Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3-4 (8-9) Декабрь 2003г

Социальные аспекты национальной безопасности

Аминев С.Х., заместитель Министра РФ по налогам и сборам

Правильная законодательная политика имеет важное значение не только для защиты интересов государства, но и для защиты интересов проживающих в нем граждан, в частности, соблюдения принципа всеобщности конституционного права граждан на социальное обеспечение и ответственности государства за соблюдение и защиту этого права. Данное Конституцией РФ право обеспечивается за счет средств соответствующих государственных внебюджетных фондов.

С 1 января 2001 г. кардинально изменена система формирования средств на финансирование пенсионного, социального и медицинского обеспечения граждан. Главой 24 Налогового кодекса РФ (НК) был введен новый единый социальный налог (ЕСН), который заменил собой страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды.

Федеральными законами от 15.12.01 №167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", от 31.12.01 №198-ФЗ "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" с 1 января 2002 г. существенно изменено законодательство по ЕСН.

Доля ЕСН, которая ранее подлежала уплате в Пенсионный фонд РФ, в 2002 г. в равных долях зачисляется в федеральный бюджет на финансирование базовой части трудовой пенсии и в бюджет Пенсионного фонда РФ в виде страховых взносов на финансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии. Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование являются индивидуально возмездными обязательными платежами и имеют целевой характер. Также возмездный характер имеют и платежи, поступающие в виде ЕСН в Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования. В частности, согласно ФЗ от 16.07.99 №165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" неуплата ЕСН в Фонд социального страхования РФ не дает права гражданам на получение государственных пособий из средств этого Фонда.

И хотя ЕСН и страховые взносы на обязательное пенсионное страхование исчисляются и уплачиваются работодателем, они напрямую связаны с заработком конкретного работника. Сокрытие работодателем реальных выплат, произведенных в пользу работников и, как следствие, занижение суммы подлежащего уплате ЕСН и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование может привести к нехватке средств государственных внебюджетных фондов на выплаты по своим обязательствам. Это означает, что мы можем вернуться в то время, когда пенсионеры получали пенсию с большой задержкой или по частям, также могут с задержкой производиться и выплаты по болезни, инвалидности, беременности и родам, потере кормильца и т.д. Поэтому уплата своевременно и в полном размере ЕСН и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование поддерживает стабильность общества в части обеспечения граждан пенсиями, социальными выплатами, пособиями и оказания медицинской помощи.

К сожалению, нестабильность в ряде случаев закладывается в нормах законодательных актов, которые на первый взгляд могут выглядеть как простое упущение законодателя, но имеют при этом непредсказуемые последствия. Существующая редакция гл. 24 НК РФ "Единый социальный налог" установила 3 отчетных периода по уплате ЕСН и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование: первый квартал, полугодие и 9 месяцев года, но неоднозначно определила порядок поступления данных платежей в IV квартале. Неоднозначность формулировок законодательства создает возможность двоякого толкования порядка уплаты авансовых платежей по ЕСН за октябрь, ноябрь и декабрь налогового периода. Действующая редакция ст. 243 НК РФ может быть понята и как предоставление за счет федерального бюджета и средств Пенсионного фонда РФ на полгода беспроцентной отсрочки по уплате налога, что приведет к полному отсутствию поступлений ЕСН в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды в IV квартале.

Другое упущение законодателя - это исключение индивидуальных предпринимателей и адвокатов из числа плательщиков ЕСН в части суммы налога, зачисляемой в Фонд социального страхования РФ. А, как было сказано выше, в соответствии с ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" отношения по обязательному социальному страхованию у лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, и иных категорий граждан возникают с момента уплаты ими или за них страховых взносов. Таким образом, данные категории плательщиков были лишены их конституционного права на оказание им необходимой медицинской помощи, выплат по временной нетрудоспособности, материнству, инвалидности и т.д.

В результате в Министерство РФ по налогам и сборам, а также в Верховный суд РФ, Конституционный суд РФ поступали многочисленные обращения, иски и жалобы от индивидуальных предпринимателей и адвокатов. В настоящее время этот пробел в законодательстве восполнен ФЗ от 31.12.02 №190-ФЗ "Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан", который вступил в силу с 1 января 2003 г.

