|
Система государственной регистрации прав на недвижимость и земельные отношения
Карлин А.Б., Первый заместитель Министра юстиции Российской Федерации
 Земля - важнейшее национальное достояние России. Право - это величайшее цивилизационное достижение человечества. Очевидно, что грамотно, по-современному, с оглядкой на последующие поколения использовать главное природное богатство страны - землю можно только опираясь на это цивилизационное достижение, к которому, бесспорно, относится российское право. Поэтому вопросам регулирования земельных отношений Министерство юстиции РФ как федеральное ведомство, являющееся головным в организации законопроектной деятельности Правительства РФ, уделяло и уделяет самое пристальное внимание. Эти проблемы находят необходимое отражение в планах законопроектной работы. Минюстом России уже наработаны механизмы взаимодействия в обновлении нормативной правовой базы с Росземкадастром, другими федеральными ведомствами, ответственными за осуществление государственной политики в этой важнейшей сфере общественной жизни.
Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним призвана обеспечить формирование механизмов эффективного государственного воздействия на рынок недвижимости в целях защиты конституционных прав собственников и иных правообладателей на объекты недвижимости, к которым относятся, в том числе, и земельные участки.
Введение в действие 31 января 1998 года Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ознаменовало принципиально новый для России этап правового регулирования гражданского оборота объектов недвижимого имущества.
Созданная в соответствии с ним система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним способствует упорядочению взимания налогов, связанных с объектами недвижимого имущества, привлечению дополнительных инвестиций в российскую экономику, предоставлению заинтересованным участникам хозяйственной деятельности достоверной информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество.
С момента введения в действие Закона перед Минюстом России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации основной, требующей решения задачей являлось создание учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Был предпринят целый ряд практических действий, связанных с мобилизацией организационных, финансовых и экономических ресурсов.
Эта большая, многотрудная и затратная работа дала свои положительные результаты - к началу 2001 года учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним действовали во всех регионах России, включая Чеченскую Республику.
При этом развитие системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним продолжается до настоящего времени. Так, в 2001 году в субъектах Российской Федерации было создано около 200 новых филиалов и представительств учреждений юстиции по регистрации прав. Всего в системе функционирует около 1700 филиалов и представительств учреждений юстиции по регистрации прав. Эти подразделения находятся в муниципальных образованиях, что чрезвычайно важно с точки зрения заботы о людях, доступности для них услуг, оказываемых учреждениями юстиции по регистрации прав, оперативности решения вопросов регистрации. Сегодня в учреждениях юстиции по регистрации прав работает около 18 000 человек, в том числе - свыше 3 200 государственных регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним, назначенных Минюстом России и его территориальными органами.
С момента начала работы учреждений юстиции по регистрации прав (первые из них осуществляли свою деятельность уже с момента введения в действие Закона) и до 1 ноября 2001 года ими было зарегистрировано более 25 млн. прав, ограничений (обременений) прав и сделок с недвижимостью. Только с января по сентябрь 2001 года ими совершено более 9 млн. регистрационных действия. Темпы прироста общего числа регистрационных действий ежегодно возрастают и достигли 35 процентов, что свидетельствует об активизации рынка недвижимости и востребованности института государственной регистрации прав.
Подавляющим большинством заявителей, права которых, а также сделки с участием которых регистрируются, составляют граждане (свыше 90 %). При этом каждое шестое регистрационное действие (17%) связано с регистрацией прав на земельные участки, сделок с ними и ограничении таких прав. Темпы прироста такого рода регистрационных действий выше, чем в целом, и составляют более 40%. За три последних года таких регистрационных действий совершено по стране около 5 миллионов. Ясно, что регистрационный ресурс в этом секторе рынка недвижимости не освоен применительно к его реальной емкости. И освоение должно осуществляться юридически грамотно, цивилизованно, с обеспечением государственного гарантирования прав на зарегистрированные земельные участки.
Сегодня перед Минюстом России и учреждениями юстиции по регистрации прав стоят не менее сложные задачи, связанные с дальнейшим развитием системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в России, совершенствованием деятельности учреждений юстиции.
В апреле 2001 года постановлением Правительства Российской Федерации № 273 была утверждена подготовленная Минюстом России при активном участии Росземкадастра, Госстроя России и Минимущества России "Федеральная программа поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
При этом целью Федеральной программы определены становление и развитие на территории Российской Федерации системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечивающей государственные гарантии зарегистрированных прав, а также полноту сведений о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним.
Федеральная программа призвана решить следующие основные задачи:
развитие и совершенствование законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое
- имущество и сделок с ним;
- введение единых требований к описанию объектов недвижимости;
- обеспечение взаимодействия системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество с системами государственного учета, технической инвентаризации недвижимости, кадастров недвижимости, государственного реестра федерального имущества, учета налогоплательщиков, а также с судебными и правоохранительными органами.
