Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (36), Октябрь 2010

Некоторые вопросы совершенствования законодательства по противодействию коррупции

Сапожников А.И., Российский государственный гуманитарный университет, Бирюков Д.В.

***

В статье рассмотрены проблемы подготовки нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы борьбы с коррупцией. Требуется приведение положений нормативных правовых актов субъектов России о борьбе с коррупцией в соответствие с Федеральным законом "О противодействии коррупции". Предлагается на законодательном уровне четко определить систему коррупционных правонарушений.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, коррупция, преступление.

***

Коррупция - чрезвычайно опасное социально-правовое явление, которое негативно влияет на устойчивость политической ситуации в стране, экономическое развитие, дестабилизирует общественный правопорядок, существенно снижает авторитет государственной власти, создает напряженность в обществе и в своих наиболее масштабных проявлениях представляет серьезную угрозу национальной безопасности [1].

Сегодня коррупция в нашей стране уже вышла за рамки отдельных совершаемых в органах власти и управления преступлений и может быть отнесена к одному из самых опасных и всепроникающих социально-негативных явлений, характеризующих современное российское общество и государство [2].

Согласно данным международной организации «Трансперенси Интернешнл» за 2009 год, Россия занимает 146-е место по индексу восприятия коррупции и относится к числу наиболее коррумпированных стран мира [3].

По результатам опроса, проведенного аналитическим центром Ю.Левады, 94% россиян убеждены, что коррупция в стране поразила практически все структуры государственной власти.

Рынок взяток в Российской Федерации стал сопоставим с федеральным бюджетом и составляет, по данным Генпрокуратуры, 240 млрд долл. Из-за высокой латентности истинные масштабы коррупции точно определить невозможно - они оцениваются лишь на уровне социологических исследований и экспертных мнений.

На сегодняшний день, как подчеркнул Президент РФ Д.А.Медведев, главной задачей является выявление причин и условий распространения коррупции, а также выработка системной антикоррупционной политики, отраженной как в действующем законодательстве, так и в организации правоприменительной работы.

В 2006 году Россией были ратифицированы Конвенция ООН против коррупции [4] и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию [5]. В этих двух важнейших антикоррупционных международных нормативно-правовых актах содержатся дефинитивные нормы, которые после ратификации этих документов нашей страной стали обязательными для российской системы права*. В то же время собственно определение понятия «коррупция» в данных Конвенциях отсутствует. Впрочем, из содержания положений данных международных нормативных правовых актов следует, что понятие «коррупция» трактуется в них шире по сравнению с разработанными ранее определениями данного понятия в иных документах международного характера.

*Подробнее см.: Бочков C.O. Составы коррупционных преступлений: имплементация международных норм в российское уголовное право // Право и безопасность. 2006. № 3-4. С. 51-65. - Прим. ред.

Содержание Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию позволяет рассматривать ее как серьезную договорно-правовую основу для борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях. Ее ратификация Россией послужила своеобразным катализатором, ускоряющим приведение законодательства в соответствие с целями и задачами борьбы с коррупцией. Ратификация данных Конвенций способствовала принятию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы борьбы с коррупцией в субъектах РФ**.

**Подробнее см.: Устинков А.В., Козилов Е.Н. Проблемы правового противодействия коррупции в России // Право и безопасность. 2009. № 4. С. 85-91. - Прим. ред.

В настоящее время практически в каждом субъекте РФ действуют нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы борьбы с коррупцией: при этом примерно в 20 субъектах по данному вопросу приняты специальные законы, в остальных - подзаконные нормативные правовые акты. Обзор региональных законов показывает, что в различных субъектах РФ законодатели по-разному определяют само понятие коррупции.

В значительной части законов субъектов РФ коррупция определяется как «незаконное принятие либо извлечение в своих интересах, а равно в интересах иных лиц, лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, замещающими государственные должности, а равно должности государственной гражданской службы или муниципальной службы, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ» [6].

