|
К вопросу об укреплении конституционного права граждан на обращения в органы власти
Вискулова В.В., старший преподаватель кафедры конституционного права Амурского государственного университета
Не секрет, что намерение о построении гражданского общества в России, заявленное властью сразу же после распада Советского Союза, на современном этапе государственного строительства остается далеким от реализации. Годы демократии, ассоциирующиеся зачастую в стране со вседозволенностью и безнаказанностью, привели к кризису во взаимоотношениях между обществом и государством. Известно, что для построения гражданского общества необходимо наличие эффективной политической системы, которая обладала бы реальными механизмами обеспечения порядка в стране. Однако о каком публичном порядке сегодня можно говорить, если масштабность проблем преступного индивидуализма, коррупционности государственного аппарата признается на самом высоком уровне?
Неподготовленность страны к внешним и внутренним угрозам вызывает вполне обоснованные упреки со стороны населения в бессилии властных структур. Власть и общество в России за долгие годы реформ так и не наладили эффективных каналов обратной связи. Права человека, провозглашенные в Конституции 1993 г., зачастую до сих пор остаются декларативными предписаниями. Трагедии, порождаемые террором и инертностью власти в России, выступают наглядным свидетельством неэффективности провозглашенного в ст. 20 Основного закона самого главного права человека, - права на жизнь! Как здесь не вспомнить мнение древнегреческого мыслителя Платона о том, что "демократия - это строй, не имеющий должного управления"?
Для стабилизации обстановки в стране требуется мобилизовать работу всех трех ветвей власти, - законодательной, исполнительной и судебной. При этом важно не переусердствовать с административно-командными методами. Конечно, современная обстановка в России требует жесткого реагирования. Но подобная жесткость не должна наносить вреда правам и свободам граждан, не может отстранять их от активного участия в управлении делами государства. Сегодня необходимо, чтобы деятельность высшего законодательного органа власти страны была направлена на создание эффективных правовых основ для ужесточения ответственности должностных лиц не столько перед федеральными структурами, сколько перед населением. Недаром же в ст. 3 Конституции РФ установлено, что "единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ".
Важным шагом к достижению этой задачи должно быть принятие федерального закона, детализирующего закрепленное в ст. 33 Конституции РФ право граждан РФ на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Поскольку именно через обращения граждан во властные структуры осуществляется обратная связь между населением страны и государственным аппаратом, логично предположить необходимость создания современных законодательных рамок таких взаимоотношений. Такое мнение высказывал и председатель Государственной Думы Б.В.Грызлов на семинаре для впервые избранных депутатов Государственной Думы 4-го созыва.
Действительно, вызывает по меньшей мере недоумение вопрос о том, почему закрепленное в ст. 33 Конституции РФ 1993 г. право граждан на обращения до сих пор детализируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.68 "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"? Этот нормативный акт в современных условиях устарел и нуждается в значительной переработке и систематизации. Более того, в условиях отсутствия федерального законодательства, устанавливающего некие общие стандарты работы с обращениями граждан, субъекты РФ принимают свои правовые акты, не лишенные недостатков.
Сегодня в юридической среде иногда встречаются мнения о том, что, поскольку Конституция РФ является законом прямого действия, детализация ее норм не является обязательной. Кроме того, в некоторых странах, например в Великобритании и Франции, право граждан на обращения в публичные органы зафиксировано лишь на конституционном уровне и не имплементировано в специальные законы. Однако для России, по нашему убеждению, эта практика неприемлема. Отсутствие закрепленного в федеральном законе механизма санкций за нарушение этого важнейшего права граждан лишает институт обращений эффективности. Основной закон страны все еще недостаточно воспринимается как гражданами, так и органами власти в качестве документа прямого действия. Это порождает необходимость издания дополнительных законов, указов Президента и ряда других подзаконных актов, в которых бы порядок реализации конституционных норм приобрел четкое закрепление.
Что же касается детализации конституционных положений непосредственно в подзаконном акте, - минуя федеральный закон, как это имеет место сегодня, - то она не соответствует статусу конституционных предписаний. Недаром еще в 1989 г. Генеральным прокурором СССР А.Я.Сухаревым была предпринята попытка повысить уровень правовой регламентации института обращений, - в Верховный Совет СССР был внесен проект закона СССР "О порядке рассмотрения жалоб граждан в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и организациях".
Относительно принятого в 1999 г. Государственной Думой Федерального закона "Об обращениях граждан", отклоненного Президентом РФ, считаем, что его положения нужно учесть при разработке нового закона. При этом следует устранить существовавшие недостатки и добавить ряд новых правовых подходов к регулированию права на обращения граждан России.
