Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (33), Декабрь 2009

Реформирование законодательства, регулирующего охранную деятельность

Королев М.И., Председатель Объединения охранных агентств "Глобал-Безопасность"

В настоящее время в Российской Федерации существуют два вида охраны: государственная и негосударственная. В свою очередь, государственная охрана подразделяется на феде­ральную, ведомственную и неведомственную охрану. Все указанные виды охраны, за исключением вневедомственной, регулируются самостоятельными законами.

В этих законах имеется целый ряд норм, которые регулируют аналогичные для всех видов охраны правоотношения, однако делают это по-разному. Так, например, все указанные субъекты охраны наделены правом осуществлять защиту жизни и здоровья граждан, охрану собственности. Однако предоставляемые им при этом права существенно разнятся, что не соответствует принципиальным положениям Конституции РФ, согласно которым жизнь человеческая равноценна, а частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом. Имеется в этих законах и ряд других противоречий и несогласованностей, касающихся компетенции, оснований, условий и порядка применения физической силы, специаль­ных средств и огнестрельного оружия, а также осуществления контроля за субъектами охранной деятельности, предостав­ления гарантий социальной и правовой защиты работникам различных ведомств охраны, и некоторые другие.

Представляется, что такого положения не должно быть, и решить эту проблему поможет создание охранного законода­тельства, концепция которого и предлагается в данной статье.

Законодательство, регулирующее охранную деятельность

Формирование охранного законодательства в России нача­лось в начале 1990-х гг. Оно представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие обще­ственные отношения между субъектами охранной деятель­ности и государством в связи с осуществлением охранной де­ятельности по обеспечению безопасности личности, объектов государственной и негосударственной охраны.

В настоящее время основу охранного законодательства состав­ляет, во-первых, совокупность принятых в последние десятилетие ряда федеральных и иных законов, регулирующих охранную деятельность в сфере государственной и негосударственной охраны. Это Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране»; Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охра­не», действие которого распространяется на вневедомственную охрану; Закон от 12.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Во-вторых, охранное законодательство включает в себя также нормы, имеющие непосредственное отношение к охранной де­ятельности и содержащиеся в ряде других федеральных законов («О лицензировании отдельных видов деятельности», «О ми­лиции», «Об оружии»), в кодифицированных законодательных актах: в Гражданском кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях, Уголовном кодексе РФ.

В-третьих, охранное законодательство в широком смыс­ле включает в себя подзаконные нормативные акты (Указы Президента, например, «Об утверждении Положения о Феде­ральной службе охраны РФ», постановления Правительства, приказы МВД).

Анализ действующего законодательства, регулирующего охранную деятельность, свидетельствует о том, что для него характерно наличие значительных пробелов регулирования важнейших об­щественных отношений в сфере охраны, многочисленных декла­ративных положений. Одновременно с этим в нем усматриваются серьезные коллизии как между отдельными нормами, так и между отдельными законодательными актами. Однако основным недо­статком действующего охранного законодательства является то, что в нем не просматривается единая государственная политика в сфере охраны, оно не приведено в стройную систему, и вследствие этого в нем имеется ряд норм и положений, которые регулируют аналогичные для всех видов охранной деятельности отношения, но делают это неодинаково.

Преодоление пробелов и недостатков законодательства в сфере охраны видится, прежде всего, в необходимости иметь четкую кон­цептуальную основу, призванную обеспечить подготовку взаимо­связанного единой идеей пакета законов. Комплексный, целостный подход к решению проблемы требует столь же целостной законо­дательной политики, в которой законы, регулирующие охранную деятельность, должны основываться на единой концептуальной основе, должны быть связаны между собой единым методичес­ким подходом. Иначе говоря, должна быть, наконец, выдвинута строгая иерархическая лестница: от общих законов, закладывающих принципы охранной деятельности, к частным, регулирующим от­дельные виды охраны, а не наоборот, как это наблюдается в сегод­няшней законодательной практике.

Предлагаемая концепция охранного законодательства на­целена на:

  • определение и законодательное закрепление единой государственной политики в сфере охраны;
  • унификацию и приведение охранного законодательства в систему;
  • реализацию в охранном законодательстве конституционного положения о том, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности;
  • подготовку и принятие новых, недостающих законов, регулирующих отношения в сфере охраны.