В ряде законов дается более широкое определение коррупции как «деятельности лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности, должности государственной гражданской и муниципальной службы, заключающейся в использовании должностных полномочий и связанных с ними возможностей для личного обогащения либо предоставлении имущественных и неимущественных благ и преимуществ другим лицам» [7].

Если в одних законах субъектов РФ, регламентирующих вопросы борьбы с коррупцией, кроме понятия коррупции даются определения смежных процессов и явлений, то в других при наличии таковых отсутствует определение базового понятия - коррупции. Так, например, не раскрывается данный термин в Областном законе Новгородской области «О противодействии коррупции в органах государственной власти Новгородской области» [8], а из названия закона следует, что его действие распространяется только на должностных лиц органов государственной власти данного субъекта РФ.

Таким образом, требуется приведение положений нормативных правовых актов субъектов РФ о борьбе с коррупцией в соответствие с Федеральным законом «О противодействии коррупции» [9].

В международных актах и российском законодательстве даются различные определения понятия «коррупция». Это обстоятельство объясняется тем, что коррупция - сложное, многогранное, социально негативное явление, носящее комплексный, системный характер.

Более адекватным современной ситуации можно считать определение коррупции, используемое в практике деятельности органов Европейского Союза: коррупция - использование государственными, муниципальными или иными публичными должностными лицами и служащими (например, депутатами) либо должностными лицами и служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения денег или каких-то преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ. В этом определении сделана попытка описать все наиболее часто относимые к коррупции варианты действий должностных лиц и служащих. И хотя это определение не решает всех проблем квалификации коррупционных действий, оно лучше, чем чисто юридическое, описывает современное понимание коррупции.

Представляется целесообразным на законодательном уровне четко определить систему коррупционных правонарушений и, прежде всего, преступлений.

К основным видам коррупционных деликтов относятся:

  • вымогательство взятки публичным должностным лицом с целью совершения каких-либо действий либо с целью бездействия публичного должностного лица при исполнении своих служебных обязанностей;
  • подкуп публичных должностных лиц - обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
  • хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом;
  • злоупотребление влиянием в корыстных целях;
  • злоупотребление служебными полномочиями в корыстных целях;
  • иные правонарушения - незаконное обогащение, подкуп в частном секторе, отмывание доходов от преступлений, сокрытие коррупционных преступлений, воспрепятствование осуществлению правосудия, соучастие в коррупционном правонарушении.

В целом, в рамках отраслевой принадлежности указанные выше правонарушения относятся к числу тех, ответственность за совершение которых предусмотрена уголовным законом.

В контексте уголовно-правовой значимости совершения коррупционных правонарушений предлагается систематизация коррупционных актов в зависимости от правовых последствий и в рамках принадлежности к иным отраслям права:

  • гражданскому праву (к гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, предусмотренных гл. 32 Гражданского кодекса РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 Гражданского кодекса РФ);
  • административному праву (к административным коррупционным правонарушениям относятся противоправные, виновные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность рядом статей Кодекса РФ об административных правонарушениях: 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 15.14, устанавливающих ответственность за правонарушения в сфере избирательного права, в области финансов, налогов, сборов и рынка ценных бумаг);
  • правонарушения, за совершение которых предусмотрена дисциплинарная ответственность (к дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями служебные нарушения, за которые установлена дисциплинарная ответственность) [10].

Первостепенной задачей и главным направлением в противодействии коррупции является её предупреждение. Это многоуровневая система государственных мер, направленных на устранение, ослабление или нейтрализацию причин правонарушений и условий, способствующих их совершению. Это особенный вид социального управления, направления антикоррупционной деятельности, которое заключается в устранении, нейтрализации или ограничении действия факторов коррупции, целенаправленном влиянии с помощью комплекса специально разработанных законных средств на систему общественных отношений, складывающихся в сфере реализации публичной власти, имеющей целью стимулирование лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, и других субъектов к правомерному поведению в сфере публичной власти, препятствование вступлению их в коррупционные отношения и прекращения таких отношений.