Отдельные нормы гл. 24 НК РФ дают преимущества в уплате налога и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование отдельным группам плательщиков или, как показывает практика, отдельным отраслям промышленности, что ставит в неравные условия в плане пенсионного обеспечения работающих в них граждан. Это, в первую очередь, относится к регрессивной шкале ставок налога и тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Предусмотренный в законодательстве порядок применения регрессивной шкалы при исчислении ЕСН очень сложный, приводит к ошибкам в исчислении, не позволяет перейти к уплате налога единым платежным поручением.

В настоящее время вместо одного платежного поручения на уплату ЕСН, что предполагалось при введении этого налога, налогоплательщик заполняет 4, а с учетом уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование отдельно на финансирование страховой и накопительной частей пенсии количество платежных поручений составило 6. Кроме того, еще 5 платежных поручений заполняется отдельно в каждый внебюджетный фонд при погашении задолженности по страховым взносам, образовавшейся у налогоплательщика по состоянию на 1 января 2001 г.

Оценить реальную стимулирующую роль применения регрессивной шкалы при исчислении ЕСН достаточно проблематично, поскольку только нефтяники, газовики и небольшая группа других крупных налогоплательщиков пользуются ею, остальные, которых подавляющее большинство, остаются вне этой системы.

По данным Госкомстата России, в I квартале 2003 г. размер среднемесячной заработной платы в целом по России составил около 4.8 тыс. руб. При этом среднемесячная заработная плата по таким отраслям экономики, как трубопроводный транспорт; морской транспорт; авиационный транспорт; буровые организации; финансы, кредит, страхование составляет, соответственно, 12.6, 11.0, 9.4, 13.3, 12.4 тыс. руб. Высокий уровень заработной платы позволяет сделать вывод об использовании налогоплательщиками вышеуказанных отраслей экономики регрессивной шкалы налогообложения, при этом доля численности работников, занятых в данных отраслях экономики, составляет всего 2.7% от среднесписочной численности работников РФ. Не могут воспользоваться регрессивной шкалой налогообложения налогоплательщики таких отраслей экономики, как сельское хозяйство и сельскохозяйственное производство, среднемесячная заработная плата работников которых составляет, соответственно, около 1.8 и 1.7 тыс. руб. Таким образом, регрессивной шкалой налогообложения пользуется достаточно ограниченный круг налогоплательщиков, в то время как основная часть налогоплательщиков уплачивает ЕСН по максимальной ставке.

Изменение порядка исчисления ЕСН при условии отмены регрессивной шкалы ставок налога не приведет к увеличению налоговой нагрузки большинства налогоплательщиков, но значительно упростит механизм его исчисления и уплаты.

Уточнения требует и п. 3 ст. 236 глю 24 НК РФ, в соответствии с которым с 2002 г. не признаются объектом налогообложения по ЕСН выплаты и вознаграждения, если они не отнесены налогоплательщиками-организациями к расходам, уменьшающим налоговую базу по налогу на прибыль организаций в текущем налоговом периоде. Следовательно, если налогоплательщик произвел выплаты работникам из прибыли, остающейся в его распоряжении, то они не подлежат обложению ЕСН и страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование. Мало того, что указанная норма действует только в отношении налогоплательщиков, формирующих налоговую базу по налогу на прибыль, но при этом еще и работнику будет перечислена в Пенсионный фонд РФ на накопительную часть трудовой пенсии сумма страховых взносов в размере, не эквивалентном его трудовому вкладу и полученному вознаграждению. Поэтому отмена п. 3 ст. 236 НК РФ поставит в равные условия всех налогоплательщиков независимо от организационно-правовой формы организации, в которой они работают.

Отдельные законодательные нормы гл. 24 НК РФ настолько нечетки, что только вводят в заблуждение налогоплательщиков, порождают массу вопросов с их стороны и многочисленные иски в арбитражные суды.