Методологическая схема формирования и совершенствования охранного законодательства

На первом этапе следует подготовить и внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О безопасности». Суть этих изменений и дополнений должна заключаться в опре­делении роли и места государственной и негосударственной охраны в системе обеспечения безопасности личности, обще­ства и государства, определении основных форм и направле­ний их участия в этом, установлении других принципиальных положений.

На втором этапе необходимо, с учетом внесенных измене­ний и дополнений в закон «О безопасности», подготовить и принять новый Федеральный закон «Об охранной деятельнос­ти в Российской Федерации». Он должен составлять ядро пра­вовой основы охранного законодательства и быть основным «рамочным» законом по отношению ко всем другим законам, регулирующим отдельные виды охранной деятельности. В нем следует дать понятие охранной деятельности, определить правовые основы, цели, задачи, принципы, виды охранной деятельности, круг субъектов, осуществляющих охранную деятельность, и их полномочия. В законе необходимо про­писать конкретные формы участия государственной и него­сударственной охраны в обеспечении безопасности и борьбе терроризмом, определить, какими они при этом обладают правами и обязанностями.

Далее, в указанном законе нужно определить сферу де­ятельности (нишу) каждого вида охраны, силы и средства, необходимые для осуществления эффективной защиты жизни, здоровья и собственности, механизм контроля и надзора за охранной деятельностью. В нем следует также унифицировать терминологию, употребляемую в охранном законодательстве, установить гарантии правовой и социальной защиты участни­ков охранной деятельности, осветить другие вопросы общего характера.

Внесение изменений и дополнений в закон «О безопаснос­ти» и принятие закона «Об охранной деятельности в Российс­кой Федерации» предполагает объемную работу по принятию новых законов и приведению в соответствие законов частного характера, регулирующих отдельные виды охранной деятель­ности, отразив в них специфику каждого вида охраны.

Прежде всего, после принятия закона «Об охранной де­ятельности в Российской Федерации» отпадет необходимость в Федеральном законе «О государственной охране», т.к. его основные положения будут реализованы в указанном законе. В этой связи возникает необходимость в принятии на основе Положения «О федеральной службе охраны» Федерального закона с аналогичным названием, в который следует наряду с имеющимися нормами включить нормы, содержащиеся в законе «О государственной охране» и не вошедшие в закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации».

Следующим этапом на пути унификации охранного законодательства должно быть приведение в соответс­твие с законом «Об охранной деятельности в Российской Федерации» законов, регулирующих отдельные виды ох­раны. В них должна быть отражена специфика каждого вида охраны, определены конкретные для данного вида охраны задачи и полномочия, вытекающие из законов «О безопасности» и «Об охранной деятельности в Российской Федерации», прописаны другие положения, которые бы отражали особенности того или иного вида охраны.

Эта работа предполагает внесение изменений в законы «О ведомственной охране», «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыск­ной деятельности» (после его принятия), в Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный и Налоговый кодексы РФ.

В процессе этой работы претерпит существенные изменения закон «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности». Возни­кает объективная необходимость в разделении этого закона на два самостоятельных: закон «О негосударственной (частной) охранной деятельности» и закон «О негосударственной (част­ной) сыскной деятельности». Подобное разделение указанного закона обусловлено тем, что охранная и сыскная деятельность представляют собой два самостоятельных вида деятельности, каждая из которых имеет свои задачи, цели, средства, используемые в процессе осущест­вления того или иного вида деятельности. Далее, сыскная деятельность по своему содержанию и характеру относится к розыскной деятельности, и поэтому нормы, регулирующие отношения в этой сфере, должны стать составной частью формирующегося в настоящее время розыскного права.