Для того чтобы эффективно бороться с коррупцией, необходим комплекс правовых, политических, организационных мер, направленных на:

  • формирование ответственной Парламентской оппозиции, многопартийного гражданского общества и независимых средств массовой информации;
  • формирование антикоррупционной настроенности общества;
  • обучение некоммерческих организаций, общественных объединений навыкам и методам борьбы с коррупцией через средства массовой информации, общественное мнение и интернет;
  • создание атмосферы прозрачности, в первую очередь, в финансовой сфере для обеспечения возможности выявления коррупционных деяний;
  • обеспечение международных стандартов квалификации коррупционных правонарушений, унификации юрисдикционных параметров.

Примечания

1. Чершинцев В.С. Коррупция и российская уголовная политика // Российский следователь. 2007. № 7.

2. Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 23.

3. Transparency International Russia: www.transparency.org.ru

4. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 12. Ст. 1231

5. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3424.

6. Пункт 1 ст. 1 Закона республики Татарстан от 04.05.2006 г. № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан».

7. Пункт 2 ст. 1 Закона Калужской области от 28.04.2007 № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области».

8. Областной закон от 10.07.2007 № 128-ОЗ «О противодействии коррупции в органах государственной власти Новгородской области».

9. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». 10. Пименов Н.А., Борисова С.Г. ЗАО Библиотечка «Российской газеты». 2009. № 9.

САПОЖНИКОВ Александр Иванович. Кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Российского государственного гуманитарного университета, филиал в Великом Новгороде. Член квалификационной коллегии судей Новгородской области от общественности, руководитель Новгородского областного отделения Российской организации (секции) Международной полицейской ассоциации, член Новгородского регионального отделения общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России".

БИРЮКОВ Дмитрий Витальевич. Магистрант Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого.

Некоторые вопросы совершенствования законодательства по противодействию коррупции | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (36), Октябрь 2010

Некоторые вопросы совершенствования законодательства по противодействию коррупции

Сапожников А.И., Российский государственный гуманитарный университет, Бирюков Д.В.

***

В статье рассмотрены проблемы подготовки нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы борьбы с коррупцией. Требуется приведение положений нормативных правовых актов субъектов России о борьбе с коррупцией в соответствие с Федеральным законом "О противодействии коррупции". Предлагается на законодательном уровне четко определить систему коррупционных правонарушений.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, коррупция, преступление.

***

Коррупция - чрезвычайно опасное социально-правовое явление, которое негативно влияет на устойчивость политической ситуации в стране, экономическое развитие, дестабилизирует общественный правопорядок, существенно снижает авторитет государственной власти, создает напряженность в обществе и в своих наиболее масштабных проявлениях представляет серьезную угрозу национальной безопасности [1].

Сегодня коррупция в нашей стране уже вышла за рамки отдельных совершаемых в органах власти и управления преступлений и может быть отнесена к одному из самых опасных и всепроникающих социально-негативных явлений, характеризующих современное российское общество и государство [2].

Согласно данным международной организации «Трансперенси Интернешнл» за 2009 год, Россия занимает 146-е место по индексу восприятия коррупции и относится к числу наиболее коррумпированных стран мира [3].

По результатам опроса, проведенного аналитическим центром Ю.Левады, 94% россиян убеждены, что коррупция в стране поразила практически все структуры государственной власти.

Рынок взяток в Российской Федерации стал сопоставим с федеральным бюджетом и составляет, по данным Генпрокуратуры, 240 млрд долл. Из-за высокой латентности истинные масштабы коррупции точно определить невозможно - они оцениваются лишь на уровне социологических исследований и экспертных мнений.

На сегодняшний день, как подчеркнул Президент РФ Д.А.Медведев, главной задачей является выявление причин и условий распространения коррупции, а также выработка системной антикоррупционной политики, отраженной как в действующем законодательстве, так и в организации правоприменительной работы.

