|
О проекте закона "О координации деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти при подготовке решений в сфере управления внешней политикой Российской Федерации"
Коробейников А.А., член Комитета Совета Федерации ФС РФ по международным делам
На первый план сегодня выдвигаются такие глобальные проблемы, которые ни одно ведомство, какими бы масштабными правами оно ни наделялось, решить объективно не способно.
Поэтому ведомственность, недостаточная скоординированность действий, характерные для внешнеполитического курса России, нередко ставят нашу внешнюю политику в трудное положение. Примеров, подтверждающих это, можно привести сколько угодно.
Стремление руководства страны подчас подчинить международные шаги текущим внутриполитическим и зауженным экономическим потребностям России не привело Москву к завоеванию прочных позиций в ключевых экономических, политических и военных органах, контролируемых Западом. Несмотря на достойный прием нашего главы государства за рубежом, Россия все еще является в большей степени наблюдателем хода европейской интеграции, втягивания в орбиту Маастрихтского договора и НАТО все большего числа государств Восточной Европы и других процессов, идущих мимо России.
В контексте сказанного и несказанного по этому поводу требует реконструкции действующий порядок управления внешнеполитической деятельностью в нашей стране. Проводимые руководством страны реформы в области государственного строительства и управления создают дополнительные предпосылки для пересмотра организации и международной деятельности. "Переналадка" инструментария подготовки президентских решений, усиление их координации и ответственности за их выработку и реализацию вписываются в задачу укрепления вертикали власти на базе реального задействования более широкого интеллектуального ресурса общества.
Все мы являемся свидетелями существенных разногласий в определении и нынешнего состояния России, и ее будущего развития. Как минимизировать эту разноголосицу?
Просчитанная на перспективу переоценка потенциальных угроз национальной безопасности Российской Федерации нуждается в консенсусном согласии всех российских субъектов международной жизни. Более того, для проведения эффективной внешней политики и действительно общенационального внешнеэкономического курса необходима значительная "масса" согласия не только в политической и профессиональной элите, но и в экспертном сообществе.
Концепция предложенного законопроекта выстраивает базу для формирования единых общенациональных подходов к решению важнейших международных проблем, что, в свою очередь, служит хорошей основой для укрепления согласия в стране.
Принимая все это во внимание, разработчики законопроекта предложили концепцию закона, который на переходный период в истории страны ускорил бы обеспечение большей согласованности в работе всех ветвей власти, а главное - усилил бы их ответственность за выработку международных решений.
Сегодня о "переходности" можно говорить и в применении к внутреннему положению дел в России, и к ее международным усилиям. Особенностью "переходности" является наличие старого и нового. Первое подпитывается стереотипами мышления советского прошлого, второе не прошло "обкатку" действительностью и далеко не всегда позитивно воспринимается нашим и зарубежным обществом. Россия, на мой взгляд, опаздывает с определением более ясной для всех стратегии на международной арене.
На нынешнем этапе процесс коллективной подготовки решений должен компенсировать временную слабость государства переходного типа, недостаточную степень общенациональной ответственности российской политической и экономической элиты, которая нередко действует в своих корпоративно-групповых интересах. В результате внешняя политика современной России нередко вершится вне коренных интересов страны.
Когда 86% российских экспертов свидетельствуют об ослаблении национальной безопасности России,то в этом проявляются не только ошибки Кремля и Смоленской площади, не только парламентские недоработки Тверской и Большой Дмитровки, но и объективная ситуация, сложившаяся после распада СССР и исчезновения блокового "равновесия страха". В таких условиях тем более нельзя пытаться реализовать подходы к другим странам в индивидуальном плане, на чисто субъективном уровне, на встречах "без галстуков". Это обманчиво и даже опасно.
Поэтому лучше, если Президент страны будет действовать на основе коллективной договоренности, а статус самой коллективности или коллегиальности будет закреплен законом. Тогда уйдут рассогласованность и непоследовательность действий различных ветвей власти РФ на международной арене. Тогда не будет недоумения в обществе, зачем и почему именно Лужков съездил в Абхазию. Почему Президент РФ долго молчал по малюсенькой проблеме Тузлы и был слишком прозрачен в своих симпатиях к Януковичу. Почему руководство страны, ни с кем не советуясь, простило Ираку более 8 млрд долл. долгов. Почему, с вдохновением торгуя вооружением, российское руководство не задумывается о возможных негативных последствиях такой торговли и т.п. и т.п.