Работа по унификации охранного законодательства предпо­лагает внесение изменений и дополнений в целый ряд других законов, нормы которых регулируют общественные отноше­ния в сфере охраны, а именно:

1) в Налоговый кодекс РФ - внести изменения об исключении частного охранника из числа лиц, отнесенных к индивиду­альному предпринимателю, и освободить его от обязанности постановки на налоговый учет;

2) в Кодекс РФ об административных правонарушениях - привести в соответствие с охранным законодательством ст. 20.16 (Незаконная частная детективная и охранная деятельность); ст. 20.24 (Незаконное использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации в частной детективной или охранной деятельности); ст. 17.12. (Незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных воени­зированных организаций, правоохранительных или контро­лирующих органов), а также внести дополнения о включении частного охранника в число субъектов, имеющих право на производство досмотра, доставление в органы внутренних дел лица, совершившего административное правонарушение;

3)   в Трудовой кодекс РФ - внести дополнения в перечень профессий, указав в нем профессию «частный ох­ранник» с изложением его профессиограммы;

4)   в закон «О милиции» - внести изменения в нормы, ре­гулирующие вопросы частной охранной деятельности, с тем, чтобы привести их в соответствие с законом «О лицензиро­вании отдельных видов деятельности».

Завершающим этапом работы по формированию охранного законодательства станет работа по приведению подзаконных актов в соответствие с указанным законодательством. С этой це­лью необходимо, в первую очередь, их систематизировать и лишь после этого начинать работу по приведению в соответствие всех подзаконных актов одновременно.

Предлагаемая концепция, естественно, не претендует на решение всех проблем, касающихся формирования охран­ного законодательства. Несомненно, в нее будут вноситься изменения, дополнения и коррективы, в том числе и при ее реализации. Одна из основных задач, которая ставилась при ее разработке, - обозначить логическую концептуальную линию, охватывающую методологический уровень.

Сегодня назрела объективная пот­ребность создания новой отрасли законодательства - охранного законодательства, нормы которого регулировали бы общественные отношения, воз­никающие в сфере охраны в целом, то есть вне зависимости от ее ведомственной или иной принадлежности.

КОРОЛЁВ Михаил Иванович. Кандидат экономических наук. Член-корреспондент РАЕН. В 1990-1995 гг. служил на оперативных должностях в Управлении военной контрразведки ФСБ РФ по внутренним войскам МВД РФ. С 1996 г. - Генеральный директор - Председатель Объединения "Глобал-Безопасность". Член Экспертного совета Комитета по безопасности Государственной Думы ФС РФ.

Реформирование законодательства, регулирующего охранную деятельность | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (33), Декабрь 2009

Реформирование законодательства, регулирующего охранную деятельность

Королев М.И., Председатель Объединения охранных агентств "Глобал-Безопасность"

В настоящее время в Российской Федерации существуют два вида охраны: государственная и негосударственная. В свою очередь, государственная охрана подразделяется на феде­ральную, ведомственную и неведомственную охрану. Все указанные виды охраны, за исключением вневедомственной, регулируются самостоятельными законами.

В этих законах имеется целый ряд норм, которые регулируют аналогичные для всех видов охраны правоотношения, однако делают это по-разному. Так, например, все указанные субъекты охраны наделены правом осуществлять защиту жизни и здоровья граждан, охрану собственности. Однако предоставляемые им при этом права существенно разнятся, что не соответствует принципиальным положениям Конституции РФ, согласно которым жизнь человеческая равноценна, а частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом. Имеется в этих законах и ряд других противоречий и несогласованностей, касающихся компетенции, оснований, условий и порядка применения физической силы, специаль­ных средств и огнестрельного оружия, а также осуществления контроля за субъектами охранной деятельности, предостав­ления гарантий социальной и правовой защиты работникам различных ведомств охраны, и некоторые другие.

Представляется, что такого положения не должно быть, и решить эту проблему поможет создание охранного законода­тельства, концепция которого и предлагается в данной статье.

Законодательство, регулирующее охранную деятельность

Формирование охранного законодательства в России нача­лось в начале 1990-х гг. Оно представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие обще­ственные отношения между субъектами охранной деятель­ности и государством в связи с осуществлением охранной де­ятельности по обеспечению безопасности личности, объектов государственной и негосударственной охраны.

В настоящее время основу охранного законодательства состав­ляет, во-первых, совокупность принятых в последние десятилетие ряда федеральных и иных законов, регулирующих охранную деятельность в сфере государственной и негосударственной охраны. Это Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране»; Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охра­не», действие которого распространяется на вневедомственную охрану; Закон от 12.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Во-вторых, охранное законодательство включает в себя также нормы, имеющие непосредственное отношение к охранной де­ятельности и содержащиеся в ряде других федеральных законов («О лицензировании отдельных видов деятельности», «О ми­лиции», «Об оружии»), в кодифицированных законодательных актах: в Гражданском кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях, Уголовном кодексе РФ.

