|
О проблемах имплементации российского законодательства в связи с присоединением России к международным конвенциям о борьбе с коррупцией (выступление на парламентских слушаниях, Москва, 23.11.04)
Гришанков М.И., Председатель Комиссии Государственной Думы РФ по противодействию коррупции
Сегодня коррупция превратилась в одну из наиболее серьезных проблем, поэтому международное сообщество объединяет усилия в борьбе с этим явлением.
В этих целях используется весь арсенал правовых средств, начиная с мер уголовно-правового и гражданско-правового характера, и заканчивая специфическими методами налогового и финансового контроля.
Об актуальности борьбы с коррупцией говорит то внимание, которое было уделено этой проблеме на недавно состоявшемся форуме стран Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества.
Стало очевидным, что в сочетании со слабым государственным управлением коррупция оказывает неблагоприятное влияние на инвестиционный климат, перспективы экономического роста, тормозит развитие рыночной экономики и демократических институтов, подрывает политическую стабильность и авторитет власти в глазах народа.
В выступлении на заседании Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией 12.01.04 Президент РФ Владимир Владимирович Путин подчеркнул, что коррупция паразитирует на изъянах в устройстве экономической и административной жизни государства, некачественном законодательстве, и имеет устойчивую тенденцию к росту, при отсутствии эффективного контроля за деятельностью государственных должностных лиц.
Как известно, широкий набор антикоррупционных мер содержится в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г., которая ратифицирована Россией в текущем году.
В декабре 2003 г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята Конвенция ООН против коррупции. Этот шаг ознаменовал собой завершение очередного важного этапа формирования международной правовой базы предупреждения и борьбы с коррупцией.
В Конвенции прямо говорится, что государствам-участникам следует включить в национальные законодательства положения, позволяющие проводить оценку соответствующих правовых актов и административных мер, в целях определения их адекватности в плане борьбы с коррупцией.
На этом же акцентировал внимание Президент РФ, предложивший организовать постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства.
В России такой механизм пока не создан, но он крайне необходим и должен быть детально определен в федеральном законе, и такие наработки уже имеются.
Комиссия по противодействию коррупции в этом году проводила антикоррупционную экспертизу и представила ее вниманию Государственной Думы.
Конвенция ООН против коррупции рекомендует странам-участникам выделить специальный уполномоченный орган по предупреждению и борьбе с коррупцией, и сообщить о принятом решении Генеральному секретарю ООН.
На такой государственный орган, исходя из требований Конвенции, должны быть возложены надзорные и координирующие функции в сфере осуществления государственной политики по противодействию коррупции.
На Западе подобная практика зарекомендовала себя положительно.
Как представляется, в российских условиях указанные функции могла бы взять на себя Генеральная прокуратура как орган, накопивший значительный опыт в борьбе с наиболее опасными криминальными проявлениями и имеющий подготовленные кадры, а также все необходимое для успешного осуществления столь сложной и масштабной работы.
Окончательное решение, конечно, будет принимать Президент РФ, однако, думаю, ему было бы небезынтересно услышать мнение участников столь представительного парламентского мероприятия.
Из Конвенции ООН прямо вытекает задача по разработке концепции антикоррупционной политики и национальной стратегии борьбы с коррупцией, как одного из приоритетных направлений социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу.
В такой концепции следовало бы дать развернутое политическое видение проблемы в целом, обозначить конкретные направления борьбы с коррупцией, структуру государственных органов, ответственных за эту работу, механизм взаимодействия государства с обществом и СМИ в сфере противодействия коррупции. И с разработкой стратегии нельзя затягивать, это нужно делать как можно быстрее.
Указанная конвенция предусматривает необходимость криминализации отдельных деяний, относящихся к коррупционным. И в этой связи не хотелось бы, чтобы процесс имплементации в наше национальное законодательство новых уголовно-правовых норм затянулся, как это уже произошло с Конвенцией Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию".
Несмотря на то, что с момента подписания данного документа прошло более 4 лет, мы не только не ратифицировали эту конвенцию, но даже не подготовили соответствующих проектов федеральных законов.
