|
К вопросу об институте служебной тайны
Лукичев К.Е., Академия экономической безопасности МВД России
На сегодняшний день в российском законодательстве мы не найдем однозначного определения служебной тайны (СТ). Вместе с тем, проведя анализ нормативной базы, можно выявить содержание и основные принципы отнесения информации к СТ.
По сути, СТ - это информация, доступ к которой ограничен органами государственной власти на основании законодательства и не подлежит разглашению, кроме строго очерченных случаев.
Согласно Указу Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» СТ представляет собой служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами. Однако ссылка на гражданское законодательство в данном случае весьма спорна, поскольку норм, каким-либо образом регламентирующих СТ, оно не содержит. Статьи, регулирующие секреты производства (ноу-хау), относятся к институту коммерческой тайны и не могут являться источниками правового регулирования правоотношений в области оборота СТ. Помимо этого, используемый в указе термин «служебные сведения» не позволяет нам как правоприменителям понять, что же входит в состав данных сведений, а соответственно, и выполнять требование правового акта.
Для того чтобы разобраться в сущности института СТ, попробуем обратиться к утвержденному Правительством РФ в 1994 г. Положению о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти (Постановление № 1233).
При анализе юридической конструкции Положения уже из его названия напрашивается вывод, что постановление распространяется исключительно на федеральные органы исполнительной власти, что, по нашему мнению, не позволяет руководствоваться данными нормами, к примеру, органам исполнительной власти субъектов или муниципальных образований.
Положение направлено на урегулирование вопросов, связанных с обращением информации в федеральных органах исполнительной власти, а также в подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях. Определена пометка конфиденциальности информации - «для служебного пользования». В соответствии с Положением к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью.
Положение предписывает руководителям федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции определять категорию должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения, обеспечивать ее защиту и т.д. Таким образом, напрашивается вывод, что потенциальными носителями СТ являются, как минимум, все служащие, которые работают в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, а также в подведомственных им предприятиях, учреждениях и организациях.
Положением определен перечень информации, которая не может иметь статус ограниченного распространения:
- акты законодательства, устанавливающие правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
- сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, гидрометеорологическая, гидрогеологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов;
- описание структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений и форм деятельности, а также его адрес;
- порядок рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений граждан и юридических лиц;
- решения по заявлениям и обращениям граждан и юридических лиц, рассмотренным в установленном порядке;
- сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения;
- документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах организаций, необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
В последнее время все чаще стали появляться публикации, в которых правозащитники выражают озабоченность по поводу того, что среди информации, на которую не могут распространяться ограничения по доступу, не указана информация о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. Подобное «упущение» позволяет должностным лицам существенно ограничивать доступ к материалам служебных расследований негативной деятельности аппарата и прочим недоработкам. Вместе с тем, на наш взгляд, начинающий действовать с 01.01.2010 Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» должен разрядить обстановку и хотя бы на время снизить накал страстей в научном мире.
В социалистический период развития России институт СТ входил в более широкую категорию «государственные секреты» и занимал определенную нишу в отечественной системе ограничений на доступ к информации. Вступление в силу Закона РФ «О государственной тайне» де-факто привело к ликвидации института СТ, т.к. гриф «секретно» стал использоваться исключительно для обозначения сведений, составляющих государственную тайну определенного уровня важности, что явилось, по мнению ряда ученых, серьезной недоработкой с точки зрения системного подхода к защите государственно значимой информации.
Несмотря на практически полное отсутствие нормативного регулирования в сфере отнесения сведений к СТ и их защиты, нормы о СТ мы найдем более чем в 40 федеральных законах, в том числе: ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», ФКЗ «О Правительстве РФ», ФЗ «Об основах муниципальной службы Российской Федерации», ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций», ФЗ «О рынке ценных бумаг» и в иных. При этом необходимо акцентировать внимание на разнообразие правовых подходов, получивших закрепление в законодательстве. Так, в ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» упоминается СТ кредитной организации (ст. 41), в ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» в органах исполнительной власти циркулирует «конфиденциальная информация» (ст. 18), в ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и ряде других законов используется термин «служебная информация», в ФЗ «О таможенном тарифе» имеет место оборот информации, составляющей конфиденциальную информацию (ст. 14), Федеральный закон № 119-ФЗ от 20.08.2004 «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» предусматривает в ряду мер безопасности в отношении защищаемого лица обеспечение конфиденциальности сведений о нем. Эти примеры свидетельствуют о том, что не только терминология, но и содержание института служебной информации не имеет в законодательстве однозначного понимания. По-разному решается в законодательстве вопрос о структуре конфиденциальной информации и соотношении различных видов тайн.
Правовое регулирование на уровне федерального закона позволило бы заложить правовой фундамент для формирования системы оборота и защиты определенной категории сведений, составляющих СТ, обеспечить более эффективную реализацию конституционных принципов в части соблюдения баланса прав граждан на доступ к информации и ограничений таких прав в целях обороны, безопасности государства, прав граждан на защиту частной жизни.