По нашей инициативе в Государственную Думу представлен для обсуждения новый проект Федерального закона "Об основных гарантиях права на обращения граждан Российской Федерации", основной целью которого мы видим создание единых правовых основ для подачи и рассмотрения обращений граждан в государственных органах и органах местного самоуправления. Кроме того, в предложенном документе законодательно определены гарантии прав граждан при рассмотрении их обращений.
Одной из главных особенностей предложенного законопроекта является вопрос о юридической силе разработанного правового документа. Считаем целесообразным возвести закон об обращениях граждан в ранг "рамочного", по аналогии с избирательным законодательством. Установление высшей юридической силы в сфере обращений за данным документом по отношению к иным федеральным законам и нижестоящим по юридической силе правовым актам позволит устранить многие противоречия в российской правовой системе в отношении порядка рассмотрения обращений граждан.
Предлагаемая идея особенно важна в свете отклоненного в 1999 г. Федерального закона "Об обращениях граждан", который, по замыслу разработчиков, должен был применяться, если только специальным законодательством не устанавливался особый порядок рассмотрения обращений в конкретной сфере. Получалось, что прежде чем ссылаться на этот закон, гражданин должен был изучить десятки нормативных правовых актов, и только если в них не находилось норм, регулирующих его обращение, отношения подпадали под регулирование основного документа. Тем самым в Федеральном законе, принятом Государственной Думой, изначально был заложен механизм, блокирующий принцип его прямого действия!
Однако не вызывает сомнения тот факт, что установить в рамках единого закона общую для всех властных структур процедуру рассмотрения всех видов обращений не представляется возможным. Это обусловлено их чрезвычайной многочисленностью и спецификой правового регулирования в различных сферах общественной жизни. В связи с этим в законопроекте предлагается разграничить понятия "заявление" и "ходатайство" и понимать под заявлениями обращения граждан с просьбой в реализации уже принадлежащих им прав, свобод, законных интересов (например, заявление о приеме на работу есть реализация принадлежащего гражданину права на труд); ходатайства же целесообразно рассматривать как просьбы о признании за гражданами определенных прав (например, права управления транспортным средством, права собственника жилого помещения). Это позволит исключить ходатайства из сферы действия предлагаемого правового акта, и подчинить их регулирование специальному законодательству.
Предмет предложенного нами законопроекта ограничен обращениями граждан к Президенту РФ, в Государственную Думу ФС РФ, в Совет Федерации ФС РФ, в Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, к высшим должностным лицам субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), иным должностным лицам отмеченных органов, в органы местного самоуправления и к их должностным лицам.
Особенно важно, чтобы будущий закон устанавливал единые правила рассмотрения обращений в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления. Конечно, нельзя не признать, что федеральные структуры несут значительную нагрузку по рассмотрению заявлений, жалоб и ходатайств граждан. Так, к началу XXI в. ежегодное число обращений населения в адрес главы государства соответствовало цифре примерно в 300 тыс. За период работы Государственной Думы первых трех созывов Приемной этого органа власти было рассмотрено свыше 400 000 писем и телеграмм; индивидуальная работа депутатов Государственной Думы с обращениями граждан в этой цифре не отражена. Центральные аппараты федеральных министерств и ведомств ежегодно рассматривают около полумиллиона обращений граждан. Если учесть, что объем обращений к депутатам, особенно избранным по одномандатным округам, весьма значителен, приведенная цифра лишь косвенно отражает работу нижней палаты законодательного органа власти страны. Так, только за первое полугодие исполнения депутатом Государственной Думы от Амурской области Б.А.Виноградовым официальных полномочий число письменно обратившихся к нему граждан составило свыше 300 человек.
Однако среди этих обращений, адресованных федеральной власти, значительную долю составляют жалобы на действия (бездействие) органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Например, среди обращений жителей Амурской области к своему представителю в Государственной Думе Б.А.Виноградову эти доли особенно велики: 57,8% обращений касаются неудовлетворительной работы муниципальных органов, 32,4% - областных! Следовательно, нужно ужесточить ответственность региональных и местных структур, наделенных властными прерогативами, которые ненадлежащим образом осуществляют работу с населением на местах.
Некоторые новеллы предложены нами и в отношении форм подачи заявлений, предложений и жалоб. Мировая практика уже давно пошла по пути признания за обращениями, переданными через электронные системы связи, определенной правовой силы. Так, в США чиновники обязаны принимать и обрабатывать письма граждан, направленные органам власти по электронной почте. Естественно, что давать ответы на такие письма, - также обязанность слуг народа. В условиях масштабности российской территории перенять такой опыт законодатели не только вправе, но и обязаны. Поэтому в законопроект включены нормы, предусматривающие порядок рассмотрения обращений граждан, переданных через телекоммуникационные каналы связи.
