|
Терроризм и Россия (последние четыре года)
Журавель В.П., член экспертного совета Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат педагогических наук, полковник
 Актуальность и злободневность рассматриваемой темы очевидна.
Во-первых, прошедшие 4 года для России, с точки зрения борьбы с терроризмом, были чрезвычайно важными. Здесь решимость если не победить, то нанести серьезное поражение террористическим организациям. Здесь боль утрат от терактов, извлечение уроков из допущенных ошибок, недоработок и просто разгильдяйства.
Во-вторых, борьба с терроризмом для России - это вторая попытка покончить с бандформированиями на территории Чечни, которая является анклавом международного терроризма. Главное - не допустить повторения ошибок, не допустить второго Хасавюрта.
В-третьих, после терактов в США 11 сентября 2001 г. мировое сообщество начинает понимать усилия России в борьбе с терроризмом. Наша страна находится в авангарде сил, противодействующих терроризму. К позиции России, к позиции ее Президента В.В.Путина руководители зарубежных стран не только прислушиваются, но и реально учитывают в своей внутренней и внешней политике.
В-четвертых, для России борьба с терроризмом - это ежедневная проверка прочности государства, ее силовых структур и спецслужб. Это постоянный поиск новых путей противодействия терроризму, чтобы он нас не застал врасплох. В этом плане важно отметить появление 10 октября 2002 г. в Официальном интернет-представительстве Президента РФ* документа "О некоторых результатах проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти Федерального закона "О борьбе с терроризмом". Проверку проводило Главное контрольное управление Президента РФ совместно с аппаратом Совета Безопасности РФ. Проверялось выполнение ФСБ России, МВД России, Минобороны России, ФПС России, СВР России и ФСО России ФЗ "О борьбе с терроризмом".
В указанном документе впервые в обобщенном виде на федеральном уровне подводятся итоги выполнения требований силовыми структурами закона, согласно которого они несут основную ответственность за его реализацию.
В документе подчеркивается, что, как показала проверка, указанными силовыми структурами принимаются меры, направленные на повышение эффективности борьбы с терроризмом. Совместно с МИДом России осуществлены меры по активизации многостороннего и двустороннего сотрудничества в этой области с правоохранительными органами стран СНГ и иных государств. Проведена определенная работа по структурной, функциональной и кадровой оптимизации подразделений, непосредственно решающих задачи борьбы с терроризмом, укомплектованию их личным составом.
Усилиями правоохранительных органов в корне изменена ситуация на Северном Кавказе. На территории Чеченской Республики уничтожены основные элементы террористических инфраструктур, ликвидировано значительное количество бандитских групп и их лидеров. Организовано оперативное обеспечение деятельности органов власти республики в процессе их становления, восстановления экономики республики и ее социальной сферы.
Выявлен и осужден один из главарей бандформирований С.Радуев (в декабре 2002 г. умер в тюрьме) и 6 террористов, принимавших участие в подготовке и проведении террористических акций в ряде городов России, в том числе взрывов жилых домов в гг. Москве и Волгодонске. Задержаны 27 человек, обвиняемых в причастности к взрывам в городах Кавминвод.
В ходе 8 этапов оперативно-профилактической операции "Вихрь-Антитеррор" предотвращено 246 террористических актов, выявлено около 40 тыс. преступлений, связанных с применением оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов.
В процессе мероприятия "Щит-2000", проведенного МВД России по проверке деятельности охранно-сыскных структур и других организаций, использующих огнестрельное оружие, изъято 5,7 тыс. ед. огнестрельного оружия (в том числе 2,2 тыс. ед. нарезного), 307 кг взрывчатых веществ, аннулировано 1,1 тыс. лицензий на частную детективную и охранную деятельность допустивших нарушения 287 частных охранных предприятий и служб безопасности.
В 1999-2002 гг. за нарушение режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска произведено административное задержание около 28 тыс. человек. ФПС России пресечено 290 каналов перемещения через государственную границу средств подрывной деятельности и материального обеспечения незаконных вооруженных формирований. Только в 2001 г. изъято свыше 200 ед. огнестрельного оружия, более 25 тыс. ед. различных боеприпасов, около 20 т взрывчатых веществ.
