|
Материалы парламентских слушаний "Законодательное обеспечение безопасности гидроэнергетических сооружений в процессе эксплуатации"
Рекомендации парламентских слушаний
Гидроэнергетика является важной составной частью энергосистемы страны. Наряду с функцией генерации на гидростанции страны возлагается обязанность по сохранению стабильности энергосистемы в целом.
Установленная мощность ГЭС России составляет 46 млн кВт. Удельный вес ГЭС в структуре генерирующих мощностей России составляет 22%. Наиболее существенно участие ГЭС в электробалансе Сибири - удельный вес ГЭС здесь составляет 50%, на Дальнем Востоке - 29%, в европейской части России удельный вес ГЭС составляет 12%. 13 ГЭС отрасли имеют установленную мощность 1000 МВт и более, в том числе 6 ГЭС - 2000 МВт и более. Суммарная мощность 13 крупнейших в России ГЭС составляет 34,066 млн кВт, или 75,7% от общей установленной мощности российских ГЭС. До 50% крупных ГЭС России эксплуатируются более 30 лет, есть много ГЭС, срок эксплуатации которых превысил 50 лет. Более 50% мощностей действующих ГЭС выработали нормативный ресурс.
Отечественная гидроэнергетика развивалась в течение десятилетий, накапливая производственный и научно-технический потенциал.
Еще в 30-е гг. первые масштабные советские гидростанции - ДнепроГЭС и Свирская ГЭС были спроектированы на уровне мировой науки и являлись передовыми для того времени гидростанциями.
В 50-е гг. были созданы крупнейшие ГЭС в европейской части страны, в частности в бассейне Волги. Одновременно были приняты решения о строительстве высоковольтных линий напряжением 400-500 кВ для передачи энергии гидростанций в Москву, на Урал и Южную гидросистему. Примером строительства ГЭС этого периода является Куйбышевская ГЭС, которая в то время была крупнейшей в мире. Сходным с Куйбышевским гидроузлом был построенный примерно в это время Волгоградский гидроузел с Волжской ГЭС. Технические и конструктивные решения, использованные при строительстве этих гидроузлов, приобрели статус классических и нашли широкое применение на других гидростанциях в нашей стране и за рубежом. Одновременно с ними строились Горьковская, Камская и Воткинская гидростанции.
В 60-е гг. в европейской части страны были построены Саратовская, Чебоксарская и Нижнекамская ГЭС.
Основная часть, до 80% гидроресурсов сосредоточена в азиатской части страны, начиная с 50-х гг. развернулось строительство гидростанций на сибирских реках, т.к. гидроэнергетические ресурсы Ангары превосходят гидроресурсы рек Волги, Камы и Днепра вместе взятых. Масштабы строящихся электростанций и сложность технических проблем при их строительстве увеличивались раз от раза. Построенные на начальном этапе освоения сибирских рек Новосибирская, Бухтарминская и Братская ГЭС составляли такую последовательность все более крупных и сложных гидрообъектов.
В 70-е гг. примерами крупнейших строек являлись Усть-Илимская ГЭС и Саяно-Шушенская ГЭС, а на дальнем Востоке - Зейская ГЭС. Продолжением развития гидроэнергетики Сибири должно было стать строительство Богучанской, Бурейская и НижнеБурейская ГЭС.
При проектировании, строительстве и эксплуатации ГЭС в едином комплексе создаются и функционируют водохранилище, плотина и пропускные гидросооружения, а также сама гидростанция и ее энергетический комплекс.
Отечественная гидроэнергетика, развивавшаяся практически с первых десятилетий советской власти, накопила огромные научный и технический потенциал строительства и эксплуатации крупнейших гидроэнергетических комплексов.
Системно, в рамках единой отрасли, работали крупнейшие проектные институты, такие как Московский институт Гидропроект и Ленгидропроект, крупнейшие машиностроительные заводы, такие как Ленинградский металлический завод, многотысячные коллективы строителей, коллективы энергетиков, эксплуатирующих гидростанции.
Функционирование отрасли существенно изменилось в последние 20 лет. В период социальных и экономических преобразований экономика в целом, промышленность и жилищно-коммунальный комплекс функционировали, опираясь на развитую электроэнергетику, дешевые тарифы на электроэнергию, в особенности на электроэнергию ГЭС. Такое положение было одним из необходимых условий функционирования экономики страны, однако недофинансирование электроэнергетики в целом и гидроэнергетики в частности привело к критическим для энергетики последствиям.
Прошедшая в стране в последние годы реформа электроэнергетики, с одной стороны, обеспечившая приток инвестиций в электроэнергетику, имела и отрицательные аспекты.