По нашему мнению, в любом законе должны быть предусмотрены формы контроля со стороны общества за эффективностью его исполнения. С этой целью в предложенный законопроект включены статьи об обязанности руководителей органов власти, должностных лиц ежеквартально обобщать информацию об итогах рассмотрения обращений граждан и в некоторых случаях передавать ее в СМИ для опубликования.
Другие новинки законопроекта по вопросам совершенствования порядка подачи и рассмотрения обращений граждан, кратко можно охарактеризовать следующим образом:
1. В проект закона включена норма о выдаче гражданам документа, подтверждающего принятие обращения; закреплено правило о сроках рассмотрения обращений, подведомственных нескольким органам власти, должностным лицам; уточнен перечень обращений, подлежащих безотлагательному рассмотрению.
2. Ограничена возможность чиновников давать ответы гражданам в устной форме в ответ на их обращения.
3. Определен перечень лиц, обязанных проводить личный прием граждан; установлены ежемесячная продолжительность такого приема, а также требования к времени приема. Зафиксированы легитимные случаи отказа в личном приеме, установлены последствия неявки гражданина на личный прием к должностному лицу.
4. Впервые предложен исчерпывающий перечень оснований для оставления обращений граждан без рассмотрения, а также принимаемых по результатам рассмотрения обращений граждан решений.
5. Предложена новая статья, устанавливающая правила языкового производства при рассмотрении обращений в органах власти, должностными лицами. В законопроект впервые включены правила, устанавливающие особенности рассмотрения коллективных обращений граждан.
6. Сокращены по сравнению с установленными принятым Государственной Думой Законом "Об обращениях граждан" сроки рассмотрения предложений, заявлений при необходимости их более длительного изучения, сроки подачи жалоб; установлены правила изучения предложений по совершенствованию российского законодательства, рассмотрения заявлений и жалоб военнослужащих и иногородних граждан.
7. Предложены новые нормы, посвященные рассмотрению обращений, одновременно содержащих признаки предложения, заявления или жалобы; установлен порядок рассмотрения обращений, в которых не определен их вид.
Однако одной из самых важных черт законопроекта можно считать установление механизма ответственности за нарушения законодательства об обращениях граждан. С этой целью были разработаны поправки к Кодексу РФ об административных правонарушениях, позволяющие привлекать должностных лиц, нарушающих права граждан на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, а также порядок работы с обращениями граждан, к административной ответственности в виде штрафа до 50 МРОТ.
Одновременно предложены поправки и к Уголовному кодексу РФ. В частности, считаем целесообразным ввести три дополнительных состава преступления:
- воспрепятствование осуществлению права граждан на обращения в органы власти и работе таких органов по рассмотрению обращений граждан;
- преследования граждан в связи с их обращениями в органы власти и к соответствующим должностным лицам;
- незаконное использование либо распространение сведений о частной жизни граждан, ставших известными в связи с обращениями последних во властные структуры.
Максимальное наказание, которое предлагается по этим составам, - лишение свободы на срок до 2 лет. Эти меры, на наш взгляд, позволят говорить об усилении ответственности власти не только на словах, но и на деле.
Считаем, что принятие предложенного законопроекта позволит повысить эффективность системы защиты прав человека от произвола органов власти и должностных лиц. Утверждение Государственной Думой дополнительных законодательных мер, которые бы наглядно демонстрировали фактическую реализацию потенциала конституционных норм, в современных условиях не просто желательно, а необходимо. Без четкой правовой фиксации ответственности власти перед гражданским обществом любые попытки реформ во благо граждан и государства остаются неэффективными. А иллюзии единства власти и народа, как не раз доказывала история, могут дорого стоить России…
Данный законопроект является элементом системы, которую придется построить для обеспечения конституционного права граждан жить в социальном государстве. Кроме этого законопроекта необходимо обновить социальное законодательство и нормы о федеративных отношениях, в которых следует законодательно закрепить договоренности общества и государства, определяющие в интересах граждан отношения между центром, регионами и муниципальными образованиями. Важно создать действенный гражданский контроль за властью и общественные механизмы, которые бы делали прозрачной работу власти на всех уровнях. Следует предпринять очень многое для того, чтобы в стране возникло полноценное гражданское общество. Но другого пути у нас нет. Законодательное обеспечение гражданского общества - важнейшая часть этой задачи.
Автор благодарит депутата Государственной Думы Б.А.Виноградова за постановку проблемы и полезные дискуссии, сотрудников аппарата Государственной Думы А.М.Костина и А.В.Беляева за помощь в подготовке законопроекта "Об основных гарантиях права на обращения граждан Российской Федерации".
Вискулова Виктория Вячеславовна. Кандидат юридических наук. С 2000 г. преподает на кафедре конституционного права Амурского государственного университета.
|