В 2006 году Россией были ратифицированы Конвенция ООН против коррупции [4] и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию [5]. В этих двух важнейших антикоррупционных международных нормативно-правовых актах содержатся дефинитивные нормы, которые после ратификации этих документов нашей страной стали обязательными для российской системы права*. В то же время собственно определение понятия «коррупция» в данных Конвенциях отсутствует. Впрочем, из содержания положений данных международных нормативных правовых актов следует, что понятие «коррупция» трактуется в них шире по сравнению с разработанными ранее определениями данного понятия в иных документах международного характера.

*Подробнее см.: Бочков C.O. Составы коррупционных преступлений: имплементация международных норм в российское уголовное право // Право и безопасность. 2006. № 3-4. С. 51-65. - Прим. ред.

Содержание Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию позволяет рассматривать ее как серьезную договорно-правовую основу для борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях. Ее ратификация Россией послужила своеобразным катализатором, ускоряющим приведение законодательства в соответствие с целями и задачами борьбы с коррупцией. Ратификация данных Конвенций способствовала принятию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы борьбы с коррупцией в субъектах РФ**.

**Подробнее см.: Устинков А.В., Козилов Е.Н. Проблемы правового противодействия коррупции в России // Право и безопасность. 2009. № 4. С. 85-91. - Прим. ред.

В настоящее время практически в каждом субъекте РФ действуют нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы борьбы с коррупцией: при этом примерно в 20 субъектах по данному вопросу приняты специальные законы, в остальных - подзаконные нормативные правовые акты. Обзор региональных законов показывает, что в различных субъектах РФ законодатели по-разному определяют само понятие коррупции.

В значительной части законов субъектов РФ коррупция определяется как «незаконное принятие либо извлечение в своих интересах, а равно в интересах иных лиц, лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, замещающими государственные должности, а равно должности государственной гражданской службы или муниципальной службы, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ» [6].

В ряде законов дается более широкое определение коррупции как «деятельности лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности, должности государственной гражданской и муниципальной службы, заключающейся в использовании должностных полномочий и связанных с ними возможностей для личного обогащения либо предоставлении имущественных и неимущественных благ и преимуществ другим лицам» [7].

Если в одних законах субъектов РФ, регламентирующих вопросы борьбы с коррупцией, кроме понятия коррупции даются определения смежных процессов и явлений, то в других при наличии таковых отсутствует определение базового понятия - коррупции. Так, например, не раскрывается данный термин в Областном законе Новгородской области «О противодействии коррупции в органах государственной власти Новгородской области» [8], а из названия закона следует, что его действие распространяется только на должностных лиц органов государственной власти данного субъекта РФ.

Таким образом, требуется приведение положений нормативных правовых актов субъектов РФ о борьбе с коррупцией в соответствие с Федеральным законом «О противодействии коррупции» [9].

В международных актах и российском законодательстве даются различные определения понятия «коррупция». Это обстоятельство объясняется тем, что коррупция - сложное, многогранное, социально негативное явление, носящее комплексный, системный характер.

Более адекватным современной ситуации можно считать определение коррупции, используемое в практике деятельности органов Европейского Союза: коррупция - использование государственными, муниципальными или иными публичными должностными лицами и служащими (например, депутатами) либо должностными лицами и служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения денег или каких-то преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ. В этом определении сделана попытка описать все наиболее часто относимые к коррупции варианты действий должностных лиц и служащих. И хотя это определение не решает всех проблем квалификации коррупционных действий, оно лучше, чем чисто юридическое, описывает современное понимание коррупции.

Представляется целесообразным на законодательном уровне четко определить систему коррупционных правонарушений и, прежде всего, преступлений.