Правоохранительными органами и спецслужбами проведены мероприятия по выявлению и перекрытию источников и каналов финансирования террористических формирований и экстремистских организаций. Например, по линии ФСНП России в 2000-01 гг. в ходе оперативно-розыскных мероприятий в отношении 2680 юридических и физических лиц, причастных к финансированию террористических организаций и групп, выявлено и пресечено свыше 3100 налоговых нарушений. Сумма причиненного этими правонарушениями ущерба составила 81,3 млн руб., реально возмещено 40,5 млн руб.
Вместе с тем Главное контрольное управление Президента РФ, отмечая позитивные результаты, указывает, что "в целом на этом участке борьбы с преступностью существенных изменений в лучшую сторону не произошло. Терроризм остается серьезной государственной проблемой".
Количество случаев терроризма в общей структуре преступности растет. В 2001 г. по сравнению с предыдущим годом их рост составил 42%, а в январе 2002 г., по сравнению с аналогичным периодом прошлого года число этих преступлений возросло в 3 раза.
Современный терроризм носит транснациональный характер. События в Афганистане, Косове, Чечне показывают, что современные террористы способны вести диверсионно-террористические войны, участвовать в масштабных вооруженных конфликтах. Указанная статистика свидетельствует о нарастании преступлений террористического характера и в РФ. Подавляющее их большинство совершены на территории Чеченской Республики, однако и в других субъектах Федерации подобные преступления не единичны (Ингушетия, Дагестан, Северная Осетия-Алания и др.).
Одной из важнейших предпосылок распространения терроризма на юге России является тяжелое экономическое положение Северного Кавказа, являющегося самым депрессивным регионом в РФ. Проблемы в экономическом развитии региона стимулирует активизацию политико-правовых, этноконфессиональных процессов, способных питать терроризм. В округе, где проживает более 12% населения России и свыше 140 национальностей, протекает около 15 конфликтов.
Факторами, способствующими росту проявлений терроризма и экстремизма на Северном Кавказе, по мнению ряда аналитиков, также являются: размывание единого правового пространства страны местным нормотворчеством, поощряемым определенной частью региональных элит; тенденции к архаизации этнополитических процессов на Северном Кавказе и росту давления на государственное управление и нормотворчество так называемых "дополнительных общностей" (клановых групп, землячеств, этнических и конфессиональных группировок); латентное, осуществляемое вопреки федеральному законодательству, этническое квотирование занятия должностей в органах власти и формирование на этнической основе клиентально-патронажных пирамид; низкая эффективность национально-территориальных принципов, положенных в основу образования субъектов Федерации. В идеологической сфере региона также протекают процессы, серьезно влияющие на социокультурные составляющие экстремизма. Имеется в виду существенный "ретро-уклон", когда идеологически препарированным проблемам прошлого уделяется гораздо больше внимания, чем настоящему и будущему (направленные на формирование доктрины "исторической вины" России перед Кавказом, упрощенные версии Кавказской войны 1817-64 гг., а также депортации в 1943-44 гг.); экспансия экстремистских псевдорелигиозных учений тоталитарных сект. Этому способствует и низкая религиозная культура населения и служащих государственного аппарата.
В документе также отмечается, что работа правоохранительных органов по пресечению, раскрытию преступлений террористического характера ведется еще недостаточно активно. Так, в 2000 г. совершено 303 преступления, связанных с производством, хранением, перевозкой и передачей взрывчатых веществ, но только по 86 установлены лица, их совершившие. По 85 аналогичным преступлениям, совершенным в 2001 г., раскрыто только 29.
Обращается внимание на то, что недостаточно активно ведется работа по борьбе с политическим и религиозным экстремизмом. Правоохранительными органами и спецслужбами не выработаны эффективные формы и методы противодействия политическому и религиозному экстремизму, организации взаимодействия по этим вопросам с другими министерствами и ведомствами.