Известно, что в соответствии с конституционными полномочиями Президент РФ представляет в международной сфере, что называется, истину в последней инстанции. Не случайно 91% экспертов называют его в качестве главного субъекта российской внешней политики. Это и хорошо, и плохо. Хорошо, что внешняя политика концентрируется как бы в одном месте. Плохо, что ее трудно контролировать и корректировать коллективной мыслью, а значит оберегать от субъективных подходов и экспромтов.
Как известно, в Конституции РФ нет специальной главы о внешней политике, международные сюжеты разбросаны по 22 статьям; механизмы реализации международной деятельности главой государства предметно не прописаны. То есть Конституция страныне содержит описания какого-либо общегосударственного надведомственного механизма, который бы реализовывал в "букву закона" приоритетную роль Президента России в сфере международной деятельности.
Сформировавшийся подход подготовки и принятия внешнеполитических и внешнеэкономических решений исполнительной властью приобрел ограниченный по числу участников и закрытый по содержанию характер. Использование такой практики пытаются оправдать необходимостью конфиденциальности и оперативности при рассмотрении проблем, а на деле она оборачивается субъективизмом, за последствия которого пока нет конкретного спроса. Особенно это касается международных проблем комплексного плана, которые не прошли углубленных просчетов на средне- и долгосрочную перспективу в контексте стратегических интересов России.
Казалось бы, для того чтобы этого не происходило, у нас есть все необходимое: вопросы координации международной деятельности возложены на МИД РФ; некоторые крупные вопросы внешней политики прорабатываются в Совете Безопасности РФ, а оперативные задачи, в том числе связанные с планированием и осуществлением внешнеполитических мероприятий Президента РФ, решаются в его Администрации.
И все же деятельность этих органов зачастую имеет далеко не монолитный характер даже по смыслу. Кроме того,из процесса подготовки решений при сложившемся порядке, как правило, исключены структуры Федерального Собрания РФ, не говоря уже о регионах России, которые порой на свой страх и риск стремятся осуществлять самостоятельные международные связи.
Например, все более широкий размах приобретают прямые связи регионов (субъектов Федерации) с субъектами иностранных государств. Поэтому закон должен учесть международные потребности субъектов РФ, исключить возможность игнорирования центром специфики региональных интересов и в то же время предотвратить дезинтеграционныетенденции отдельных административных территорий России.
Нужна коллективная организация российской международной работы. И поэтому в нашем законопроекте речь идет о создании нового института - Коллегии Российской Федерации по внешней политике, которая призвана стать механизмом координации деятельности органов государственной власти при подготовке внешнеполитических и крупнейших внешнеэкономических решений. Подготовленные Коллегией решения не будут зависеть от колебаний настроений чиновников в Кремле и в Белом доме, от предвыборных и других игр политических партий, от корпоративных интересов олигархических сил или от иных обстоятельств сугубо конъюнктурного свойства.
В условиях разделения властей у нашего Президента существуют (по Конституции РФ) некоторые сдержки и противовесы в виде полномочий палат российского Парламента и судебной власти. Они вполне оправданны, но в то же время согласование позиций в предлагаемой Коллегии - органе, возглавляемом Президентом РФ, - не может быть лишним и не должно рассматриваться исключительно с точки зрения чистоты теории разделения властей.
В Федеральном законе "О безопасности" (1992 г.) несмотря на признание нормы о разделении властей в ст. 11 Президент страны определяется как должностное лицо, призванное осуществлять общее руководство государственными органами обеспечения безопасности, в том числе он возглавляет Совет Безопасности, в который входят и представители законодательной власти (правда, сегодня они мало в нем что делают). Именно этот закон регулирует организацию и деятельность Совета Безопасности. К сожалению, из этого закона не ясно, какое место занимает данный орган в системе внешнеполитических институтов Российской Федерации.
Или взять, например, роль МИДа, которая определена в Федеральном законе "О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации" (1999 г.). В нем из ст. 11 очевидно, что за данным ведомством координации нет, потому что говорится буквально следующее: "…координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации возлагается на федеральные органы исполнительной власти в порядке, установленном Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации".
Поэтому, когда говорят, что уже есть все необходимые координирующие внешнюю политику органы - Совет Безопасности или МИД, то это только отчасти верно. Я не критикую эти ведомства, а пытаюсь показать, что никакое отдельное ведомство России в нынешних правовых рамках в полной мере не имеет объективных возможностей для определения и реализации общенациональной стратегии страны по отношению к внешнему миру.