Перед началом 2005 г. в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект закона «О служебной тайне», разработанный группой депутатов во главе с М.Гришанковым. Основные концептуальные положения законопроекта состояли в следующем:
1. СТ понимается как сведения, создаваемые или накапливаемые в органах государственной власти, органах местного самоуправления и создаваемых ими организациях и включающие как собственно сведения о деятельности конкретных органа или организации, так и полученные от иных субъектов сведения конфиденциального характера.
2. В режиме СТ должны охраняться переданные в указанные органы и организации сведения, составляющие коммерческую, банковскую, профессиональную тайну, информация о гражданах (персональные данные), секреты производства. Этот принцип позволяет защитить права различных субъектов, передающих важную для них информацию в органы власти и подведомственные им организации.
3. Исходя из общественных и государственных интересов, законопроект устанавливал ограничения на отнесение сведений к СТ.
4. Устанавливались права, обязанности и ответственность руководителей органов государственной власти при отнесении сведений к СТ.
5. Согласно законопроекту органы местного самоуправления не наделяются правомочиями по отнесению сведений к СТ. Вместе с тем эти органы получают из органов и организаций сведения, составляющие СТ, поэтому они обязаны обеспечить соответствующий режим хранения и использования указанных сведений.
6. Обязанности по соблюдению режима СТ должны включаться в трудовой договор, заключаемый с работником органа власти. Эти обязанности могут сохраняться после окончания трудового договора, если соответствующие обязательства были включены в него или оформлены специальным соглашением (ст. 11 законопроекта). В случае разглашения СТ трудовой договор может быть расторгнут, согласно Трудовому кодексу РФ.
7. Согласно законопроекту действие режима СТ должно быть ограничено во времени: законопроектом установлен максимальный срок - 10 лет, по истечении которого ограничения на распространение сведений снимаются. Заинтересованные лица вправе поставить вопрос о досрочном снятии ограничений на распространение сведений, составляющих СТ.
8. Законопроект учитывает необходимость установления переходного периода при формировании института СТ. Это связано с наличием в различных хранилищах (архивы, библиотеки) огромных объемов документов, имеющих на протяжении десятков лет пометку «Для служебного пользования». Вместе с тем органам государственной власти, органам местного самоуправления и их организациям в течение 5 лет с момента вступления в силу Федерального закона предоставляется возможность решить вопрос о переводе в режим служебной тайны сведений, имевших гриф «Секретно» и составлявших СТ до вступления в силу Указа Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне». Целесообразность ограничения доступа к этим документам должна быть обоснованно подтверждена, либо ограничения должны быть сняты.
Однако данный законопроект до сегодняшнего дня находится на проработке в Комитете Государственной Думы по безопасности без каких-либо надежд на активизацию работы над ним.
Но работать со СТ необходимо и сегодня. Используя аналитический и системный метод исследования нормативных предписаний, попробуем дать следующее определение СТ.
Итак, к СТ, за исключением информации, составляющей государственную тайну, относится информация о деятельности государственных органов и их служащих, представляющая не коммерческий, а государственный интерес, а также иная конфиденциальная информация, составляющая частную, коммерческую тайну субъекта, полученная государственным органом в пределах своей компетенции для выполнения возложенных на него функций.
Следовательно, информация может быть отнесена к СТ, если она отвечает следующим требованиям:
1. Отнесена федеральным законом к служебной информации о деятельности государственных органов, доступ к которой ограничен по закону или в силу служебной необходимости.
2. Является конфиденциальной информацией другого лица (коммерческая тайна, банковская тайна, тайна частной жизни и т.п.).
3. Не является государственной тайной и не попадает под перечень информации, составляющей государственную тайну.
4. Получена представителем государственного органа или органа местного самоуправления только в силу исполнения обязанностей по службе в случаях и в порядке, установленных федеральным законодательством, и имеет действительную или потенциальную ценность в силу неизвестности ее третьим лицам.
Позволим себе сделать еще одно обобщающее определение СТ: это охраняемая законом конфиденциальная информация о деятельности государственных органов, доступ к которой ограничен в силу служебной необходимости, а также ставшая известной в государственных органах и органах местного самоуправления только на законном основании.
Возможны другие варианты: СТ - несекретные сведения, ограничение в распространении которых диктуется служебной необходимостью в органах государственной власти, в подведомственных им предприятиях.
С позиций документоведения СТ - это документированная информация, составляющая негосударственную тайну (т.е. то, что не относится к государственной тайне), ограниченного распространения, доступ к которой ограничен владельцем или обладателем документированной информации, не связанной с предпринимательской (коммерческой) деятельностью.
Интересно рассмотреть организацию вопроса оборота служебной информации на уровне субъекта РФ. На уровне Москвы порядок работы с документами, содержащими служебную информацию ограниченного распространения, определяется разд. 11 Регламента Правительства Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП. Апрельскими изменениями в данный акт был внесен ряд значимых поправок, призванных упорядочить работу с документами, имеющими пометку «для служебного пользования».