Федеральная программа должна обеспечить создание правового и организационного механизма функционирования единой системы регистрации прав и способствовать реализации как государственных интересов, направленных на стимулирование экономического развития России, обеспечение полноты учета сбора налогов, борьбу с преступностью, так и интересов юридических и физических лиц, связанных в первую очередь созданием механизма реального обеспечения государственных гарантий их прав на недвижимость. Реализация Федеральной программы будет также способствовать укреплению рынка недвижимости, решению государственной задачи повышения инвестиционной активности и расширению базы кредитных операций.
На первом этапе реализации Федеральной программы предусмотрено завершение формирования единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, основанной на скоординированном взаимодействии учреждений юстиции по регистрации прав с органами (организациями), осуществляющими государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимости, включая земельные участки, налоговыми органами, иными государственными органами.
Так, в процессе выполнения мероприятий, предусмотренных Федеральной программой, должен быть усовершенствован механизм взаимодействия учреждений юстиции по регистрации прав и органов (организаций), осуществляющих государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимости, как на региональном, так и на федеральном уровнях, путем принятия соответствующих актов.
В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до настоящего времени не преодолены трудности во взаимодействии органов (организаций), осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра, организаций технической инвентаризации, органов по управлению государственным и муниципальным имуществом и других органов с учреждениями юстиции по регистрации прав, что усложняет для граждан и юридических лиц процедуру оформления документов, необходимых для регистрации прав на недвижимость, делает ее более затратной.
По имеющейся в Минюсте России информации, в среднем по России граждане в целях проведения государственной регистрации тратят до 5 тыс. рублей. В отдельных случаях "цена оформления" достигает половины стоимости самого объекта недвижимости, при этом подавляющая часть средств тратится гражданами на этапе оформления необходимых для регистрации документов, поскольку за проведение собственно государственной регистрации прав и сделок размеры платы определены субъектами Российской Федерации и не могут превышать максимального размера, установленного Правительством Российской Федерации (для граждан - не более 3 МРОТ).
На наш взгляд, одним из способов решения рассматриваемой проблемы является повышение роли государства в вопросах ценообразования на услуги, оказываемые органами государственного учета и технической инвентаризации объектов недвижимости. Частично этот вопрос может быть решен и посредством определения порядка взаимодействия учреждений юстиции по регистрации прав и органов, осуществляющих государственный учет и техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества (комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, комитетов по управлению государственным имуществом, БТИ), в том числе совместными правовыми актами Минюста России, Росземкадастра, Госстроя России, Минимущества России.
На нынешнем этапе данная проблема решается в большинстве субъектов Российской Федерации путем заключения соглашений между учреждениями юстиции и названными органами и организациями. Этими соглашениями определяется, в частности, порядок их взаимодействия при обмене информацией, ее объем. Однако, надо признать, что это временная мера, поскольку указанные соглашения не могут решить многие острые проблемы, возникающие при взаимодействии учреждений юстиции по регистрации прав и земельных комитетов, БТИ, комитетов по имуществу, подлежащие решению на федеральном уровне.
В этой связи одним из направлений реализации Программы является внедрение и развитие единой автоматизированной системы государственной регистрации прав в каждом субъекте Российской Федерации, а также формирование механизма электронного обмена информацией между учреждениями юстиции по регистрации прав, органами (организациями), осуществляющими государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимости, налоговыми органами. В дальнейшем такая информационная система должна охватить всю территорию Российской Федерации.
В целях улучшения межведомственной координации Федеральной программой предусмотрено создание Межведомственного совета по вопросам взаимодействия учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и органов, осуществляющих государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Такой подход оправдан, учитывая, что в этой сфере решения должны приниматься и прорабатываться не отдельными федеральными органами исполнительной власти, а путем коллегиального рассмотрения, вплоть до последующего издания совместных актов, обязательных как для учреждений юстиции по регистрации прав, так и органов, осуществляющих государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимости.
Положение о названном Межведомственном совете утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2001 № 810. Утвержден его персональный состав, в ближайшее время совет приступит к работе на плановой основе.
К компетенции Межведомственного совета отнесены, в том числе, вопросы подготовки совместных мероприятий по созданию системы электронного обмена информацией между учреждениями юстиции по регистрации прав и органами (организациями), осуществляющими государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества.
Их решение должно способствовать усовершенствованию механизма сбора и представления участниками гражданского оборота документов, связанных с объектами недвижимости, в том числе создать основы для единовременного представления документов на государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества и на государственную регистрацию прав на них и сделок с ними, по принципу "одного окна", что является одной из основных задач второго этапа реализации Федеральной программы.
