|
Институты общественного (социального) партнерства в управлении природопользованием: опыт США
Краснопольский Б.Х., заместитель директора Института экономических исследований ДВО РАН
В США в последние десятилетия наряду с различными формами организации партнерства государства со штатами и бизнес-структурами [1, 2] активно развиваются формы общественного (социального) партнерства в управлении природопользованием и природоохраной путем создания различного рода негосударственных (неправительственных) и неприбыльных организаций и ассоциаций (non-government and non-profit organizations and associations - NGOs). В стране действуют сотни подобных общественных организаций, которые ориентируют свою деятельность на различные иерархические уровни управления - международный, национальный, секторальный, региональный, муниципальный и др.
В данной статье особенности правового и организационного обеспечения деятельности подобных институтов общественного партнерства в системе экологического управления страны будут продемонстрированы на примере так называемой Межштатной рабочей группы по экологической результативности (Multi-State Working Group on Environmental Performance - MSWG)[3]. Работа этой общественной организации интересна тем, что она является многоцелевой, многопрофильной и многоуровневой, а также в короткое время, всего лишь за 10 лет своего существования, заняла весьма заметное и лидирующее место среди неправительственных структур, действующих в данной области общественного самоуправления.
Межштатная рабочая группа была создана в 1996 г. совместным решением законодательных собраний ряда штатов США и реализующим эти решения договором с несколькими до того времени разрозненными национальными и региональными общественно-экологическими ассоциациями. Создание данной общественной структуры было поддержано также федеральными органами и крупными бизнес-структурами - недропользователями, непосредственно заинтересованными в реальном вовлечении широкой общественности в последовательное и результативное решение экологических проблем в стране, в особенности на региональном уровне. Основная формула деятельности группы кратко формулируется следующим образом: "Думай экологически и действуй экономически". Деятельность этой группы сфокусирована на изучении и обобщении опыта правового обеспечения и внедрения современных методов и механизмов экологического управления в регионах и в различных секторах экономики страны, а также международного опыта в данной области и использовании этого опыта в повышении экологической результативности производственной деятельности различных хозяйствующих субъектов, и совершенствовании форм общественного партнерства государства, регионов, бизнеса и неправительственных организаций.
Таким образом, Межштатная рабочая группа является инструментом согласования интересов штатов, правительственных и негосударственных, неприбыльных (выражающих общественные интересы) организаций и бизнес-структур. Группа опирается в своей деятельности на научные, аналитические и экспертные коллективы и их разработки для проведения необходимых исследований, создания атмосферы социального партнерства и обеспечения конструктивного диалога между всеми субъектами национальной системы экологического менеджмента для улучшения состояния природной среды и устойчивого социально-экономического развития на базе согласования государственных, общественных и частных интересов.
Более 20 штатов вошли в состав организационного комитета по созданию группы в 1996 г. В настоящее время число субъектов федерации как активных участников группы значительно возросло. Наряду с регионами в работе группы принимают участие и такие организации, как Агентство США по охране окружающей среды (U.S. Environmental Protection Agency), Северо-Американская комиссия по кооперации в природопользовании (North American Commission for Environmental Cooperation), Совет правительств штатов (Council of State Governments), Национальная Академия государственной службы США (U.S. National Academy of Public Administration), Школа Джона Ф. Кеннеди Гарвардского Университета (John F. Kennedy School at Harvard University) и ряд других организаций, а также крупные бизнес-компании.
В целом функции и основные направления деятельности группы можно представить в следующем виде:
- Формулировка базовых принципов открытой общественной политики и разработка методического инструментария для институциональных преобразований и совершенствования законодательства в области управления природопользованием, а также создание постоянно развивающейся информационной базы данных, включающей все новации в совершенствовании систем экологического менеджмента, начиная с региональных уровней.
- Ускорение создания новых моделей и инструментария для кардинального улучшения и измерения результатов природопользования, а также активизация процессов оперативного внедрения успешного опыта в деятельность субъектов природопользования.
- Использование созданной группой сети коммуникаций и партнерства для распространения информации по инновационным механизмам улучшения функционирования и взаимодействия систем экологического менеджмента.
- Создание возможности для заинтересованных организаций - общественных, частных, неправительственных и научных - совместного партнерства в разработке и тестировании новых моделей, механизмов и инструментария экологического управления.
- Пропагандирование прозрачности и добровольной отчетности как первых необходимых шагов в создании доверительного климата между субъектами природопользования и благоприятной среды для внедрения новых методов и инструментария по всей институциональной цепочке экологического управления в стране.
Обобщение опыта первых лет деятельности Межштатной рабочей группы выразилось в разработке Методических указаний по добровольному внедрению систем экологического менеджмента (СЭМ) в различного рода компаниях и организациях для получения внешних эффектов и дополнительных выгод в виде добавленной стоимости конечной продукции и новых конкурентных преимуществ (The External Value Environmental Management System Voluntary Guidance: Gaining Value by Addressing Stakeholder Needs). Смысл этих указаний сводится к доказательству необходимости разработки и использования инструментария для направленности СЭМ не только на удовлетворение собственных интересов компаний, но и на удовлетворение интересов внешних участников процесса природопользования. Под внешними участниками здесь понимаются федеральные и региональные правительственные структуры, группы инвесторов и финансовых институтов, местные общины, потребители и поставщики ресурсов, группы экологов-общественников, и др.