Особое внимание необходимо уделить принятию неотложных мер по пресечению всех каналов финансовой и иной помощи террористическим и экстремистским организациям. По-прежнему одним из основных внутренних источников финансирования бандформирований являются средства, полученные в результате хищения нефти, ее незаконной переработки и реализации. Дополнительными каналами являются наркоторговля, подделка и реализация денежных знаков иностранных государств. Денежные средства бандформированиями добываются также таким преступным промыслом, как похищение людей. Только на территории Дагестана и Чечни с 1993 г. по настоящее время похищено около 1,4 тыс. человек, из которых освобождено 950. В течение 2000 г. похищено 740 человек, из них на территории Северо-Кавказского региона - 246 человек. Органы государственной власти и правоохранительные органы работу по пресечению поступления денежных средств экстремистским организациям и незаконным вооруженным формированиям ведут еще недостаточно активно. (Более подробно эта проблема изложена в газете "Независимое военное обозрение". 2002. № 29).
Среди проблем, снижающих эффективность борьбы с преступлениями террористической направленности, указывается несовершенство законодательной базы. Задерживается принятие законопроектов, предусматривающих введение уголовной ответственности за финансирование террористической деятельности.
Информация о результатах проверки, как отмечается в докладной записке, доложена Президенту РФ В.В.Путину, Председателю Правительства РФ М.М.Касьянову и направлена для устранения недостатков руководителям федеральных органов исполнительной власти, непосредственно осуществляющих борьбу с терроризмом.
Следует отметить, что Государственный департамент США, Президент США Дж.Буш постоянно информируют население страны не просто о борьбе с терроризмом, а о достижениях, прогрессе войны с террором. У нас, к сожалению, эти сообщения не часты, носят порой бессистемный характер, чаще мы говорим о терактах, потерях со стороны федеральных сил.
Указанный документ, достаточно объективный в оценке существа проблемы, к сожалению, не содержит конкретных предложений, системы мер по улучшению деятельности и взаимодействия силовых структур по противодействию терроризму.
Он также важен, ценен и уникален тем, что появился за 2 недели до террористического акта, связанного с массовым захватом и освобождением заложников в Театральном центре "Норд-Ост". Теракт в Москве, возможность его совершения в столице страны, еще раз подтвердил выводы комиссии о слабой эффективности борьбы с терроризмом, необходимости усиления и кардинального изменения подходов к деятельности не только спецслужб, но и других федеральных органов власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности. Согласно Постановлению Правительства РФ от 4.04.02 № 215, к ним еще относятся 17 министерств и 14 федеральных служб, агентств и организаций, а именно:
Министерство РФ по атомной энергии;
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций;
Министерство здравоохранения РФ;
Министерство имущественных отношений РФ;
Министерство иностранных дел РФ;
Министерство образования РФ;
Министерство природных ресурсов РФ;
Министерство промышленности, науки и технологий РФ;
Министерство путей сообщения РФ;
Министерство РФ по связи и информатизации;
Министерство труда и социального развития РФ;
Министерство финансов РФ;
Министерство экономического развития и торговли РФ;
Министерство энергетики РФ;
Министерство юстиции РФ;
Государственный комитет РФ по рыболовству;
Государственный таможенный комитет РФ;
Федеральная служба геодезии и картографии РФ;
Федеральная служба железнодорожных войск РФ;
Федеральная служба РФ по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
Федеральная служба налоговой полиции РФ;
Российское агентство по боеприпасам;
Российское агентство по государственным резервам;
Российское агентство по обычным вооружениям;
Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ;
Федеральный надзор РФ по ядерной и радиационной безопасности;
Главное управление специальных программ Президента РФ;
Комитет РФ по финансовому мониторингу.