В этот период был потерян в большой степени научно-технический потенциал. Прекратили существование или были приватизированы и перепрофилированы ряд проектных институтов.
Ввиду отсутствия заказов в последние десятилетия сократились возможности отечественного энергетического и гидроэнергетического машиностроения, во многом утерян потенциал отрасли. Особенно остро стоит вопрос с кадрами квалифицированных специалистов.
Отдельной проблемой является взаимоотношение хозяйствующих субъектов, осуществляющих эксплуатацию водохранилищ и гидросооружений и гидростанций. Нарушен ранее существовавший единый технологический комплекс: водохранилище - плотина с ее гидросооружениями - гидростанция и ее энергетические объекты. В связи с этим безопасное функционирование ГЭС, например в части сбора и утилизации плавника, осуществляется водными службами, а режим регулирования уровня водохранилища - гидростанцией. При этом не осуществляются мероприятия по поддержанию водохранилища, предупреждению размыва берегов, ликвидации последствий паводков.
Авария на Саяно-Шушенской ГЭС вскрыла общие проблемы отрасли, которые необходимо проанализировать и найти пути восстановления не одной Саяно-Шушенской ГЭС, а гидроэнергетики в целом.
Расследование причин аварии показало, что на гидростанции все текущие изменения в регламентных работах механизмов гидростанции производились без согласования с проектными институтами и предприятиями-изготовителями гидроагрегатов станции, отсутствовал авторский надзор.
Ремонтные работы проводились ремонтными подразделениями, выведенными из штата станции в дочерние коммерческие структуры, причем дирекция станции одновременно являлась учредителями и владельцами этих коммерческих структур.
На гидростанции отсутствовала информация о последствиях работы гидроагрегатов в нерекомендованных производителями режимах.
Авария систем связи на Братской ГЭС, явившаяся также одной из предпосылок аварии, показала несовершенство и неправомерное коммерческое использование систем автоматики при управлении гидростанции системным оператором.
Решения, принимавшиеся в момент аварии персоналом гидростанции и системным оператором, показали, что управление гидроагрегатами производилось без понимания последствий принимаемых решений.
Особую тревогу вызывает техническое состояние гидроагрегатов ГЭС. Гидростанция работала с 1978 г. без замены генерирующего оборудования, которое даже не было долгий период надлежащим образом принято в эксплуатацию. Изначальные конструктивные недостатки гидроагрегатов, износ оборудования и некачественное проведение ремонтно-профилактических работ, по всей видимости, не являются уникальными и присущими только Саяно-Шушенской ГЭС.
В этой связи встает вопрос и о возможности использования выработавших свой ресурс гидроагрегатов (второй гидроагрегат гидростанции проработал 30 лет) в автоматическом регулировании активной и реактивной мощности системным оператором.
За 30-летний период эксплуатации Саяно-Шушенской ГЭС не был построен предусмотренный проектом береговой водосброс. Окончание его строительства интенсивными темпами ведется только сейчас, ввиду угрозы переполнения водохранилища ГЭС в паводковый период 2010 г.
За все время работы ГЭС затворы водоводов и крановое оборудование в верхнем бьефе не были оснащены независимыми источниками электропитания, а помещение машинного зала - дополнительными аварийными выходами.
Сложившаяся в отрасли ситуация заставляет ставить принципиальные вопросы повышения качества управления и государственного контроля и надзора.
Министерство энергетики должно получить больше полномочий в управлении отраслью, должна быть повышена его роль как в вопросах непосредственного управления, так и в обеспечении безопасности в электроэнергетике.
Необходимо восстановить в отрасли в полном объеме существовавшую ранее систему государственного контроля и надзора.
Для этой цели необходимо вывести Ростехнадзор как единственный федеральный орган исполнительной власти в области государственного контроля и надзора из подчинения Минприроды и сделать его отдельным государственным контрольным и надзорным органом, что согласуется с мировым опытом и является требованием международных организаций.
Существенное влияние на функционирование гидроэнергетики будет оказывать совершенствование нормативно-правовой базы, в частности, разработка и принятие системы технических регламентов в области электроэнергетики.
В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находятся четыре таких технических регламента:
- технический регламент о безопасности низковольтного оборудования,
- технический регламент о безопасности станций и сетей,
- технический регламент о безопасности высоковольтного оборудования,
- технический регламент о безопасности энергоустановок.
Все указанные регламенты прошли первое чтение. Первый из этих регламентов вынесен на второе чтение, завершается подготовка ко второму чтению второго регламента, в отдельной главе которого прописаны вопросы безопасности гидроэлектростанций на всех стадиях их жизненного цикла. Комитет Государственной Думы по энергетике планирует принятие этих двух технических регламентов до 01.01.2010, как этого требует Федеральный закон «О техническом регулировании». Работа над остальными будет продолжена, их принятие предполагается в весеннюю сессию 2010 г.