Необходимо отметить, что Конвенция ООН против коррупции 2003 г. еще более ужесточает требования к государствам-участникам.
Так, ст. 20 Конвенции рекомендует криминализировать незаконное обогащение. Этот термин означает значительный рост активов публичного должностного лица, который явно превышает его официальные доходы.
Отмечу сразу, речь не идет о принятии поспешных и непродуманных мер в столь деликатной сфере, однако нам необходимо обратить самое серьезное внимание на создание научно обоснованной системы контроля за доходами публичных должностных лиц.
Первым шагом в этом направлении может стать внесение соответствующих дополнений в уже действующий Федеральный закон "О противодействии легализации отмывания преступных доходов и финансированию терроризма". В этот закон можно включить нормы о мерах повышенного финансового контроля за так называемыми важными политическими персонами.
Если должностное лицо помещает на свой банковский счет или на счет своих родственников значительные суммы, не соответствующие его официальным доходам, государство должно иметь право знать источник этих финансовых средств.
Конвенция ООН против коррупции заметно расширяет возможности стран-участниц в расследовании уголовных дел об отмывании преступных доходов. В конвенциях содержатся и иные важные для нас принципы и правовые подходы.
В частности, Конвенция Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" и принятые в Совете Европы на ее основе 20 руководящих принципов по борьбе с коррупцией формулируют требования к государствам-участникам объявить противозаконной деятельностью установленные факты внутригосударственной и международной коррупции. При этом во всех международных конвенциях в сфере борьбы с коррупцией дается описание состава преступлений, которые должны быть криминализированы в национальном законодательстве.
Речь идет об активном либо пассивном подкупе.
В качестве субъектов ответственности рассматриваются лица, которые руководят предприятиями или работают на них в том или ином качестве.
Изложенные в конвенциях подходы в определении субъектов ответственности потребуют от нас принятия эффективных правовых мер, причем некоторые из них реально повлекут существенный пересмотр действующей концепции об уголовной ответственности в частном секторе.
Например, само по себе обещание или предложение государственному должностному лицу какого-либо неправомерного преимущества, а равно принятия должностным лицом таких обещаний или предложений, должно, согласно конвенциям, рассматриваться национальным законодательством как коррупционное преступление. Это несколько новая норма для нашего законодательства, ясно, что она будет воспринята неоднозначно, но нам нужно дать оценку и высказать свое мнение.
Нам предстоит также принять законодательные меры, направленные на противодействие злоупотреблениям, влияниям в корыстных целях. Их реализация потребует введения в действующее уголовное законодательство самостоятельного состава, предусматривающего ответственность за подобные явления, за подобные деяния.
Одной из наиболее важных целей Конвенции является создание благоприятных условий для ведения честного бизнеса. Не в последнюю очередь это касается внешнеэкономической деятельности.
Вот почему Конвенция вводит ответственность за транснациональное взяточничество, к которому могут быть причастны иностранные публичные должностные лица и должностные лица публичных международных организаций.
По оценкам специалистов, именно сфера внешнеэкономической деятельности является наиболее коррупционной. Объем взяток, используемых предпринимателями для подкупа должных лиц при решении своих коммерческих задач, исчисляется в мире миллиардами долларов. Для нас это особенно опасно.
Для нас особенно опасно то, что нередко, действительно, перспективные, крайне выгодные для России проекты оказываются невостребованными вследствие продажности чиновников. В условиях международной конкуренции для нас это может быть достаточно серьезным препятствием.
Криминализировав такие деяния, мы позволим привлечь в экономику дополнительные инвестиции, существенно сократим объемы коррупционных платежей, повысим уровень доверия со стороны потенциальных партнеров за рубежом.
Отдельного рассмотрения заслуживают проблемы обеспечения банковской тайны в процессе оказания правовой помощи по уголовным делам. Здесь есть над чем подумать. По-видимому, соответствующей корректировки потребует наше банковское законодательство.
Еще один весьма деликатный, но крайне важный вопрос, прямо вытекающий из Конвенции, - это проблемы иммунитетов и привилегий.