При разборе хода и обстоятельств освещения теракта в СМИ оперативным штабом по проведению спецоперации по освобождению заложников были высказаны замечания в адрес некоторых СМИ и только одного Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. К сожалению, вышеперечисленные в постановлении Правительства РФ министерства и ведомства медленно перестраивают свою деятельность в рамках своей компетенции (сил, средств, полномочий и т.д.) на борьбу с терроризмом. Эта работа находится в зачаточном состоянии. Кстати, в этом перечне почему-то нет Министерства культуры, а также ведомства, ответственного за развитие физической культуры и спорта. Но это отдельный разговор.
Законодательство РФ, направленное на борьбу с терроризмом, в том числе и ФЗ "О борьбе с терроризмом", на наш взгляд, не в полной мере соответствует складывающейся в этой сфере ситуации. Ряд статей указанного закона допускает двоякое толкование, а отдельные положения, в связи с отсутствием механизма реализации, носят декларативный характер.
Требуется корректировка и ряда других законодательных актов, имеющих отношение к данной проблеме.
Во-первых, по нашему мнению, надлежит пересмотреть отдельные положения Уголовного кодекса РФ, касающиеся возможности назначения конфискации имущества как дополнительного вида наказания. На наш взгляд, конфискацию следует применять не только за корыстные преступления, но и за преступления террористического характера.
Кроме того, необходимо расширить сферу применения института конфискации, распространив его действие на отношения, возникающие при пользовании имуществом, находящимся во владении лица, выступающего под видом собственника. Возможно, для этого следует ускорить принятие закона "Об аффилированных лицах", который позволит более точно определить суть отношений между фактическим собственником и лицами, выступающими в таком качестве. Соответствующие изменения целесообразно внести и в ст. 52 Уголовного кодекса РФ.
Во-вторых, необходимо внести изменения в ст. 25 ФЗ "О борьбе с терроризмом". В ней следует описать процедуру признания организации террористической, ее ликвидации, а также порядок конфискации принадлежащего ей имущества и обращения его в доход государства. При этом нужно предусмотреть возможность ликвидации филиалов и представительств международных организаций на основании решений иностранных судов, оговорив порядок обращения в государственную собственность их имущества. Соответствующие дополнения надлежит также внести в Гражданский и Гражданско-процессуальный кодексы РФ.
В-третьих, следует дополнить закон "О банках и банковской деятельности" поправкой об обязанности кредитной организации предоставлять уполномоченным органам справки по операциям и счетам юридических лиц, в отношении которых начата процедура ликвидации.
В этих же целях желательно выработать дополнительные меры по совершенствованию порядка выдачи российских виз иностранным гражданам, системы контроля за пребыванием иностранцев в РФ. Для чего подготовить и внести соответствующие изменения в ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "О государственной границе" и некоторые другие, предусмотрев механизм их реализации.
В-четвертых, представляется, что в настоящее время назрела необходимость присоединения РФ к Конвенции ООН "О борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников" (1989 г.) с последующей корректировкой российского законодательства, регулирующую эту сферу правоотношений. В частности, необходимо привести в соответствие с ч. 2 ст. 1 Конвенции определение в ст. 359 Уголовного кодекса РФ термина "наемник", предусмотреть в качестве основы вербовки наемника не только корыстный мотив, но и другие, а также дать правовые определения понятиям "вооруженный конфликт" и "боевые действия". Ввести ответственность за оказание посреднических услуг в этой области.
В-пятых, требует завершения совместная работа Индустриального комитета СМИ, законодателей и силовиков над пакетом поправок к законам, регулирующим деятельность журналистов в чрезвычайных ситуациях, в том числе в вопросах противодействия терроризму.
В-шестых, опыт работы Всемирного Антикриминального и Антитеррористического форума (председатель правления - депутат Государственной Думы РФ генерал армии Анатолий Куликов) подтверждает необходимость пристально изучать нормативную базу США по вопросам борьбы с терроризмом и использовать отдельные ее положения, естественно, с учетом реалий и специфики российской действительности, в законодательстве РФ. Вопросов здесь много, особенно после событий 11 сентября 2001 г. Обозначим лишь некоторые.