Активное вмешательство законодательного корпуса России в сферу формирования внешней политики способно значительно расширить арсенал приемов и методов подготовки решений, средств их реализации и контроля за исполнением.
Введение в члены Коллегии по внешней политике председателей палат Федерального Собрания РФ не только по должности, а как делегированных своими палатами полномочных представителей, должно усилить их роль в подготовке решений.
Разработчики закона полагают, что представители палат будут нести ответственность и отчитываться перед парламентариями за свою работу в Коллегии, а по крупнейшим вопросам - вносить на обсуждение Коллегии проекты решений палат Федерального Собрания.
Не меньший, чем во внешнеполитической сфере, субъективизм наносит вред и при выработке внешнеэкономических решений. Все более очевидным становится положение, когда имеющиеся возможности укрепления экономических позиций России в мире не находят соответствующей поддержки всех ее внешнеполитических ресурсов. Например, потенциал классических торгово-экономических отношений России с зарубежьем почти исчерпал себя. В их нынешнем виде они приносят не только пользу, но и вред нашей стране. А мы нацелены всецело лишь на наращивание объемов товарооборота с каждой страной.
Россия сегодня стала донором в сумме 10-12 млрд долл. в год (утраченной нами прибавочной стоимости) только для тех государств, куда продаем углеводородное сырье. И если учесть, что наша страна продолжает сидеть, что называется, на "нефтяной игле", то перспективной такую внешнеэкономическую политику назвать нельзя.
Не наращивание внешней торговли, чего желает с нами большинство стран, а работа в России, поставка в нашу страну зарубежных технологий на базе концессионных форм хозяйствования и залогового права обеспечит эффективное развитие российского отечественного производства. Кроме того, это, наконец, создаст условия для такого включения России в мирохозяйственную сферу, которое позволит на деле увеличить вклад нашей страны в достижение целей тысячелетия - борьбу с бедностью на планете. Чтобы всего этого достичь, нужна коллегиальная выработка более масштабной экономической составляющей российской внешней политики (не отдаваемая на откуп Минэкономразвития).
Не детализируя, скажу, что такой же коллегиальный подход напрашивается при подготовке международных решений в военной, информационной, культурной, образовательной и других сферах.
Основные возражения против предлагаемого проекта закона сводятся к тому, что создание Коллегии РФ по внешней политике противоречит Конституции страны и установленному ею принципу разделения властей. Что можно ответить?
Президент РФ, согласно ст. 86 Конституции РФ, "осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации" и, в то же время, "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ст. 80). Таким образом, наличие Коллегии не ведет к ущемлению полномочий главы государства в сфере международных дел, а напротив, дает в его руки мощный рабочий инструмент по их реализации. К тому же Коллегия только разрабатывает решения, а окончательное право их принятия остается за Президентом.
Конституционный принцип разделения властей, конечно же, означает самостоятельное осуществление своей компетенции (ст. 10 Конституции РФ), но отнюдь не подразумевает отсутствия предметного диалога властей; диалога между различными государственными институтами по ключевым вопросам развития страны, ее внешней политики, в том числе в формате координирующих органов, каковыми, например, уже являются Госсовет РФ и Совет Безопасности России, возглавляемые Президентом страны.
Полтора года назад законопроект был направлен в субъекты РФ и в заинтересованные федеральные ведомства. В нынешнем варианте законопроекта мы учли большинство конструктивных замечаний и предложений, которые мы получили из 68 субъектов РФ, а также из 8 федеральных министерств и ведомств. Прошу вас обратить внимание на следующее: 28 субъектов страны полностью одобрили проект закона, 38 высказались за его принятие с замечаниями, а 22 субъекта считают такой законопроект ненужным, ссылаясь на то, что если Коллегия и станет когда-нибудь необходимой, то она может быть создана Указом Президента страны.
Эта статистика свидетельствует о том, что все аргументы "за" и "против" закона требуют дальнейшей профессиональной дискуссии. Подготовка, открытое и широкое обсуждение такого рода документа будут способствовать дальнейшему осмыслению долгосрочных интересов России на международной арене в их более тесной увязке с обеспечением национальной безопасности страны.
Коробейников Анатолий Антонович. Доктор философских наук. С 2001 г. является членом Совета Федерации, Председателем Экспертного Совета Комитета по международным делам. Чрезвычайный и Полномочный Посланник второго класса.
| 