Здесь нам следует внимательно изучить многочисленные случаи, когда лица, имеющие иммунитет, злоупотребляют им с целью циничного уклонения от уголовной ответственности.
Все понимают, что действующий порядок основан на конституционных нормах, но мы имеем полное право, основываясь на тех же конституционных нормах, оптимизировать процедуру рассмотрения вопросов о снятии либо ограничении иммунитетов в особых случаях, и здесь ни для кого не должно быть исключений, ни для депутатов, ни для судей, ни для прокуроров.
Задача состоит в том, чтобы обеспечить разумный баланс между имеющимися иммунитетами, с одной стороны, и правосудием - с другой.
В сентябре 2004 г. мы провели "круглый стол" на тему "Об институте конфискации имущества в комплексе мер борьбы с коррупцией".
По итогам "круглого стола" были подготовлены рекомендации, в которых идет речь о необходимости активизации международного сотрудничества с целью возвращения активов.
Участники "круглого стола" высказали рекомендации в адрес Президента и Правительства РФ о подготовке федеральных законов, предусматривающих возвращение в уголовное законодательство института конфискации имущества. Этого же требует и определение Конституционного Суда от 08.07.04 № 251.
Пора от слов перейти к делу и в вопросах возвращения конфискованных активов в страну происхождения.
По мнению специалистов, имеющейся сегодня договорно-правовой базы уже вполне достаточно для осуществления эффективного международного сотрудничества в целях конфискации и возврата активов. В конвенциях прямо говорится о преимущественном возвращении преступных доходов запрашивающему государству, иными словами, в страну происхождения такого имущества.
Нам нельзя оставаться в стороне от этого процесса. Необходимо уже сейчас внести в законодательство такие изменения, которые позволят нашим зарубежным партнерам выполнять требования России по возвращению конфискованного имущества.
Надеюсь, участники слушаний сформулируют предложения, касающиеся концептуальных подходов к созданию нового правового механизма на этом направлении. Все поступившие предложения будут внимательно изучены. Однако главный принцип должен остаться неизменным: преступные доходы непременно должны возвращаться в страну их происхождения.
Неплохие правовые предпосылки для предупреждения коррупции в системе госслужбы заложены новым Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Однако очень важно, считаю, дополнить наше законодательство нормой о введении запрета гражданским служащим в течение 2 или нескольких лет занимать должности и выполнять работу в организациях частного сектора, в отношении которых они осуществляли функции государственного управления либо контроля. Данное положение учитывает требования Конвенции ООН против коррупции, где также сказано, что в надлежащих случаях и на разумный срок могут вводиться ограничения на профессиональную деятельность бывших публичных должностных лиц, когда такая деятельность была прямо связана с функциями, которые публичные должностные лица выполняли ранее.
Но возникает вопрос о механизме реализации этой нормы: каким образом будет осуществляться контроль за профессиональной деятельностью бывших публичных должностных лиц? И кто будет вправе реагировать на установленные факты нарушения существующих ограничений?
Как представляется, наиболее действенными рычагами для решения данной проблемы располагают органы прокуратуры. Вероятно, именно они и должны взять под контроль строгое соблюдение законодательства о государственной службе, которое в настоящее время соблюдается не в полном объеме, и уже неоднократно это было зафиксировано в докладах Генерального прокурора.
В организационном плане Конвенция требует от нас развернуть работу по созданию в центре и на местах Комиссии по разрешению конфликта интересов в системе госслужбе. Шире практиковать принятие внутренних кодексов и стандартов поведения публичных должностных лиц. Внедрять надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для замещения публичных должностей, которые считаются наиболее уязвимыми с точки зрения коррупции. Принять меры по усилению прозрачности в вопросах финансирования кандидатур на избираемые выборные должности, а также при финансировании политических партий. Необходимо последовательно проводить линию на упрощение административных процедур в целях облегчения доступа граждан к государственным органам.
По заключению Всемирного банка, наше государство относится к числу наиболее бюрократизированных. Для организации своего бизнеса в среднем по стране требуется пройти 12 процедур, затратить на оформление 29 дней и заплатить государство более 200 долларов. В Швеции предусмотрено всего 3 процедуры, а в Новой Зеландии на все хватает 3 дней. Нельзя, конечно, проводить аналогии, но, согласитесь, такая разница не может не настораживать.