В-третьих, охранное законодательство в широком смыс­ле включает в себя подзаконные нормативные акты (Указы Президента, например, «Об утверждении Положения о Феде­ральной службе охраны РФ», постановления Правительства, приказы МВД).

Анализ действующего законодательства, регулирующего охранную деятельность, свидетельствует о том, что для него характерно наличие значительных пробелов регулирования важнейших об­щественных отношений в сфере охраны, многочисленных декла­ративных положений. Одновременно с этим в нем усматриваются серьезные коллизии как между отдельными нормами, так и между отдельными законодательными актами. Однако основным недо­статком действующего охранного законодательства является то, что в нем не просматривается единая государственная политика в сфере охраны, оно не приведено в стройную систему, и вследствие этого в нем имеется ряд норм и положений, которые регулируют аналогичные для всех видов охранной деятельности отношения, но делают это неодинаково.

Преодоление пробелов и недостатков законодательства в сфере охраны видится, прежде всего, в необходимости иметь четкую кон­цептуальную основу, призванную обеспечить подготовку взаимо­связанного единой идеей пакета законов. Комплексный, целостный подход к решению проблемы требует столь же целостной законо­дательной политики, в которой законы, регулирующие охранную деятельность, должны основываться на единой концептуальной основе, должны быть связаны между собой единым методичес­ким подходом. Иначе говоря, должна быть, наконец, выдвинута строгая иерархическая лестница: от общих законов, закладывающих принципы охранной деятельности, к частным, регулирующим от­дельные виды охраны, а не наоборот, как это наблюдается в сегод­няшней законодательной практике.

Предлагаемая концепция охранного законодательства на­целена на:

  • определение и законодательное закрепление единой государственной политики в сфере охраны;
  • унификацию и приведение охранного законодательства в систему;
  • реализацию в охранном законодательстве конституционного положения о том, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности;
  • подготовку и принятие новых, недостающих законов, регулирующих отношения в сфере охраны.

Методологическая схема формирования и совершенствования охранного законодательства

На первом этапе следует подготовить и внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О безопасности». Суть этих изменений и дополнений должна заключаться в опре­делении роли и места государственной и негосударственной охраны в системе обеспечения безопасности личности, обще­ства и государства, определении основных форм и направле­ний их участия в этом, установлении других принципиальных положений.

На втором этапе необходимо, с учетом внесенных измене­ний и дополнений в закон «О безопасности», подготовить и принять новый Федеральный закон «Об охранной деятельнос­ти в Российской Федерации». Он должен составлять ядро пра­вовой основы охранного законодательства и быть основным «рамочным» законом по отношению ко всем другим законам, регулирующим отдельные виды охранной деятельности. В нем следует дать понятие охранной деятельности, определить правовые основы, цели, задачи, принципы, виды охранной деятельности, круг субъектов, осуществляющих охранную деятельность, и их полномочия. В законе необходимо про­писать конкретные формы участия государственной и него­сударственной охраны в обеспечении безопасности и борьбе терроризмом, определить, какими они при этом обладают правами и обязанностями.

Далее, в указанном законе нужно определить сферу де­ятельности (нишу) каждого вида охраны, силы и средства, необходимые для осуществления эффективной защиты жизни, здоровья и собственности, механизм контроля и надзора за охранной деятельностью. В нем следует также унифицировать терминологию, употребляемую в охранном законодательстве, установить гарантии правовой и социальной защиты участни­ков охранной деятельности, осветить другие вопросы общего характера.

Внесение изменений и дополнений в закон «О безопаснос­ти» и принятие закона «Об охранной деятельности в Российс­кой Федерации» предполагает объемную работу по принятию новых законов и приведению в соответствие законов частного характера, регулирующих отдельные виды охранной деятель­ности, отразив в них специфику каждого вида охраны.