Так, подп. 8 п. 1 ст. 238 НК РФ установлен жесткий перечень организаций, осуществляющих выплаты лицам за счет членских взносов, которые не подлежат обложению ЕСН. В этот перечень вошли садоводческие, садово-огородные, гаражно-строительные и жилищно-строительные кооперативы (товарищества), а также жилищные кооперативы, товарищества собственников жилья, овощехранилища и др., производящие выплаты также за счет членских взносов лицам, выполняющим работы для указанных организаций и претендующие на льготное налогообложение. Однако действующим законодательством понятие "членских взносов" определено только для организаций, зарегистрированных в виде садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Вместе с тем неначисление ЕСН на вышеуказанные выплаты в пользу привлекаемых работников приводит к тому, что данные лица не имеют прав на государственное социальное обеспечение, в том числе и на пенсионное, что ведет к нарушению их конституционных прав. Поэтому исключение данного подпункта позволит уравнять в правах налогоплательщиков всех организационно-правовых форм, производящих выплаты за счет членских взносов, и устранит возникшую коллизию.

Еще одно несовершенство законодательства - это предоставление налоговых льгот по ЕСН общественным организациям инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%. Данные организации заключают трудовые договоры на выполнение работ, оказание услуг с физическими лицами, не являющимися инвалидами. В условиях действующей нормы эти организации освобождаются от уплаты налога с выплат всех работников - как инвалидов, так и не инвалидов. Уточнение данной нормы, в частности, предложение считать 80% от количества работников этой организации, а не от ее членов, позволит применять льготы адресно.

Вместе с тем, ФЗ № 167-ФЗ не предусмотрено предоставление льгот по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование ни одной категории страхователей.

В результате инвалиды I, II и III групп, имея льготы по уплате ЕСН, обязаны платить страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, что вызывает у них сомнение в обоснованности требований уплаты этих взносов. В настоящее время мы имеем многочисленные обращения от данной категории плательщиков, иски в арбитражные суды о распространении данной им льготы по ЕСН на страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. При этом политика государства по социальной защите инвалидов ставится под сомнение, в связи с чем по поручению Правительства РФ создана межведомственная рабочая группа по решению вопроса о возможности возврата общественным организациям инвалидов из федерального бюджета сумм, уплаченных ими в бюджет Пенсионного фонда РФ в виде страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Законодательство по обязательному пенсионному страхованию тесно связано с законодательством по ЕСН, поскольку сумма налога, подлежащая уплате в федеральный бюджет, уменьшается налогоплательщиками на сумму начисленных ими страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, так называемого налогового вычета. Вместе с тем ст. 243 НК РФ, в частности, предусмотрено, что если в отчетном (налоговом) периоде сумма примененного налогового вычета по ЕСН превышает сумму фактически уплаченного страхового взноса за тот же период, то такая разница признается занижением суммы налога, подлежащего уплате, с 15-го числа месяца, следующего за отчетным (налоговым) периодом, в котором произошло такое занижение.

Указанный механизм в случае неполной уплаты (неуплаты) страховых взносов предусматривает увеличение начислений по ЕСН и не предполагает одновременного соответствующего уменьшения начислений по страховым взносам. В результате увеличивается налоговая нагрузка на налогоплательщиков, не предусмотренная законодательством, поскольку фактически одна и та же сумма взыскивается в качестве налога налоговыми органами в бесспорном порядке и в качестве страховых взносов на обязательное пенсионное страхование органами Пенсионного фонда РФ - в судебном.

С одной стороны, данная норма направлена на стимулирование своевременной и в полном объеме уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. С другой стороны, она привела к тому, что во избежание указанных последствий многие налогоплательщики своевременно и в полном размере уплачивают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование при неуплате ЕСН, забывая при этом о том, что данный налог помимо отчислений в федеральный бюджет на выплату базовой части пенсии еще и перечисляется в Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования, выплатами из которых большинство работающего населения пользуется в том или ином виде практически ежемесячно.

В целях наиболее равномерного поступления ЕСН во все государственные внебюджетные фонды целесообразно из механизма исчисления налога исключить налоговый вычет, что позволит значительно упростить данный механизм.

Кроме того, как уже отмечалось выше, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование по законодательству должны быть индивидуально возмездными обязательными платежами. Вместе с тем, индивидуально возмездным страховым взносом, по существу, является только взнос в накопительную часть трудовой пенсии, формирование которой осуществляется в зависимости от суммы страховых взносов, уплаченных за конкретное застрахованное лицо в накопительную часть пенсионной системы с учетом инвестиционного дохода от их размещения, ожидаемого периода выплаты пенсии и персонально предназначенных ему на ее выплату.