Приведу пример. Недавно Торгово-промышленная палата проанализировала ситуацию, связанную с деятельностью малого бизнеса. Что же мы увидели на основе их анализа? По количеству проблем, доставляемых государством мелким предпринимателям, на первом месте стоят правоохранительные органы, более четверти всех жалоб предпринимателей приходятся именно на эти структуры; второе место уверенно занимает Госсанэпидемнадзор; на третьем - пожарный контроль. На протяжении длительного времени эта ситуация не меняется, а органы, призванные бороться с коррупцией, смотрят на нее сквозь пальцы. Страшно растянута процедура введения административного судебного производства. Это не позволяет малому бизнесу своевременно находить в суде защиту и оперативно восстанавливать свои нарушенные права.
Сегодня нормой для нашей страны стали разгорающиеся корпоративные споры внутри и между компаниями. Эти споры нередко имеют коррупционную окраску. Конфликтующие стороны порой прибегают к использованию административного ресурса, подкупая должностных лиц в правоохранительных и контролирующих органах, ответственных за принятие решения.
Необходимо как можно быстрее прекратить эту порочную практику. Это просто позорит государство. И вы все слышали, что неделю назад Президент в своем Обращении, в своем выступлении перед ведущими телеканалами сделал особый упор именно на этой проблеме: правоохранительные органы должны перестать вмешиваться в экономику.
Во всем мире существует практика применения альтернативных способов разрешения коммерческих споров. Следуя этим путем, мы могли бы не только снизить остроту корпоративных конфликтов, возникающих между коммерческими структурами, но и в значительной степени уменьшить коррупционную зависимость от судебных решений.
Очередным важным шагом в формировании правовой базы для борьбы с коррупцией должно стать присоединение России к Конвенции Совета Европы 1999 г. "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию". Одной из целей данной Конвенции является создание во внутреннем праве государств-участников эффективных способов защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции. Помимо защиты имущественных и неимущественных прав применение института возмещения ущерба может принести и дополнительный эффект: стимулировать граждан и юридических лиц к обращению в правоохранительные органы с заявлениями об актах коррупции, что в свою очередь будет способствовать снижению латентности данного правонарушения.
Примечательно, что присоединение России к Конвенции не потребует внесения существенных изменений в действующее гражданское законодательство. Способы защиты, названные в Конвенции, уже перечислены в ст. 12 Гражданского кодекса РФ. Кроме того, вред, причиненный актом коррупции, может быть возмещен по Правилам об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами.
Однако для эффективного использования имеющихся в действующем российском законодательстве гражданско-правовых способов защиты требуется их адаптация применительно к актам коррупции. Для реализации отдельных положений Конвенции может потребоваться внесение дополнений в акты гражданского законодательства, т.к. в ст. 17 не допускаются никакие оговорки в отношении положений Конвенции.
Таким образом, в российском законодательстве существуют необходимые предпосылки, позволяющие России присоединиться к Конвенции Совета Европы "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию" уже в ближайшее время.
Перечисленные в докладе моменты - это лишь минимальные стандарты, которые должны найти отражение в нашем национальном законодательстве. Помимо отмеченных правовых средств, некоторые страны довольно успешно применяют так называемую гражданскую конфискацию. В дополнение к действующему законодательству упомянутая норма заставит коррумпированных чиновников испытывать страх по поводу конфискации незаконно нажитого имущества, а всех остальных удержит от коррупционных соблазнов.
Гришанков Михаил Игнатьевич. Работал начальником подразделения отдела экономической безопасности УФСБ по Челябинской области. Полковник. Кавалер ордена Мужества. С 1999 г. - депутат Государственной Думы. С 2002 г. входит в состав Высшего Совета всероссийского общественного движения "Спортивная Россия", член Совета при Президенте РФ по физической культуре и спорту. Председатель Комиссии Государственной Думы РФ по противодействию коррупции, Первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по безопасности.
| 