К основным видам коррупционных деликтов относятся:

  • вымогательство взятки публичным должностным лицом с целью совершения каких-либо действий либо с целью бездействия публичного должностного лица при исполнении своих служебных обязанностей;
  • подкуп публичных должностных лиц - обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
  • хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом;
  • злоупотребление влиянием в корыстных целях;
  • злоупотребление служебными полномочиями в корыстных целях;
  • иные правонарушения - незаконное обогащение, подкуп в частном секторе, отмывание доходов от преступлений, сокрытие коррупционных преступлений, воспрепятствование осуществлению правосудия, соучастие в коррупционном правонарушении.

В целом, в рамках отраслевой принадлежности указанные выше правонарушения относятся к числу тех, ответственность за совершение которых предусмотрена уголовным законом.

В контексте уголовно-правовой значимости совершения коррупционных правонарушений предлагается систематизация коррупционных актов в зависимости от правовых последствий и в рамках принадлежности к иным отраслям права:

  • гражданскому праву (к гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, предусмотренных гл. 32 Гражданского кодекса РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 Гражданского кодекса РФ);
  • административному праву (к административным коррупционным правонарушениям относятся противоправные, виновные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность рядом статей Кодекса РФ об административных правонарушениях: 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 15.14, устанавливающих ответственность за правонарушения в сфере избирательного права, в области финансов, налогов, сборов и рынка ценных бумаг);
  • правонарушения, за совершение которых предусмотрена дисциплинарная ответственность (к дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями служебные нарушения, за которые установлена дисциплинарная ответственность) [10].

Первостепенной задачей и главным направлением в противодействии коррупции является её предупреждение. Это многоуровневая система государственных мер, направленных на устранение, ослабление или нейтрализацию причин правонарушений и условий, способствующих их совершению. Это особенный вид социального управления, направления антикоррупционной деятельности, которое заключается в устранении, нейтрализации или ограничении действия факторов коррупции, целенаправленном влиянии с помощью комплекса специально разработанных законных средств на систему общественных отношений, складывающихся в сфере реализации публичной власти, имеющей целью стимулирование лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, и других субъектов к правомерному поведению в сфере публичной власти, препятствование вступлению их в коррупционные отношения и прекращения таких отношений.

Для того чтобы эффективно бороться с коррупцией, необходим комплекс правовых, политических, организационных мер, направленных на:

  • формирование ответственной Парламентской оппозиции, многопартийного гражданского общества и независимых средств массовой информации;
  • формирование антикоррупционной настроенности общества;
  • обучение некоммерческих организаций, общественных объединений навыкам и методам борьбы с коррупцией через средства массовой информации, общественное мнение и интернет;
  • создание атмосферы прозрачности, в первую очередь, в финансовой сфере для обеспечения возможности выявления коррупционных деяний;
  • обеспечение международных стандартов квалификации коррупционных правонарушений, унификации юрисдикционных параметров.

Примечания

1. Чершинцев В.С. Коррупция и российская уголовная политика // Российский следователь. 2007. № 7.

2. Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 23.

3. Transparency International Russia: www.transparency.org.ru

4. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 12. Ст. 1231

5. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3424.

6. Пункт 1 ст. 1 Закона республики Татарстан от 04.05.2006 г. № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан».

7. Пункт 2 ст. 1 Закона Калужской области от 28.04.2007 № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области».

8. Областной закон от 10.07.2007 № 128-ОЗ «О противодействии коррупции в органах государственной власти Новгородской области».

9. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». 10. Пименов Н.А., Борисова С.Г. ЗАО Библиотечка «Российской газеты». 2009. № 9.

САПОЖНИКОВ Александр Иванович. Кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Российского государственного гуманитарного университета, филиал в Великом Новгороде. Член квалификационной коллегии судей Новгородской области от общественности, руководитель Новгородского областного отделения Российской организации (секции) Международной полицейской ассоциации, член Новгородского регионального отделения общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России".

БИРЮКОВ Дмитрий Витальевич. Магистрант Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого.