|
Доклад на заседании Совета Федерации ФС РФ
Чайка Ю.Я., Генеральный прокурор Российской Федерации
Государственными институтами, правоохранительными органами проделана значительная работа, направленная на укрепление российской государственности, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, повышения эффективности в борьбе с преступностью.
Основные усилия федеральных органов государственной власти в 2008 г. были сосредоточены на законодательном и организационном обеспечении мер по формированию Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., решении стратегических задач, поставленных Президентом РФ Д.А.Медведевым в его Послании Федеральному Собранию РФ, реализации комплекса антикризисных мер с целью снижения для российской экономики последствий глобального финансово-экономического кризиса и обеспечения социальной поддержки граждан.
Принят «антикоррупционный пакет» законопроектов, в рамках реализации которого используется потенциал возможностей государственного, парламентского и общественного контроля. Получила поддержку антикоррупционная экспертиза законопроектов. Нарабатываются механизмы контроля за эффективностью расходования бюджетных средств. Создана правовая база для эффективной антикризисной работы в социальной сфере, на финансовом рынке, в реальном секторе экономики России.
В 2008 г. были приняты важные законодательные решения по обеспечению государственной поддержки банковской сферы и предпринимательской деятельности. В федеральное законодательство внесены изменения, предусматривающие упрощение процедуры открытия бизнеса, создание условий для нормальной работы предпринимателей - юридических и физических лиц. По сути, это одно из основных направлений антикризисной работы.
Определены новые полномочия прокуроров в связи с упорядочением контроля за малым и средним предпринимательством, а также в части координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, внесены изменения в Гражданский процессуальный кодекс РФ в части расширения поводов и оснований для обращения прокурора в суд в целях защиты социальных прав граждан.
* * *
В 2008 г. наращивались усилия органов прокуратуры в правотворческом процессе. Прокуроры субъектов РФ, обладающие правом законодательной инициативы, а на сегодняшний день их 68, активно участвовали в процессе формирования региональной нормативной правовой базы в развитие федерального законодательства. Кроме того, органы прокуратуры побуждали исполнительные и законодательные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления к приведению своей нормативной правовой базы в соответствие с федеральным законодательством.
По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования в соответствие с федеральным законодательством приведено более 2 тыс. региональных нормативных правовых актов.
Прокуратуры субъектов РФ активно проводят превентивную работу в сфере регионального нормотворчества. За истекший период прокурорами направлено свыше 4 тыс. заключений по законопроектам и нормативным правовым актам исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с замечаниями и предложениями об устранении несоответствий федеральному законодательству, из них 96% приняты к исполнению.
Вместе с тем наиболее неблагоприятное положение дел в сфере нормотворчества отмечается на муниципальном уровне. Зачастую главами сельских и городских администраций муниципальных образований издаются правовые акты, которые содержат положения, нарушающие нормы законодательства по вопросам регулирования таких наиболее актуальных правоотношений, как земельные, жилищные, тарифные, транспортные и градостроительные. Основной причиной такого положения является то, что должностные лица органов местного самоуправления не обладают глубокими знанием действующего законодательства, не отслеживают вносимые изменения и дополнения в региональные и федеральные законы.
В целях формирования единой правовой позиции по нормативному документу и для исключения случаев принятия незаконных правовых актов прокуроры на местах принимают активное участие в заседаниях представительных исполнительных органов власти местного самоуправления, безотлагательно направляют в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. Всего за прошедший год приведено в соответствие с федеральным законодательством почти 110 тыс. актов местного самоуправления.
По нашему мнению, органы власти субъектов РФ должны играть более активную роль в обучении муниципальных кадров.
* * *
Как и в предыдущие годы, в истекшем году деятельность органов прокуратуры была нацелена на осуществление правозащитной деятельности на всех направлениях прокурорского надзора. В центре постоянного внимания находились социальные вопросы, связанные со здравоохранением, лекарственным и пенсионным обеспечением, правами ветеранов, инвалидов, несовершеннолетних, оплатой труда и обеспечением его безопасных условий, соблюдением жилищных прав граждан, исполнением законодательства о гражданстве.
В прошедшем году прокурорами в этой сфере выявлено около 1,5 млн нарушений законов. По их требованию за допущенные нарушения прав граждан к дисциплинарной и административной ответственности привлечено свыше 202 тыс. лиц. В защиту населения в суды подано около 400 тыс. заявлений, по которым возмещен ущерб на сумму более 3 млрд руб.
Деятельность органов прокуратуры РФ вне уголовно-правовой сферы получила высокую оценку со стороны Совета Европы в ходе прошедшей в начале июля прошлого года в Санкт-Петербурге Конференции генеральных прокуроров стран Европы. Для нас это очень важно. Российский опыт правозащитной деятельности прокуроров был оценен европейскими коллегами как достойный для изучения и распространения.
* * *
Особую актуальность имеет наша правозащитная деятельность в условиях экономического кризиса, спада производства. Концентрация усилий потребовалась для защиты трудовых прав граждан и, прежде всего, для решения двух самых острых проблем: оплата труда и трудовая занятость. В то же время резко обострившаяся ситуация в конце 2008 г., связанная с последствиями мирового кризиса, обязала нас незамедлительно и решительно реагировать на все нарушения трудового законодательства.
Еженедельный мониторинг, который осуществляется органами прокуратуры, свидетельствует о нарастающей напряженности в этой сфере. После длительного периода стабильности с октября прошлого года резко возрастает суммарная задолженность по заработной плате, достигнув к 01.04.2009 8,6 млрд руб. При этом средствами прокурорского надзора за эти полгода нам удалось добиться снижения задолженности на 6,2 млрд руб.
Всего в 2008 г. выявлено почти 800 тыс. нарушений трудовых прав граждан, а с января по март 2009 г. их количество уже составило около 350 тыс. В 2008 г. к административной ответственности за них по инициативе прокуроров привлечены свыше 44 тыс. должностных лиц, более 21 тыс. лиц предостережены о недопустимости нарушений закона, возбуждено 519 уголовных дел о нарушениях трудовых прав граждан, из них 246 - о невыплате заработной платы.
Президентом РФ Д.А.Медведевым перед органами прокуратуры поставлена задача - обеспечить надзор за неукоснительным соблюдением трудовых прав граждан. Мы предпринимаем все необходимые меры. Это направление деятельности в ближайший период становится для органов прокуратуры приоритетным.
Еще одна проблема была обозначена в конце года. Трагический случай в доме ветеранов в Республике Коми высветил множественные нарушения законности, связанные с функционированием объектов компактного проживания социально незащищенных групп населения в стране. В ходе проверки органами прокуратуры выявлено свыше 13 тыс. нарушений законодательства в сфере социального обслуживания и пожарной безопасности. В решении данных вопросов региональные и местные власти фактически самоустранились от выполнения своих непосредственных обязанностей.
Привлечено к дисциплинарной ответственности свыше 400 виновных должностных лиц, прокурорами возбуждено более 3500 дел об административных правонарушениях. О сложившейся крайне неблагоприятной ситуации, о состоянии законности и принимаемых мерах проинформирован Президент РФ. Работа по устранению выявленных нарушений находится на контроле Генеральной прокуратуры.
* * *
По-прежнему остается далеко не благополучным положение в сфере соблюдения прав и интересов несовершеннолетних и исполнения законодательства о профилактике безнадзорности и преступности. Принимаемые меры остаются недостаточно адекватными остроте проблемы детской безопасности, характеризующейся весьма широким спектром проявлений.
Материалы прокурорского надзора свидетельствуют о том, что права и интересы детей по-прежнему нарушаются, в том числе в сфере безопасности их жизни и здоровья. В последнее пятилетие стабильно фиксируется тенденция увеличения общего количества выявленных прокурорами нарушений закона в отношении детей: с 220 тыс. почти до 570 (рост в 2,5 раза). За последние 2 года число выявленных нарушений законности в сфере образования возросло на четверть, в сфере занятости - на 17%, в области защиты семьи, материнства и детства - на 14%.
Недостаточный контроль органов опеки и попечительства за условиями содержания и воспитания детей и деятельностью усыновителей, опекунов (попечителей), приемных родителей негативным образом сказывается на формировании законопослушного поведения несовершеннолетних. Значительное число подростков, нуждающихся в индивидуальной профилактической работе, остаются вне поля зрения указанных органов. Все это приводит к тому, что дети становятся жертвами преступлений, а также оказываются втянутыми в совершение правонарушений и преступлений.
Только в истекшем году в отношении 126 тыс. несовершеннолетних совершены преступления различной тяжести, в результате которых погибло около 2 тыс. детей, тяжкий вред здоровью причинен почти 2500 несовершеннолетним. Вместе с тем число преступлений, совершенных несовершеннолетними, составило свыше 116 тыс.
Более того, часто преступления в отношении детей совершаются самыми близкими им лицами - родителями. В ходе прокурорских проверок регулярно вскрываются факты, когда родители уклоняются от выполнения своих обязанностей, ведут асоциальный образ жизни, употребляют наркотики, злоупотребляют алкоголем и вовлекают в это своих детей, содержат жилые помещения в антисанитарном состоянии. Каждый такой выявленный факт получает правовую оценку со стороны прокуроров. Так, в 2008 г. в интересах детей судами удовлетворено почти 64 тыс. заявлений прокуроров о лишении (ограничении) родительских прав.
При этом прослеживается опасная тенденция: родители соглашаются с заявленными прокурорами требованиями о лишении родительских прав и в дальнейшем даже не пытаются их восстановить, у них отсутствует желание воспитывать своих детей.
Обращают на себя внимание и факты жестокости, допускаемой лицами, которые в силу своего рода деятельности обязаны не только воспитывать детей, но и оказывать им помощь, в том числе медицинскую.
Вызывает особую тревогу высокий уровень совершаемых в отношении несовершеннолетних преступлений сексуального характера. Каждая четвертая жертва изнасилования и почти каждая вторая жертва насильственных действий сексуального характера - несовершеннолетние. С 2003 г. в 7 раз возросло число детей, потерпевших от ненасильственных половых преступлений. В 2003 г. это число составило около 800 человек, а уже в 2008 г. - свыше 5 тыс.
Совершение преступлений в отношении детей является следствием безразличия окружающих, самоустранения органов системы профилактики от принятия мер по оздоровлению обстановки в семье, снижения воспитательного потенциала учреждений, ведущих работу с несовершеннолетними, недостаточного реагирования со стороны правоохранительных органов на семейно-бытовые конфликты.
Нередки случаи безответственного отношения сотрудников органов опеки и попечительства к решению вопроса об установлении над ребенком опеки, по подбору опекуна, соответствующего требованиям законодательства. Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи подчас осуществляется с многочисленными нарушениями их прав и законных интересов. Прокурорами выявляются факты, когда побудительной причиной принятия на воспитание ребенка является возможность получить предусмотренные законодательством выплаты и использовать их в дальнейшем по своему усмотрению. В таких семьях дети часто не обеспечиваются необходимым питанием, одеждой, становятся жертвами насилия со стороны лиц, замещающих родителей.
Прокурорами повсеместно выявляются нарушения законодательства, направленного на защиту детей от распространения информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию.
Вследствие данных нарушений дети получают доступ к информационной продукции низкого нравственно-этического содержания, пропагандирующей преступления, жестокость, насилие, порнографию, что оказывает на детей растлевающее и психотравмирующее воздействие, приводит к нарушениям их психического здоровья и нормального развития, серьезным деформациям нравственного и правового сознания.
Для исправления сложившейся ситуации необходимо внести изменения в Уголовный кодекс РФ, направленные на усиление уголовной ответственности за вовлечение несовершеннолетнего в совершение антиобщественных действий, за преступления против половой неприкосновенности несовершеннолетних, противодействие изготовлению и обороту порнографической продукции, а также недопущение к образовательной деятельности граждан, ранее судимых за совершение преступлений, в том числе связанных с насильственными действиями сексуального характера в отношении детей.
Уже в ближайшее время Генеральной прокуратурой РФ планируется проведение координационного совещания по вопросам состояния и предупреждения преступности среди несовершеннолетних, практики расследования уголовных дел, выявления причин и условий, способствующих совершению преступлений подростками, взаимодействия правоохранительных органов по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
* * *
В 2008 г. органами прокуратуры значительное внимание уделялось надзору за соблюдением законодательства в сфере деятельности предприятий малого и среднего бизнеса. Ряд стратегически важных решений в этой сфере был принят в минувшем году, в частности, по упорядочению и сокращению проверок, от которых именно малый бизнес и страдает больше всего.
Практика прокурорского надзора показывает, что нарушения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов распространены и многочисленны. Всего в 2008 г. по результатам проверок в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности прокурорами субъектов РФ внесено более 10 тыс. представлений, объявлено 1500 предостережений, 4 тыс. лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, принесено свыше 6 тыс. протестов, в суды направлено около 1 тыс. исков и заявлений.
В ходе прокурорских проверок повсеместно выявлены факты создания дискриминационных условий деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, административных барьеров при предоставлении в аренду государственного и муниципального имущества, в том числе возложения на предпринимателей не предусмотренных законодательством обязанностей, истребования у них излишних документов. В ряде случаев заключение с ними договоров аренды обусловливалось обязательным оказанием благотворительной помощи.
Значительное количество нарушений допускается при осуществлении государственного контроля. Проверки деятельности предпринимателей нередко проводятся без каких-либо поводов и оснований. При этом не соблюдаются процедуры контрольных мероприятий, нарушается их периодичность, не оформляются должным образом результаты.
Сложившаяся ситуация подтолкнула к созданию специального закона, который направлен именно на защиту бизнесменов. Речь идет о Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, принятым в конце прошлого года по инициативе Президента РФ Д.А.Медведева. Согласно этому закону, на прокуратуру возложена обязанность согласовывать все внеплановые выездные проверки малого и среднего бизнеса. Мы также должны формировать ежегодный сводный план проведения проверок.
Принятие новых законодательных актов, регулирующих деятельность контрольно-надзорных органов, в совокупности с пакетом антикоррупционных законов позволит существенно улучшить взаимодействие и координацию в этой сфере и повысить эффективность проводимой работы. В конечном счете, для представителей малого и среднего предпринимательства значительно упростятся многие административные процедуры, организованная форма будет придана взаимоотношениям государственных контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности.
Генеральная прокуратура РФ готова к выполнению внесенных изменений в действующее законодательство в данной сфере в полном объеме. Реализация органами прокуратуры указанных функций станет действенной мерой защиты конституционных прав и свобод предпринимателей, позволит достигнуть прозрачности механизма осуществления контрольной деятельности, создаст реальное противодействие возможным коррупционным проявлениям при проведении государственного и муниципального контроля.
* * *
Новый импульс работе по противодействию коррупции в прошлом году придали политические решения, принятые руководством страны по вопросам борьбы с этим опаснейшим явлением.
Для прокуратуры противодействие коррупции уже давно является одним из приоритетных направлений деятельности. В последние годы эта работа претерпела существенные изменения как организационного, так и в целом качественного характера.
Новизна подхода прокуроров к вопросам противодействия коррупции заключается не только в выявлении и пресечении коррупционных правонарушений, но и в значительном внимании к их предупреждению и профилактике. Прокурорские проверки в сфере исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе и противодействии коррупции стали проводиться на постоянной основе. И как результат, в 2008 г. прокурорами выявлено свыше 200 тыс. нарушений законодательства о противодействии коррупции, что почти в 2 раза больше, чем в 2007 г.
Повсеместно прокурорами устанавливаются случаи совмещения чиновниками службы с занятием предпринимательской деятельностью. Требования нового антикоррупционного законодательства должны соблюдаться государственными и муниципальными служащими при прохождении службы, а также учитываться при отборе кандидатов на вакантные должности. В период, когда страна переживает серьезные экономические проблемы, все те чиновники, которые пытаются незаконно обогатиться, должны быть уволены с государственной службы.
Кроме того, в 2008 г. Генеральной прокуратурой в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции проведена масштабная проверка законности использования государственного имущества. Установлено, что нарушения законодательства касаются практически всех сфер управления и распоряжения государственной собственностью. Вскрыты факты принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления незаконных правовых актов, незаконного отчуждения имущества, создания административных барьеров при его использовании, совершения государственными и муниципальными служащими уголовно наказуемых деяний.
Всего прокурорами выявлено более 114 тыс. нарушений законов о собственности. По всем выявленным в ходе проведенных проверок нарушениям законности приняты меры прокурорского реагирования: принесено около 8 тыс. протестов, направлено в суд около 27 тыс. исков и заявлений, внесено более 17 тыс. представлений, по требованию прокуроров привлечено к дисциплинарной и административной ответственности более 16 тыс. виновных должностных лиц, по направленным в следственные органы и органы дознания материалам возбуждено свыше 1 тыс. уголовных дел. Результаты проверки в марте 2009 г. доложены на заседании президиума Совета по противодействию коррупции при Президенте РФ.
В развитие уже проделанной работы в данной сфере в конце апреля 2009 г. проведено совместное заседание коллегий Генеральной прокуратуры и Министерства экономического развития, на котором мы определили пути взаимодействия и выработали меры по обеспечению законности и эффективности использования государственного имущества. Это позволит создать механизм сохранности государственной собственности.
В наличии соответствующей правовой базы заключается залог эффективной работы по профилактике коррупции. Очень важно, чтобы и на уровне субъектов РФ процесс становления такой правовой основы завершился в ближайшее время. В тех регионах, где формирование антикоррупционной законодательной базы еще не завершено, прокуроры получили задание оказать практическую и методическую помощь в доработке законопроектов, при необходимости и в их разработке. Органы прокуратуры имеют богатый опыт такой работы. Фактически все региональные законопроекты о противодействии коррупции были разработаны по инициативе прокуроров и с их непосредственным участием.
Пользуясь возможностью, хотел бы сказать, что Совет законодателей, выполняющий функции координации законотворческой деятельности, может послужить целям оперативного становления в стране антикоррупционного законодательства, обеспечив обмен опытом правоприменения принятых в регионах законодательных актов, регламентирующих борьбу с коррупцией.
Значительный профилактический потенциал имеет проводимая органами прокуратуры антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, а также их проектов. Генеральная прокуратура уже 2 года осуществляет такую деятельность на основе специально разработанной методики. Прокурорами в 2008 г. выявлено около 12,5 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. В этих актах содержалось почти 14 тыс. коррупциогенных норм, притом свыше 9,5 тыс. нормативных документов вообще противоречили федеральному законодательству.
Опыт работы у органов прокуратуры в сфере проверки нормативных правовых актов на коррупциогенность накоплен значительный. Поэтому Национальный план противодействия коррупции определил Генеральную прокуратуру головным исполнителем в работе по проведению экспертизы нормативных правовых актов на предмет выявления коррупционной составляющей.
Практика работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов свидетельствует о необходимости нормативного урегулирования вопросов, касающихся организации проведения антикоррупционной экспертизы, на федеральном уровне.
На очередном заседании Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, состоявшемся в марте этого года, Генеральная прокуратура вышла с предложением о законодательном установлении единых правил проведения антикоррупционных экспертиз. Эта инициатива концептуально поддержана Президентом РФ Д.А.Медведевым. На сегодняшний момент конструкция будущего закона определена, подготовленный проект проходит необходимые процедуры согласования.
Новым этапом в борьбе с коррупцией стало состоявшееся в конце сентября 2008 г. в Генеральной прокуратуре координационное совещание руководителей правоохранительных органов страны, посвященное вопросам усиления борьбы с коррупцией в свете Национального плана. По его результатам выработан ряд организационных и практических мер, нацеленных на максимальное использование возможностей всех правоохранительных органов в борьбе с коррупцией, а также предупреждение и устранение причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям. Все запланированные мероприятия последовательно реализуются и находятся на постоянном контроле.
По итогам состоявшихся координационных совещаний в регионах РФ приняты решения о необходимости развития межведомственного взаимодействия между прокуратурой, правоохранительными, контролирующими органами, органами государственной власти субъектов РФ. Целью такого сотрудничества является установление более эффективного обмена информацией и накопленным опытом работы.
В результате совместной реализации выработанных мер правоохранительным органам удалось добиться положительной динамики в вопросах выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений данной категории.
Приведу лишь некоторые цифры. Довольно высокими темпами в 2008 г. росло число зарегистрированных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, значительная часть которых относится к коррупционным деяниям. Их выявлено более 43 тыс. В суд направлены дела о свыше чем 28 тыс. таких преступлений. Почти 1,5 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления совершены в 2008 г. в крупном размере. Выявлено около 14 тыс. лиц, совершивших должностные преступления.
Вместе с тем нельзя признать удовлетворительной продолжающуюся практику, когда с целью увеличения показателей правоохранительные органы сосредотачивают усилия на выявлении бытовой коррупции. В результате, как и в предыдущие годы, основную массу среди лиц, привлеченных за эти преступления, составляют преподаватели, врачи и должностные лица низового звена. Так, в 2008 г. среди лиц, осужденных за взяточничество, почти 29% составили сотрудники правоохранительных органов, 11% выявлено в сфере здравоохранения и образования.
Вместе с тем имеются определенные подвижки в этих вопросах. В 2008 г. за коррупционные преступления судами осуждено 996 должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. К уголовной ответственности привлечено 248 глав муниципальных образований, а также 62 депутата различных уровней.
Генеральной прокуратурой проведен глубокий анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, а также материалов правоохранительных органов, по результатам которого в соответствием с положениями Национального плана по противодействии коррупции подготовлен доклад Президенту РФ Д.А.Медведеву.
* * *
В 2008 г. в Российской Федерации получила дальнейшее развитие наметившаяся в 2007 г. тенденция снижения числа зарегистрированных преступлений. За прошлый год их количество сократилось на 10,4% и составило 3,2 млн преступления.
Во многом снижению преступности способствовало то, что было обращено особое внимание на профилактическую сторону. В 2008 г. эта работа стала проводиться более эффективно. Однако в целом общегосударственная система профилактики пока как таковая не создана. Работа не носит системного и комплексного характера, а имеет, скорее, направленность на отдельные виды преступлений.
К переменам в динамике преступности следует относиться сдержанно. Приведенные мной показатели основаны на официальной отчетной статистике правоохранительных органов, которые во многом отражают только результаты их работы, а не степень криминальной пораженности в обществе и состояние преступности в целом. Данные социологического опроса жителей России свидетельствуют, что во всех федеральных округах и в стране в целом уровень криминогенности оставался достаточно высоким. Более половины респондентов не чувствуют себя в безопасности, около 13% опрошенных граждан заявили, что в 2008 г. подвергались преступным посягательствам. Только четверть населения страны положительно оценивает деятельность властей по обеспечению безопасности граждан.
Эффективно бороться с преступностью позволит концентрация усилий всех правоохранительных органов по трем основным направлениям: учетно-регистрационная дисциплина, раскрываемость преступлений, качество следствия.
Правоохранительными органами проводится большая работа по укреплению учетно-регистрационной дисциплины. Но организационные меры и ведомственный контроль кардинально изменить ситуацию не смогли.
В результате принятых мер прокурорского реагирования в прошедшем году вскрыто более 2 млн нарушений законов, допущенных при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях. В течение года в ходе прокурорских проверок поставлено на учет 142 тыс. ранее известных, но незарегистрированных преступлений. Это объем преступности примерно 3-4 средних областей. Среди укрытых - 319 убийств, свыше 2 тыс. случаев причинения тяжкого вреда здоровью, десятки тысяч краж и других имущественных посягательств.
Полагаю, что назрела необходимость рассмотреть вопрос о сосредоточении в едином органе учетно-регистрационной статистики о преступности. Такие примеры имеются в других государствах. Также в целях пересечения фактов нарушения учетно-регистрационной дисциплины необходимо повысить персональную ответственности руководителей правоохранительных органов.
В 2008 г., к сожалению, не удалось добиться перелома в раскрываемости преступлений. На фоне снижения числа зарегистрированных преступлений их раскрыто на 62 тыс. меньше. Почти 1,5 млн остаются нераскрытыми. Продолжается тенденция ухудшения раскрываемости особо тяжких преступлений.
Основная причина такого положения дел связана с недостаточно эффективной работой оперативно-розыскных служб. В большинстве случаев, если преступление не раскрыто сразу же по «горячим» следам, то розыск идет, как правило, вяло, а по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести оперативные мероприятия почти не проводятся.
Безусловно, что работа органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность по выявлению и раскрытию преступлений, требует дальнейшего совершенствования и повышения эффективности. Необходимо принять дополнительные меры по совершенствованию тактики и организации работы, техническому перевооружению сотрудников, повышению уровня их профессиональной подготовки.
Реформирование уголовного судопроизводства, произошедшее в 2007 г., имело целью сконцентрировать внимание следственных подразделений на раскрытии и расследовании преступлений. В минувшем году следственным аппаратам правоохранительных органов удалось добиться определенных позитивных результатов в работе: всего расследовано более 672 тыс. уголовных дел, в суды направлено 611 тыс. дел, снизилось количество прекращенных и приостановленных уголовных дел.
Вместе с тем прокурорами в 2008 г. было выявлено 546 тыс. нарушений законности, допущенных следователями. Для их устранения вынесено 395 тыс. постановлений и требований, а также внесено почти 30 тыс. представлений и информаций.
Необходимо учитывать, что в 2009 г. придется работать в сложных условиях. На криминогенную обстановку будут влиять негативные факторы, вызванные последствиями кризиса в экономике. Все это может способствовать росту преступности и, в первую очередь, преступных деяний против собственности, в том числе с применением насилия, преступлений против личности. Кроме того, в условиях финансового кризиса можно спрогнозировать рост экономических преступлений, таких как: хищение выделенных государственных ресурсов, разного рода злоупотребления государственных и банковских служащих, фиктивные банкротства, антимонопольные и налоговые правонарушения, незаконные операции на рынке ценных бумаг.
Учитывая, что эти тенденции несут прямую угрозу экономической безопасности государства, органами прокуратуры в прошлом году проведена большая работа в данной сфере. Она была организована Генеральной прокуратурой в рамках деятельности Межведомственной группы по противодействию преступлениям в сфере экономики, созданной еще 2 года назад. Опыт ее успешной деятельности позволил использовать накопленный положительный потенциал для организации работы в сфере противодействия преступлениям в сфере экономики в условиях кризиса. Выработан механизм совместных действий по контролю за сохранностью и целевым использованием средств государственной поддержки отечественной экономики, осуществляются согласованные меры по противодействию их хищениям.
Как показала практика работы, в решении такой непростой задачи недостаточно усилий только правоохранительных органов, - нужна консолидация сил. В этих целях в марте текущего года по инициативе Генеральной прокуратуры РФ и Внешторгбанка проведено межведомственное совещание с участием руководителей правоохранительных и контролирующих органов, ведущих банков страны. По результатам совещания определен комплекс согласованных действий по усилению контроля за целевым использованием и сохранностью средств государственной поддержки, выделенных государственными банками системообразующим организациям согласно перечню, утвержденному Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики.
В Генеральной прокуратуре РФ создан постоянно действующий рабочий штаб с участием представителей государственных банков, который в оперативном режиме координирует обмен информацией о нарушениях закона и организацию проверочных мероприятий по фактам злоупотреблений и иных правонарушений в кредитно-банковской сфере, обеспечивает взаимодействие заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в целях доведения средств государственной поддержки до предприятий реального сектора экономики.
Прокурорами субъектов РФ созданы аналогичные рабочие штабы и взято под особый контроль использование получателями средств государственной поддержки выделенных финансовых ресурсов.
Органами прокуратуры проводится работа по обеспечению надзорного сопровождения Плана действий Правительства РФ по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики, утвержденного Председателем Правительства РФ В.В.Путиным.
* * *
Развитие ситуации с учетом кризисных явлений в экономике не исключает возможности нарастания социальной напряженности в обществе, позволяет прогнозировать существенное осложнение криминогенной обстановки в ближайшее время, в том числе в части проявлений экстремизма. Особую опасность в этой связи приобретают действия различных иностранных и международных организаций по дестабилизации внутриполитической обстановки.
С учетом специфики криминогенной и социальной обстановки Генеральной прокуратурой РФ вырабатываются меры по предупреждению, выявлению и пресечению экстремистских правонарушений. Органами прокуратуры повсеместно налажено конструктивное взаимодействие в этом направлении с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, правоохранительными и контролирующими органами.
В Генеральной прокуратуре уже более 2 лет успешно работает специализированное подразделение по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму. В 2008 г. прокурорами выявлено 18,8 тыс. нарушений законодательства о противодействии экстремизму. За последние 2 года количество внесенных актов реагирования увеличилось в 3 раза.
В 2008 г. в Российской Федерации зарегистрировано 460 преступлений экстремистской направленности (+29%), из них 430 раскрыто. В структуре преступлений экстремистской направленности значительное количество (182) занимают деяния, квалифицированные как возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства.
Прокуроры ориентировали правоохранительные органы на такого рода превентивную работу. Это, в свою очередь, позволило предотвратить совершение большого числа тяжких и особо тяжких преступлений, сопряженных с применением насилия, в том числе в отношении иностранных граждан. Так, в 2008 г. зарегистрировано 17 убийств, совершенных по мотиву национальной, расовой, религиозной ненависти или вражды, а в 2007 г. - 22.
Проблема распространения экстремизма в Российской Федерации стала одним из ключевых факторов, ведущих к росту нестабильности в обществе, порождающих в отдельных регионах сепаратистские настроения и создающих угрозу крайних форм экстремистских проявлений - террористических актов.
Эти тенденции представляют реальную угрозу безопасности государства. Они могут быть использованы представителями различных международных организаций экстремистской и террористической направленности для расширения своего влияния. В такой ситуации нам нельзя в многонациональной стране допускать конфликты на межэтнической почве.
Необходимо не только наращивать усилия по изобличению и ликвидации экстремистских группировок, но и активнее проводить профилактическую работу.
Достижение этих целей невозможно без выработки новых эффективных форм межведомственного взаимодействия. Используя координирующую функцию, Генеральная прокуратура выстраивает линию совместной работы с правоохранительными органами, органами государственной власти, местного самоуправления, общественными организациями и объединениями. В декабре прошлого года было издано совместное распоряжение Генеральной прокуратуры, Министерства внутренних дел и Федеральной службы безопасности, направленное на совершенствование работы по предупреждению и пресечению деятельности общественных и религиозных объединений по распространению идей национальной розни и религиозного экстремизма. Разработанные меры и принятые решения легли в русло практических, а главное, - результативных действий. Мы имеем успешные примеры совместной деятельности с другими правоохранительными органами.
Так, в результате взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ России в Республике Татарстан была прекращена экстремистская деятельность группы иностранных эмиссаров. Они были принудительно высланы за пределы Российской Федерации. По заявлению Генеральной прокуратуры решением Верховного Суда РФ организация, от имени которой они действовали, была признана экстремистской.
Это не единичный случай успешной совместной работы. Информация, переданная органами федеральной безопасности, позволила прокурорам пресечь целый ряд нарушений законности в образовательных учреждениях в республиках Алтай и Калмыкия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике, Тамбовской и Ульяновской областях.
Да, действительно, мы нашли эффективные формы взаимодействия, но вместе с тем следует отметить, что до настоящего времени в регионах не сформирована необходимая система противодействия экстремизму, взаимодействие заинтересованных ведомств обеспечивается в недостаточной степени, нуждается в улучшении и активизации работа по нейтрализации и разобщению объединений, члены которых склонны к совершению экстремистских преступлений.
Предметом постоянного внимания прокуроров остаются вопросы, связанные с предотвращением террористической угрозы. Это чрезвычайно важный аспект совместной деятельности прокуратуры, правоохранительных органов и специальных служб. Конечно, на этом направлении проделан большой объем работы.
Значительное количество лидеров и активных членов преступных формирований привлечены к уголовной ответственности. Продолжается уменьшение количества террористических актов. Так, в 2008 г. зарегистрировано 642 террористических преступления (на 15,4% меньше, чем в 2007 г.).
Объективным результатом работы стало принятие решения о снятии режима контртеррористической операции на территории Чеченской Республики. Такая мера позволит обеспечить условия для дальнейшей нормализации обстановки в республике, восстановления и развития ее социально-экономической сферы.
Вместе с тем существует еще много проблем, которые необходимо решать. Прокурорами отмечается снижение активности в деятельности региональных антитеррористических комиссий. Наибольшее количество нарушений законодательства о противодействии терроризму выявляется ими в деятельности органов местного самоуправления (около 20 тыс.). В их числе - ненадлежащий контроль за проведением мероприятий по обеспечению технической укрепленности объектов социального назначения, мест массового скопления людей, неэффективное планирование деятельности в данной сфере, не обеспечение финансирования профилактических мероприятий, формальное их выполнение, принятие противоречащих действующему законодательству нормативных правовых актов.
По-прежнему для всех правоохранительных органов актуальной задачей остается ликвидация каналов финансирования терроризма, как из-за границы, так и внутри страны. Генеральной прокуратурой в дальнейшем будет уделяться пристальное внимание решению проблем в сфере организации деятельности органов исполнительной власти, правоохранительных ведомств по противодействию террористической угрозе.
* * *
Органы прокуратуры видят свое место и роль в общественно-политической жизни в том, чтобы в условиях мирового экономического кризиса помогать людям, в первую очередь, малоимущим и незащищенным слоям населения, которые страдают от него в большей степени. Именно сейчас правозащитная функция прокуратуры востребована как никогда. Поэтому мы всячески будем стараться средствами прокурорского реагирования минимизировать для людей последствия кризиса, а лучше всего - не допустить их проявлений. Мы знаем, что надо делать, и приложим для этого все усилия.
***
Д.А.Медведев, Президент Российской Федерации
Из выступления на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры (Москва, 25.02.2009)
<…>Вы осуществляете надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными и региональными органами власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Важнейшей частью вашей работы является надзор за соответствием закону подзаконных актов и актов органов власти субъектов РФ. По сути, прокуратуре поднадзорна и ею координируется вся правоохранительная деятельность в нашей стране.
Не буду подчеркивать абсолютно обычные вещи о том, что для выполнения этих наиважнейших функций прокуратуре даны соответствующие очень серьезные полномочия и, конечно, качество вашей работы должно полностью соответствовать высокому статусу прокурорских работников.
Сегодня вы подводите итоги работы за 2008 г. Надо прямо сказать, что этот год, если говорить о показателях борьбы с преступностью, был непростым. Об этом я говорил не так давно и на коллегии МВД РФ. Несмотря на то что общее число зарегистрированных преступлений снизилось (это действительно так), тем не менее только за прошлый год не раскрыто более 2000 убийств, десятки тысяч граждан числятся пропавшими без вести, практически на треть возросло количество преступлений экстремистской направленности.
Что ещё немаловажно, что в целом, безусловно, влияет на криминогенный фон в стране, - экономический кризис. Влияние мирового экономического кризиса на общую ситуацию с преступностью усиливается. Его прямым следствием является рост безработицы и, конечно, к сожалению, снижение уровня жизни наших граждан. И не секрет, что такого рода процессы зачастую сопровождаются нарушением трудовых прав граждан. Знаю, что в прошлом году прокурорами выявлялись и устранялись нарушения законодательства о труде, социального законодательства, прежде всего по оплате труда и в сфере занятости. Многое было сделано для пресечения злоупотреблений в сфере экономики в целом. В общей сложности в 2008 г. в социальной сфере выявлено 1461 тыс. нарушений закона. Это, конечно, существенная цифра.
Хотел бы подчеркнуть, что в создавшихся условиях ваша работа как никогда должна иметь упреждающий характер. На 01.01.2009 суммарная задолженность по заработной плате у организаций, у юридических лиц составила свыше 4,6 млрд руб., и эта цифра пока не уменьшается, она растёт. Начался и процесс сокращения штатов, а также перевод ряда работников на неполную рабочую неделю или неполный рабочий день. Все эти процессы идут в разных ситуациях по-разному, но зачастую сопровождаются нарушениями социального законодательства. И именно на эти процессы необходимо воздействие органов прокуратуры.
Защита социально-экономических прав граждан - одно из важнейших направлений вашей работы. Сохранность банковских сбережений, поддержка в трудной ситуации, уровень жизни людей в целом должны быть предметом пристального внимания руководителей органов власти всех уровней. Все обязательные выплаты, их размер и регулярность установлены действующим законодательством, и задача прокуроров - следить за их реальным исполнением, используя, конечно, при необходимости свои полномочия, в том числе и обращаясь с соответствующими исками в суды. Для совершенствования процессуального механизма в этой сфере недавно я внёс специальный законопроект в Государственную Думу. Его цель заключается в том, чтобы расширить права прокуроров [обращаться в суд] с заявлениями в защиту социальных прав граждан.
Отдельно остановлюсь на ситуации в сфере борьбы с коррупцией. Конечно, главным сейчас является аккуратное и в то же время настойчивое, оперативное использование всех полномочий, которые вытекают из действующего законодательства. И сосредоточить своё внимание сегодня необходимо именно на реализации мероприятий, установленных Национальным планом противодействия коррупции.
Что здесь является самым главным? Во-первых, должен быть усилен надзор за соблюдением законов теми органами, которые занимаются оперативно-розыскной деятельностью, дознанием и предварительным следствием по коррупционным преступлениям.
Во-вторых, уже в ближайшее время надо организовать проверки законности использования государственного имущества, в том числе денежных средств. Опыт работы в этой сфере у прокуратуры более чем достаточный.
В-третьих, должна быть продолжена экспертиза антикоррупционного законодательства. Хотел бы специально подчеркнуть: такая экспертиза исключительно важна. Уже сейчас установлены акты, в которых содержатся так называемые коррупционные риски. Таких актов более чем 10 тыс. Но к этому процессу нужно относиться, естественно, здраво, нужно выявлять наиболее существенные риски. Но если всё-таки такие позиции определены, эту ситуацию нужно незамедлительно исправлять. Такие акты должны подлежать отмене или, если эти акты ещё на стадиях разработки и принятия, по ним должно быть принято решение об их отклонении.
Вступивший в силу пакет антикоррупционных законов содержит и ряд принципиально новых норм, которых в нашем законодательстве просто не существовало, в том числе введение административной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения. Этими нормами ещё нужно научиться пользоваться, в то же время, конечно, не допуская злоупотребления этими положениями.
Отмечу также, что в соответствии со ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» прокуратура координирует деятельность всех правоохранительных органов в борьбе с коррупцией. И в этой работе должны быть обеспечены чёткость и согласованность, исключающие формализм и другие проблемы, с которыми мы очень часто сталкиваемся.
Серьёзное внимание надлежит уделить надзору за соблюдением государственными и муниципальными служащими требований антикоррупционного законодательства. Это самая сложная, самая тонкая работа и самая важная. И, разумеется, самые высокие требования Генеральная прокуратура должна предъявлять к собственным сотрудникам. Каждый, кто работает в прокуратуре, должен чувствовать, что он находится в правовом поле.
В сегодняшних условиях есть ещё одна тема, на которую мы должны обращать повышенное внимание, я об этом говорил и на коллегии Федеральной службы безопасности, и на коллегии Министерства внутренних дел. Речь идёт о проявлениях экстремизма. Во многих случаях такого рода действия прямо связаны с попытками дестабилизировать ситуацию в нашем обществе. Необходимо пресекать любые действия, направленные на разжигание межнациональной, межрелигиозной и социальной вражды. Виновных в совершении таких действий надо привлекать к ответственности.
Кстати сказать, у вас есть также право вносить в суд представления о ликвидации соответствующих общественных объединений или религиозных организаций в случае, если в их действиях прослеживается экстремизм, а также приостанавливать их деятельность до решения суда.
Ещё одна тема, о которой необходимо сказать. Особое беспокойство вызывает огромное количество преступлений, совершаемых против детей. Количество таких преступлений выросло, и в ближайшее время я планирую провести специальное совещание на эту тему. Но хотел бы отдельно подчеркнуть, что все преступления такого рода должны находиться в прокуратуре на особом контроле.
И ещё один важный вопрос. Вы знаете, что в период мирового экономического кризиса и кризиса, который сегодня существует в нашей финансово-экономической системе, из федерального бюджета выделены весьма внушительные деньги для поддержания финансовой системы и реального сектора экономики. Отдельная тема - как эти деньги используются. Это вопрос к тем, кто занимается их расходованием. Но необходимо следить за тем, чтобы такого рода средства не расходовались нецелевым образом, то есть, иными словами, необходимо пресекать любые злоупотребления, манипуляции с этими средствами. Их немало - в нашей стране их выделяется немало, и в других странах их выделяется немало, и, конечно, есть желающие этими средствами воспользоваться недолжным образом. За этими преступлениями нужно следить и привлекать тех, кто попался, к ответственности.
Рассчитываю, что серьёзной поддержкой в этой сфере будет работа межведомственной рабочей группы по противодействию экономическим преступлениям. Она, насколько я понимаю, создана под эгидой Генпрокуратуры и должна этими вопросами заниматься.<…>
* * *
<…>Практически во всех выступлениях - и в выступлении Генерального прокурора, и в выступлении других наших коллег - говорилось о том печальном случае, который произошёл в Коми. Мы с вами понимаем, сколько у нас таких мест, каждый присутствующий здесь прокурор субъекта Федерации знает, какое количество социальных учреждений находится в таком состоянии. Это не единицы, это тысячи, поэтому надо пройтись по всем субъектам Федерации, проверить и противопожарную безопасность, и нормативную базу, и регистрацию этих учреждений.
Действительно, люди «пачками» горят из-за элементарной безалаберности. Каждый руководитель такого социального учреждения, глава муниципального образования должен чувствовать свою ответственность за проблему, должен понимать, что последствия для него наступят. Именно в этой неотвратимости, наверное, и есть сегодня способ реагирования на такие ситуации.
Мы понимаем, что за год, за два мы не сможем снабдить все эти социальные учреждения абсолютно необходимым набором средств реагирования: где-то это можно сделать быстрее, где-то можно сделать медленнее. Главное, чтобы руководитель такого социального учреждения, глава муниципального образования, губернатор в необходимых случаях чувствовал свою ответственность.
Теперь в отношении норм, которые содержат в себе коррупциогенный элемент. Эта тема непростая для исследований, потому что, понятно, всегда непросто оценить риски. Тем не менее это делать надо, особенно по актам местного самоуправления. Мы с вами знаем, что чем глубже опускаешься, тем больше там проблем.
На уровне субъектов Федерации, слава богу, уже научились работать. По сравнению с тем, какие нормативные акты принимались 10-15 лет назад, нынешние вполне качественные, хотя прокуроры должны следить: там тоже возникают какие-то моменты, связанные с желанием протолкнуть нормы, которые будут помогать решать бизнес-вопросы, и просто какие-то нарушения проскакивают, но их там меньше. А в актах местного самоуправления их очень много. И основная проблема заключается в том, что и актов этих очень много. Уследить за этим крайне сложно, и качество местного самоуправления мы сами знаем какое.
На уровне муниципалитетов, к сожалению, есть проблемы и с самими законодателями, и с муниципальными менеджерами. Очень часто туда проникают люди, которые не нашли себя в другой сфере. Если на уровне субъектов Федерации, на федеральном уровне уже такие лица не появляются, то там количество таких «специальных» граждан довольно высокое. И нужно сделать всё, чтобы их оттуда выставить. Криминальные элементы, авторитеты и авторитетики местного масштаба не должны находиться в местных органах власти, а их там достаточное количество. Посмотрите каждый по своему региону: там есть чем заниматься.
В отношении доказательственной базы. Конечно, такая доказательственная база должна быть необходимой и достаточной для вынесения обвинительного приговора, но при этом все прокурорские работники должны учиться работать, и вообще все работники правоохранительных органов, которые занимаются предварительным расследованием, должны учиться работать в условиях существования суда присяжных.
Пора уже научиться это делать, а не просто рассуждать о том, как хорошо было в условиях, когда этот правовой институт отсутствовал, или рассуждать о том, что там масса людей, которые получили деньги за вынесение оправдательного приговора. Это отдельное искусство, правовое искусство. Надо этим заниматься.
Не могу не поддержать то, что говорилось про рейдерство, захваты, всякого рода коммерческий передел в условиях глубокого финансово-экономического кризиса. Всякие преступления на эту тему всегда носят повышенную общественную опасность, потому что они затрагивают интересы значительного числа людей. Но мы понимаем, что в условиях кризиса несколько таких действий могут спровоцировать обострение социальной ситуации в довольно значительном по населению городе или ином каком-то населённом пункте. Поэтому надо жёстко преследовать за такого рода поползновения.
Ещё раз повторяю, я об этом говорил не так давно в Сибири: здесь необходимо думать прежде всего не о защите интересов хозяев, хотя это тоже подлежащие соответствующей защите интересы, а думать о защите интересов огромного количества людей, которые работают на этих предприятиях, на этих производствах. По ряду предложений, которые здесь прозвучали, давайте изучим, можно подготовить соответствующие проекты, мы будем готовы посмотреть, имею в виду предложения, которые были сделаны Генеральным прокурором и руководителем следственного органа.
На одну тему я буквально коротко отреагирую - в отношении территориальной подсудности. Думаю, что эта идея в целом заслуживает внимания. Дело в том, что мы знаем, о каких фактах идёт речь, и должны в максимальной степени исключить факторы грубого давления на суд, на присяжных. У нас в стране ситуация в этом смысле не стерильная, мы знаем, что и запугивают, и деньги дают. Поэтому такого рода изменение в законодательстве, может быть, пошло бы на пользу. Думаю, нужно это будет проработать. И просил бы ещё и Верховный Суд тоже подключиться к вопросу о введении специальных правил, касающихся территориальной подсудности, её изменения на основании решения Верховного Суда.
| 