Данные Методические указания - это только один из примеров деятельности рабочей группы. В настоящее время группа ведет около 75 пилотных проектов, связанных с различными сторонами и элементами процессов экологического управления, в которых принимают участие более 200 партнеров-участников. Группа тесно сотрудничает со многими государственными и частными спонсорскими фондами, обеспечивая финансирование проводимых под ее эгидой проектов и программ.
Для научно-исследовательского и экспертно-аналитического обеспечения деятельности рабочей группы в ее структуре несколько лет назад была создана так называемая Академия по разработке инструментария экологического менеджмента (Policy Academy on Environmental Management Tools). На данную Академию было возложено выполнение следующих задач:
- Общее образование в области политики экологического управления - повышение уровня знаний различных групп населения и сотрудников различных организаций и компаний в области устойчивого развития и СЭМ.
- Специальное образование - повышение квалификации специалистов природопользовательских ведомств, организаций и компаний в использовании конкретных методических приемов по основным компонентам СЭМ.
- Открытый диалог - выявление и выработка путей разрешения различного рода конфликтных ситуаций на базе совершенствования методов внесудебных процедур и прямых диалогов между участниками процессов природопользования.
- Вовлечение граждан - привлечение различного рода общественных организаций в процессы разработки политики и исполнения решений в экологическом управлении.
- Спонсируемые и партнерские исследования - обеспечение проведения как собственных исследовательских проектов и программ, так и участия в партнерских программах по улучшению инструментария экологического менеджмента.
- Распространение лучших методов - выявление и внедрение лучшего опыта в стандартизации и обеспечении конкурентоспособности методов экологического управления и корпоративного экоменеджмента и индикаторов измерения их эффективности.
Весьма развитые связи рабочая группа имеет и на международном уровне. По ее инициативе и с ее активным участием на базе Программы по охране окружающей среды ООН - ЮНЕП (United Nations Environmental Program - UNEP) была выдвинута и разработана идея создания международной сети содружества ученых, экспертов и практиков в реализации концепции устойчивого развития в различных странах и континентах. Это содружество получило следующее название: "Сеть лучшей практики для устойчивого развития" (Best Practice Network for Sustainable Development - BPN). Члены или участники этой сети представляют национальные, региональные и местные управленческие структуры, бизнес-корпорации, неправительственные и научно-исследовательские организации более чем из 20 стран мира.
Международная конференция Межштатной рабочей группы, которая проводилась в июне 2006 г. в США, в Парк-Сити (штат Юта), продемонстрировала весьма заметные практические результаты ее деятельности в стране. Эта конференция была посвящена обобщению опыта и методических подходов в решении проблем взаимодействия федерального правительства, региональных органов управления, бизнес-корпораций и общественных ассоциаций в управлении природопользованием и внедрению современных механизмов экологического менеджмента и международных экологических стандартов в основном в ресурсодобывающих регионах.
Данная конференция собрала большое количество ученых и специалистов-практиков, отразивших в своих докладах тот опыт экологического управления, который был накоплен и проверен практикой в последние годы в США и ряде стран мира (Великобритания, Канада, Германия, Нидерланды, Швеция, Китай, Австралия, Новая Зеландия, Япония и несколько стран Южной Америки).
Также большое внимание было уделено обсуждению результатов деятельности Федерального правительства США в разработке и реализации стратегических инноваций в экологическом управлении по основным федеральным ведомствам и экономическим секторам и роли в этих преобразованиях Агентства США по охране окружающей среды. В частности, детально обсуждалась результативность использования этим агентством такого правового инструментария, как Договора исполнительного партнерства (Performance Partnership Agreements - PPAs), который данное агентство заключает с регионами и крупными компаниями и корпорациями. Были также охарактеризованы итоги исполнения директивы Президента США о разработке и внедрении взаимосвязанных СЭМ по всем министерствам, агентствам и ведомствам США, включая даже такие ведомства, как министерство обороны и НАСА.
Здесь необходимо подчеркнуть, что использование СЭМ в США уже давно вышло за рамки только корпоративного управления крупных компаний, как это до сих пор понимается в России. Эти системы пронизывают все механизмы как хозяйственного, так и социально-экономического развития и общественного управления. Основной упор во внедрении инноваций в данной области в настоящее время делается на разработку инструментария интеграционных процессов и согласования методов функционирования СЭМ по всем секторам национальной экономики и ее региональным субъектам.
Для реализации этих целей в стране внедряется довольно специфическая инновационная технология в экологическом управлении - Национальная исполнительная модель в области окружающей среды (National Environmental Performance Track). Участие хозяйствующих субъектов в данной инициативе является добровольным, но оно поощряется государственными органами с помощью различных административных и рыночных методов и механизмов, например, предоставлением определенных льгот в деловой деятельности, значительным сокращением числа различных инспекционных проверок, включением в списки наиболее доверительных бизнес-партнеров, что очень важно для получения банковских кредитов и др.