В США в целях повышения эффективности борьбы с международными террористическими организациями и координации деятельности различных ведомств на этом направлении, наряду с иным, разработаны обновляемые на регулярной основе документы с перечнем организаций, юридических и физических лиц, осуществляющих террористическую деятельность или оказывающих содействие в ее проведении. К таким документам относятся:
- список зарубежных террористических организаций (ЗТО);
- список юридических и физических лиц, чьи активы подлежат блокированию в рамках пресечения финансирования международного терроризма;
- список запрещенных в США организаций, оказывающих поддержку терроризму.
Список ЗТО Госдепартамента США формируется следующим образом. Первоначально в ходе совместной работы государственного департамента, министерств юстиции и финансов, а также разведывательного сообщества США составляется секретный "перечень правонарушений" (administrative record), в котором хронологически задокументирована вся террористическая деятельность организации, планируемой к занесению в список ЗТО. На его основе указанные ведомства проводят тщательное изучение всех полученных из открытых и закрытых источников свидетельств деятельности организации и принимают решение о включении организации в список ЗТО. За 7 дней до официального опубликования обновленного списка Госдепартамент направляет уведомление об этом в Конгресс США. В уведомлении содержится информация о международных террористических организациях, в том числе разведывательная, поэтому оно также является секретным. Затем список официально публикуется в Федеральном Регистре, а также средствах массовой информации и сети "Интернет".
Организация, попавшая в список ЗТО, имеет право оспорить это решение в суде. В случае судебного разбирательства ответчик - правительство США, представляемое госдепартаментом, - в ходе защиты своей позиции опирается на "перечень правонарушений". "Срок пребывания" террористической организации в списке ЗТО - 2 года. Если за этот период не появится новых свидетельств террористической деятельности организации, являющихся основанием для ее повторного включения в список, то она автоматически выбывает из него. При наличии оснований закон разрешает госсекретарю в любое время (по согласованию с министрами юстиции и финансов США) внести в список ЗТО новую организацию.
Законодательной основой внесения организаций в список ЗТО является федеральный закон США "Об иммиграции и предоставлении гражданства" с изменениями и дополнениями, внесенными в него законом "Об антитеррористической деятельности и применении высшей меры наказания" (1996 г.).
Список юридических и физических лиц, чьи активы в соответствии с исполнительным распоряжением президента США от 23.09.01 № 13224 "О блокировании собственности и запрещении финансовых трансакций с лицами, совершившими, угрожающими совершить или поддерживающими акты терроризма" подлежат блокированию в рамках пресечения финансирования международного терроризма, представляет собой приложение к данному исполнительному распоряжению, которое публикуется по мере его увеличения. На 19 апреля 2002 г. в нем находились 202 организации и физических лица. Попадание террористической группы или организации в список ЗТО Госдепартамента автоматически влечет включение в список - приложение к исполнительному распоряжению от 23.09.01 № 13224. На сегодняшний день к США присоединилось 161 государство мира, которые приняли национальные нормативные акты, блокирующие активы террористических организаций и их спонсоров. Общая сумма замороженных таким образом активов составляет порядка 104 млн. долл. (в США - 34 млн долл., в других странах мира - 70 млн долл.).
В список запрещенных в США организаций (Terrorist Exclusion List - TEL), которые квалифицируются Госдепартаментом США как "оказывающие поддержку терроризму", включаются иностранные организации (юридические лица). Включение в него осуществляется также на основе закона "Об иммиграции и предоставлении гражданства" с изменениями и дополнениями, внесенными в него "Патриотическим актом" (федеральный закон № 107-56 "USA PATRIOT Act, 2001 года"), влечет жесткие ограничения на въезд и пребывание на территории США представителей или членов этих организаций и предоставляет соответствующим органам США полномочия на выдворение этих лиц из страны (если они не являются гражданами США). В настоящее время в списке TEL находятся 39 организаций.
Принятие подобного законодательства в РФ, на наш взгляд, оказало бы положительное влияние на состояние антитеррористической деятельности в масштабах не только России, но и мирового сообщества.
|