Кроме этого Правительством РФ запланирована разработка отдельного технического регламента «О безопасности гидротехнических сооружений».
В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют федеральные законы и нормативно-правовые акты Правительства РФ, регламентирующие порядок осуществления государственного энергетического надзора. При этом действующим законодательством предусматривается осуществление технического контроля и надзора в электроэнергетике (ст. 21 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике») государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов (ст. 8 Федерального закона от 03.04.1996 № 28-ФЗ «Об энергосбережении»).
В то же время законодательством предусмотрено осуществление государственного контроля и надзора в атомной энергетике и гидроэнергетике (Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»).
Сформулированные во втором из этих федеральных законов требования по безопасности гидротехнических сооружений носят декларативный характер. Для того чтобы прописанные в нем нормы работали, необходимо внесение изменений, которые определили бы структуру и сделали действенными меры государственного контроля и надзора, в первую очередь при проведении плановых и внеплановых комплексных, целевых и оперативных проверок, осуществлении постоянного надзора, реализуемого через функционирование в оперативном режиме подразделений, осуществляющих государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений на отдельных опасных производственных объектах; постоянного мониторинга и анализа информации о состоянии обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, применяемых на них оборудования и технических устройств.
09.09.2009 в Государственную Думу внесен законопроект № 243819-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты». В этом законопроекте нашли отражения вышеприведенные положения о государственном контроле и надзоре в гидроэнергетике. В настоящее время законопроект возвращен авторам для доработки с учетом замечаний правового управления Государственной Думы, однако, с учетом его важности и актуальности, не вызывает сомнения, что он будет доработан и принят в кратчайшее время.
Учитывая вышеизложенное, участники парламентских слушаний рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
- Принять все меры к повышению роли Министерства энергетики в управлении отраслью.
- Восстановить систему действенного государственного контроля и надзора в электроэнергетике и гидроэнергетике, в частности, вывести Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору из подчинения Минприроды и подчинить его непосредственно Правительству РФ. Рассмотреть вопрос о преобразовании Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в Федеральную службу по атомному, технологическому и энергетическому надзору с консолидацией в рамках ее деятельности всех функций энергетического надзора и контроля.
- Организовать систему мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ.
- Для реализации системного подхода в осуществлении государственного контроля и надзора за потенциально опасными объектами, аварии на которых могут привести к чрезвычайным ситуациям техногенного характера, имеющим долговременные негативные последствия и представляющим серьезную угрозу национальной безопасности Российской Федерации, провести категорирование поднадзорных объектов по масштабам и видам их потенциальной опасности.
- Определить предельные параметры объектов и возможных уровней их воздействия на человека и окружающую среду, ниже которых государственный надзор и контроль федерального уровня не должен осуществляться.
- Разработать нормативно-правовой акт по регулированию систем авторского, технологического и ведомственного контроля и надзора в гидроэнергетике.
- В кратчайший срок принять нормативно-правовые акты, необходимые для реализации положений технического регламента о безопасности низковольтного оборудования, технического регламента о безопасности сетей и станций, технического регламента о безопасности высоковольтного оборудования, технического регламента о безопасности электроустановок.
- Ускорить внесение проекта технического регламента «О безопасности гидротехнических сооружений электрических станций» в целях развития правовых норм, установленных Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений».
- Принять нормативно-правовые акты в области безопасности гидроэнергетических сооружений и провести организационные мероприятия на основе выводов и рекомендаций Правительственной комиссии по расследованию причин аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, в частности:
- организовать на действующих ГЭС обследования (при необходимости - натурные испытания гидроагрегатов) с привлечением специализированных научно-исследовательских организаций, заводов-изготовителей, экспертных организаций с целью выявления и ликвидации критических узлов, способствовавших аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, и определения возможности использования ГЭС в качестве мобильных мощностей для регулирования активной и реактивной мощности энергетической системы;
- ускорить выпуск новой редакции «Норм технологического проектирования гидроэлектростанций» и внесении изменений в «Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей»;
- разработать нормативно-правовой акт, устанавливающий требование по организации не менее двух независимых цифровых высокоскоростных каналов информационного обмена между объектами электроэнергетики и диспетчерскими центрами.
Рекомендовать Государственной Думе ФС РФ:
- Ускорить доработку технических регламентов «О безопасности электрических станций и сетей», «О безопасности высоковольтного оборудования», «О безопасности электроустановок».
- Подготовить и внести законопроект о внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" в части усиления мер государственного контроля и надзора.
| 