Главной связующей нитью деятельности Межштатной рабочей группы в текущий период и в ближайшем будущем становится вновь предложенная инициатива, которая получила название "Путь на Вашингтон - создание законодательства в природопользовании, поддерживающего инновации и результативность" ("The Path to Washington - establishing an environmental law that supports innovations and performance").Стратегическая идея этой инициативы заключается в переосмыслении и ревизии всего накопленного в США законодательства в области экологического управления и природопользования и в выработке предложений по новой законодательной политике, которая бы в гораздо большей степени обеспечивала согласование природопользовательского законодательства с новыми реалиями экономического и социального развития страны и быстро меняющимися тенденциями ее внешнеэкономической и политической деятельности в условиях активно развивающихся процессов глобализации.
Решение этой чрезвычайно сложной проблемы рассчитано на несколько лет, как минимум на 4 года. В настоящее время идет разработка исследовательских проектов и программ, призванных реализовать цели и задачи данной инициативы. Для коллективного обсуждения постановочных идей и промежуточных результатов исполнения данного национального проекта рабочая группа наметила проведение четырех ежегодных конференций и целой серии различных семинаров и круглых столов.
Конференция в Парк-Сити представляла собой первый форум, на котором достаточно детально и в довольно обостренных дискуссиях обсуждались методология и методика реализации этого национального проекта, а также роли его отдельных исполнителей, организационные, административные, логистические и финансовые вопросы. В Парк-Сити был утвержден и график последующих конференций. Очередная подобная конференция прошла в г. Мадисон штата Висконсин в июне 2007 г. В настоящее время готовятся конференции в Нью-Йорке в июне 2008 г. и завершающая - в Вашингтоне в июне 2009 г. На конференции в Вашингтоне намечена встреча с вновь выбранным 44-м Президентом США и с конгрессменами 111-го Конгресса США. Интересны названия основных тем каждой из этих конференций, которые еще раз подчеркивают логику реализуемого проекта: "Америку лихорадит?" (Мадисон), "Американские возможности" (Нью-Йорк) и "Америка: догнать и удержаться на высоте" (Вашингтон). В процессе исполнения данного национального проекта запланирована подготовка нескольких законодательных инициатив, докладов, научных монографий и популярных книг и брошюр, образовательных и тренинговых программ, видео-материалов и др.
Опыт работы данной общественной организации показывает, что концентрация и консолидация усилий специалистов разного профиля, направленных на проработку и разрешение проблем совершенствования систем экологического управления в США в рамках такой добровольной общественной институциональной структуры, как Межштатная рабочая группа по экологической результативности, может принести серьезный комплексный эффект для повышения устойчивости экологического и социально-экономического развития страны.
Оценивая отношение к деятельности этой группы с позиций российских национальных интересов, можно также сделать достаточно очевидные выводы о высокой эффективности возможного сотрудничества с этой организацией. Контакты с этой рабочей группой и изучение опыта и содержания ее деятельности могут открыть для российской практики новые подходы и стратегические инновации в реформировании институциональных структур и административных механизмов национальной системы экологического управления. Межштатная группа показывает высокую результативность своей работы. Собрав под одной крышей достаточно мощные научные силы и опытных специалистов-практиков, эта группа акцентировала свою деятельность на изучении и обобщении именно региональной практики совершенствования экологического управления, т.к. в значительной степени именно на региональном уровне рождаются основные инновации в данной области управления.
Вполне правомерно может быть поставлен вопрос о создании подобной общественной структуры в России на базе совместных решений и договоренностей ряда субъектов Федерации, крупных корпораций-недропользователей и ряда общественно-экологических организаций. Это позволит использовать достаточно прогрессивный опыт Межштатной рабочей группы США в реализации подобных экологических проблем в нашей стране и значительно усилить результативность общественного партнерства в отношениях государства, регионов, хозяйствующих субъектов и общественных организаций субъектов Федерации в управлении природопользованием и природоохраной.
1. Краснопольский Б.Х., Муравых А.И. Управление природопользованием в США. М., 2007.
2. Краснопольский Б.Х. Американский опыт стратегических инноваций в экологическом управлении: региональный аспект // Пространственная экономика. Американский опыт стратегических инноваций в экологическом управлении: региональный аспект // Пространственная экономика. 2006. № 3. С. 178-182.
3. The Multi-State Working Group on Environmental Performance - MSWG. [http://www.mswg.org].
*Статья подготовлена при поддержке гранта ДВО РАН № 06-III-А-10-431 "Разработка модели управления природопользованием для субъектов Российской Федерации с ресурсной специализацией".
Краснопольский Борис Хананович. Доктор экономических наук. Более 25 лет вел исследовательскую работу в Северо-Восточном КНИИ ДВО РАН. С 1993 г. работал в Университете штата Аляска, занимался преподавательской и исследовательской деятельностью, координировал совместные американо-российские программы в области образования и экономико-экологических исследований. С 2004 г. - заместитель директора по науке Института экономических исследований ДВО РАН. Профессор кафедры экологии и управления природопользованием Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
| 