Данные мероприятия планируется осуществлять в течение всего периода реализации Федеральной программы и завершить в 2006 году, но уже сейчас в Архангельской области с участием шведских коллег из Земельной службы реализуется "пилотный" проект, целью которого является формирование системы электронного обмена информацией между учреждением юстиции по регистрации прав Архангельской области, земельным комитетом, областным БТИ и налоговой инспекцией сначала на уровне муниципальных образований, а затем - на всей территории области. Такая работа осуществляется в рамках соглашения, сторонами которого являются, в том числе, Минюст России и Росземкадастр.
Еще одной важной задачей, требующей оперативного решения, является обеспечение адекватного современным потребностям правового регулирования процесса государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Оно должно осуществляться по трем основным направлениям:
1. Совершенствование базового Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и других законов Российской Федерации, регулирующих вопросы, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
2. Внесение изменений и дополнений в действующие, а также разработка новых нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
3. Разработка и издание Минюстом России инструктивных документов и методических материалов по вопросам практики ведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Работа по совершенствованию нормативной правовой базы должна быть направлена на закрепление единых требований к описанию объектов недвижимого имущества в документах, представляемых в учреждение юстиции по регистрации прав.
Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" определил порядок проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и основания отказа в таковой. Трехлетняя практика выявила несовершенство некоторых его норм. В этой связи Минюст России представил в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Закон. Им предусмотрены изменения, связанные, в том числе с принятым Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". В частности, по предложению Росземкадастра, поддержанному Минюстом России, в пункт 1 статьи 17 Закона предусмотрено внесение изменений, в соответствии с которыми представление на государственную регистрацию права кадастрового плана земельного участка не требуется, если кадастровый план данного земельного участка, содержащий его точную площадь, ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов.
Некоторые из постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на реализацию Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", также нуждаются в изменении и дополнении.
Так, в конце 1999 года постановлением Правительства Российской Федерации уже были внесены изменения и дополнения в Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.98 № 219, связанные с уточнением порядка государственной регистрации прав и сделок с участками лесного фонда.
В Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в ближайшей перспективе предполагается внесение ряда изменений и дополнений, уточняющих порядок его ведения. При этом указанная работа будет осуществляться после принятия проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", учитывая, что в нем также затрагиваются и нормы, регулирующие порядок ведения Единого государственного реестра прав.
Кроме того, названным законопроектом предусматриваются дополнения в статью 9 Закона, наделяющие учреждения юстиции полномочиями по принятию на учет бесхозяйных недвижимых вещей в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Министерством юстиции Российской Федерации уже разработан проект Порядка принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Задача по обеспечению взаимодействия учреждений юстиции по регистрации прав и органов по кадастровому учету земельных участков, органов по управлению государственным имуществом приобрела особую актуальность при проведении работы по реализации Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю".
Полагаю, что Минюст России, Минимущество России и Росземкадастр должны в ближайшее время рассмотреть вопрос о координации действий всех названных выше органов с целью выработки оптимальных мер, направленных на обеспечение государственной регистрации прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на земельные участки.
Ряд положений Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона о введении его в действие регулируют вопросы порядка проведения государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними.
При этом в статье 1 Земельного кодекса в качестве одного из основных принципов земельного законодательства предусмотрено правило о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, которое детально регламентировано в статье 35 и других нормах Кодекса.
Требования Земельного кодекса Российской Федерации в обязательном порядке будут исполняться учреждениями юстиции при проведении государственной регистрации прав на земельные участки и расположенной на них недвижимостью и сделок с ними. В этой связи Минюст России планирует направить в ближайшее время во все учреждения юстиции по регистрации прав информационное письмо с целью формирования единообразной практики осуществления государственной регистрации прав на указанные объекты.
Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в России функционирует не обособленно, а в тесном взаимодействии в том числе с системой государственного учета объектов недвижимости. Федеральные органы исполнительной власти, возглавляющие указанные системы, - Минюст России и Росземкадастр, должны скоординировать свои усилия, направленные на развитие и совершенствование обеих систем.
Проблема проблем, которую Минюст России будет решать в 2002 г. - это выстраивание системы наших учреждений как сугубо федеральной структуры. Сейчас они имеют двойственное положение. Совершенно очевидно, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество осуществляется от имени российского государства, и мы должны говорить о гарантированности прав на уровне России. Соответственно мы должны выстраивать механизмы этой гарантированности, содержащие в себе элементы финансового, ресурсного, правового, организационного обеспечения. Все эти вопросы могут быть эффективно и единообразно решены на общефедеральном уровне. Это очень важная проблема. Она имеет сложные финансовый и правовой аспекты, но мы полагаем, что без перехода к такому пониманию системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в контексте развивающегося рынка земли в России, задачи, которые встают перед государством и обществом по реализации положений нового Земельного Кодекса, решены быть не могут.
| 