Страховая же часть трудовой пенсии, по сути, является тем же ЕСН, поскольку регулируется ставкой ЕСН в федеральный бюджет, имеет одинаковый объект и налоговую базу, опирается на один состав плательщиков и распределяется на выплату пенсий нынешним пенсионерам, т.е. всем пенсионерам, как и ЕСН.

В этой связи уплату ЕСН в федеральный бюджет и страхового взноса на финансирование страховой части трудовой пенсии в Пенсионный фонд РФ целесообразно производить одним платежным поручением с последующим распределением полученных средств органами федерального казначейства.

Уплату страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии налогоплательщиками в пенсионные фонды необходимо производить исключительно на страховых принципах, что даст возможность страховщику самостоятельно определять размер взносов.

Выведение страховых взносов на обязательное пенсионное страхование из расчета ЕСН, перевод на страховой принцип уплаты страховых взносов на накопительную часть пенсии, уплата страхового взноса на финансирование страховой части трудовой пенсии одним платежным поручением с ЕСН в федеральный бюджет позволит:

• снизить налоговую нагрузку на налогоплательщика почти в 2 раза;
• перейти на заявительный характер уплаты страховых взносов на формирование накопительный части пенсии определенным категориям граждан;
• значительно упростить порядок исчисления налогоплательщиками ЕСН и администрирование страховых платежей, поступающих в систему пенсионного страхования.

Несовершенство законодательства, в частности пенсионного, порождает большое количество обращений от работающих пенсионеров, общественных организаций инвалидов, депутатов Государственной Думы РФ по вопросам целесообразности уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование отдельными категориями граждан.

Наиболее остро этот вопрос встает по индивидуальным предпринимателям, адвокатам, главам и членам крестьянских - фермерских хозяйств, достигших пенсионного возраста и в силу норм действующего законодательства уплачивающих страховые взносы на обязательное пенсионное страхование на финансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии, в том числе в период временной нетрудоспособности, приостановления предпринимательской, профессиональной или иной деятельности. Уплата страховых взносов на обязательное пенсионное страхование производится в обязательном порядке и не зависит от возраста плательщиков, достижения ими пенсионного возраста и назначенной пенсии, а также от наличия или отсутствия у них доходов. Учитывая, что лица преклонного возраста уже получают пенсию, по их мнению, они не должны платить указанные платежи или, по крайней мере, могли иметь право в заявительном режиме уплачивать страховые взносы в том случае, когда хотели бы произвести перерасчет пенсии впоследствии.

Аналогичная проблема существует у временно не работающих адвокатов, индивидуальных предпринимателей (включая глав и членов крестьянско-фермерских хозяйств) в период временной нетрудоспособности, приостановления предпринимательской, профессиональной или иной деятельности, и вышеуказанный порядок может быть применен и для них.

Это позволит снизить возникшую социальную напряженность по данным категориям плательщиков.

В настоящее время проводимая пенсионная реформа не стимулирует граждан к осуществлению контроля за своими накоплениями в органах пенсионного фонда, поскольку нет системы пенсионных гарантий и сохранности внесенных денег, а если такие системы и есть, то они широко не пропагандируются.

Поэтому и существует "конвертная" система получения выплат и вознаграждений.

Путем легализации выплат и вознаграждений, получаемых работающими гражданами является не только снижение налогового бремени в виде снижения ставки ЕСН, но и законодательное решение проблем, изложенных в настоящей статье. Продуманная законодательная политика позволит обеспечить всех граждан социальными гарантиями и достойным пенсионным обеспечением, т.е. обезопасить от возможных социальных катаклизмов.

Аминев Салават Хурматович. Заместитель Министра РФ по налогам и сборам. Находился на комсомольской и партийной работе в г. Уфе, заведовал орготделом Управления делами Совета Министров Башкирской АССР, был назначен Министром культуры Башкирской АССР, руководил Администрацией Президента Республики Башкортостан. С 1995 г. работает в налоговых органах, был заместителем руководителя Государственной налоговой инспекции по Республике Башкортостан, заместителем руководителя Управления МНС России по Республике Башкортостан, начальником Управления государственных целевых бюджетных и внебюджетных социальных фондов Министерства РФ по налогам и сборам.