Рассмотрим эти изменения с позиций построения правовой нормы, направленной на регламентацию режима служебной тайны в Правительстве Москвы.
Во-первых, изменилось основание отнесения документа к категории документов, содержащих информацию ограниченного распространения. Если ранее это было волевое решение должностного лица, по внутреннему убеждению решавшего на стадии создания проекта документа: относить или нет информацию к служебной, то теперь появился перечень оснований для отнесения документа к категории ограниченного распространения. Вместе с тем эта рациональная идея, заложенная разработчиками, на наш взгляд, не нашла своего логического развития. Перечень оказался не полным, а такое основание для ограничения распространения информации, как «защита информации», - весьма спорным, поскольку основанием для отнесения может являться не защита информации как комплекс определенных мер, а наличие в информации соответствующих сведений, отнесенных в установленном порядке к одному из видов тайн.
Во-вторых, появился перечень вопросов, которые не могут содержаться в документе, отнесенном к категории ограниченного распространения. Содержание данного перечня уже нашло свое отражение в ст. 8 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», и вопрос о целесообразности его дополнительного закрепления в регламенте мы оставляем открытым.
В-третьих, обратило на себя внимание, что используемая в поправках терминология не соответствует действующему законодательству. Так, нормативно закрепленным является термин «информация ограниченного доступа» (к примеру: подп. 2 п. 1 ст. 16 Закона об Информации…), что в дальнейшем, полагаем, потребует редакционной доработки положений Регламента.
Иные изменения коснулись ограничений доступа к информации о деятельности московских органов исполнительной власти, об утверждении руководителем Аппарата Мэра и Правительства Москвы состава информации о деятельности Мэра Москвы и Правительства Москвы в соответствующем перечне информации и ряд иных.
Следует отметить, что понятие «служебная тайна» не является исключительно порождением отечественной юридической доктрины. По данным ряда исследований, большинство юрисдикций развитых стран используют систему ограничения в доступе к информации с таким (или схожим) названием для защиты внутрисистемной информации в своих государственных администрациях. К таким странам, в частности, относятся Испания, ФРГ, Франция и США. Так, в Германии факты, сведения, нуждающиеся в сохранении секретности, независимо от формы их оформления (решением государственных учреждений или по их распоряжению) могут иметь гриф секретности «VS nur fur den dienstgebrauch» («для служебного пользования»).
В США под режим СТ подпадают и сведения, составляющие коммерческую тайну, а также информация о различных ноу-хау, получаемая должностным лицом в ходе осуществления своих должностных полномочий, исследований или расследований, из доклада или отчета и т.п. В этих странах за неправомерное распространение таких сведений установлена уголовная ответственность.
В российском же законодательстве мы видим следующее.
Ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации предусмотрена ст. 5.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях и ст. 140 («Отказ о предоставлении гражданину информации») Уголовного кодекса РФ. Под действие этих статей подпадают и такие деяния, как неправомерное установление режима СТ для определенной категории сведений, затрагивающих права и свободы гражданина.
Ответственность за разглашение сведений, составляющих СТ, предусмотрена ст. 13.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях («Разглашение информации с ограниченным доступом») и ст. 155 («Разглашение тайны усыновления (удочерения)»), ст. 183 («Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайны»), ст. 293 («Халатность») Уголовного кодекса РФ. Трудовой кодекс РФ (ст. 37, 243) предусматривает ряд положений, определяющих дисциплинарную, административную, гражданско-правовую, уголовную ответственность лица, разгласившего сведения, составляющие СТ, причем в случае разглашения указанных сведений на работника возлагается материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба. Федеральный закон «О коммерческой тайне» (ч. 3 ст. 14) устанавливает гражданско-правовую ответственность органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления за разглашение или незаконное использование этой информации должностными лицами, государственными или муниципальными служащими указанных органов, которым она стала известна в связи с выполнением ими должностных (служебных) обязанностей.
Подводя итоги, следует сказать, что формальных требований к защите СТ нет, поскольку не существует такого юридического понятия. Как защищать СТ и что вообще подразумевать под данным понятием, - вопрос остается открытым.
Сложности в защите конфиденциальных данных (СТ, коммерческой тайны или персональных данных) сегодня заключаются не столько в технической плоскости (как защитить), сколько в правовой и организационной. Для того чтобы информация была надежно защищена, достаточно лишь разработать политику информационной безопасности и внедрить процесс мониторинга ее соблюдения и актуализации. Тем не менее до утверждения федерального закона о СТ, выпуска подзаконных актов Президента и Правительства РФ, устанавливающих способы защиты информации, механизмы реализации законодательных норм, эта работа не будет иметь смысла.
ЛУКИЧЕВ Константин Евгеньевич. Кандидат юридических наук. Старший преподаватель Института экономической безопасности и финансовых расследований (на правах факультета) Академии экономической безопасности МВД России.
|