Прежде всего, после принятия закона «Об охранной де­ятельности в Российской Федерации» отпадет необходимость в Федеральном законе «О государственной охране», т.к. его основные положения будут реализованы в указанном законе. В этой связи возникает необходимость в принятии на основе Положения «О федеральной службе охраны» Федерального закона с аналогичным названием, в который следует наряду с имеющимися нормами включить нормы, содержащиеся в законе «О государственной охране» и не вошедшие в закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации».

Следующим этапом на пути унификации охранного законодательства должно быть приведение в соответс­твие с законом «Об охранной деятельности в Российской Федерации» законов, регулирующих отдельные виды ох­раны. В них должна быть отражена специфика каждого вида охраны, определены конкретные для данного вида охраны задачи и полномочия, вытекающие из законов «О безопасности» и «Об охранной деятельности в Российской Федерации», прописаны другие положения, которые бы отражали особенности того или иного вида охраны.

Эта работа предполагает внесение изменений в законы «О ведомственной охране», «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыск­ной деятельности» (после его принятия), в Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный и Налоговый кодексы РФ.

В процессе этой работы претерпит существенные изменения закон «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности». Возни­кает объективная необходимость в разделении этого закона на два самостоятельных: закон «О негосударственной (частной) охранной деятельности» и закон «О негосударственной (част­ной) сыскной деятельности». Подобное разделение указанного закона обусловлено тем, что охранная и сыскная деятельность представляют собой два самостоятельных вида деятельности, каждая из которых имеет свои задачи, цели, средства, используемые в процессе осущест­вления того или иного вида деятельности. Далее, сыскная деятельность по своему содержанию и характеру относится к розыскной деятельности, и поэтому нормы, регулирующие отношения в этой сфере, должны стать составной частью формирующегося в настоящее время розыскного права.

Работа по унификации охранного законодательства предпо­лагает внесение изменений и дополнений в целый ряд других законов, нормы которых регулируют общественные отноше­ния в сфере охраны, а именно:

1) в Налоговый кодекс РФ - внести изменения об исключении частного охранника из числа лиц, отнесенных к индивиду­альному предпринимателю, и освободить его от обязанности постановки на налоговый учет;

2) в Кодекс РФ об административных правонарушениях - привести в соответствие с охранным законодательством ст. 20.16 (Незаконная частная детективная и охранная деятельность); ст. 20.24 (Незаконное использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации в частной детективной или охранной деятельности); ст. 17.12. (Незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных воени­зированных организаций, правоохранительных или контро­лирующих органов), а также внести дополнения о включении частного охранника в число субъектов, имеющих право на производство досмотра, доставление в органы внутренних дел лица, совершившего административное правонарушение;

3)   в Трудовой кодекс РФ - внести дополнения в перечень профессий, указав в нем профессию «частный ох­ранник» с изложением его профессиограммы;

4)   в закон «О милиции» - внести изменения в нормы, ре­гулирующие вопросы частной охранной деятельности, с тем, чтобы привести их в соответствие с законом «О лицензиро­вании отдельных видов деятельности».

Завершающим этапом работы по формированию охранного законодательства станет работа по приведению подзаконных актов в соответствие с указанным законодательством. С этой це­лью необходимо, в первую очередь, их систематизировать и лишь после этого начинать работу по приведению в соответствие всех подзаконных актов одновременно.

Предлагаемая концепция, естественно, не претендует на решение всех проблем, касающихся формирования охран­ного законодательства. Несомненно, в нее будут вноситься изменения, дополнения и коррективы, в том числе и при ее реализации. Одна из основных задач, которая ставилась при ее разработке, - обозначить логическую концептуальную линию, охватывающую методологический уровень.

Сегодня назрела объективная пот­ребность создания новой отрасли законодательства - охранного законодательства, нормы которого регулировали бы общественные отношения, воз­никающие в сфере охраны в целом, то есть вне зависимости от ее ведомственной или иной принадлежности.

КОРОЛЁВ Михаил Иванович. Кандидат экономических наук. Член-корреспондент РАЕН. В 1990-1995 гг. служил на оперативных должностях в Управлении военной контрразведки ФСБ РФ по внутренним войскам МВД РФ. С 1996 г. - Генеральный директор - Председатель Объединения "Глобал-Безопасность". Член Экспертного совета Комитета по безопасности Государственной Думы ФС РФ.