|
К вопросу об управлении государственной собственностью
Сафаралиев Г.К., депутат Государственной Думы РФ, заместитель председателя Комитета по образованию и науке, Сафаралиева СТ., кафедра гражданского права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Бердашкевич А.П., консультант аппарата Комитета Государственной Думы по образованию и науке
Публично-правовые образования (Российская Федерация; субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) являются собственниками своего имущества и в этом качестве наделены правом управления находящимся в его собственности имуществом.
Предоставление права управления собственностью еще не означает установления порядка такого управления. Необходимо определить, кто устанавливает такой порядок, кто осуществляет управление, а главное, само содержание понятия "управления".
Можно утверждать, что в настоящее время не существует единого мнения по поводу определения понятия "управления". Одни авторы, в частности Суханов Е.А., считают управление только одной из форм осуществления права собственности1. Управление имуществом в таком случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения2. Другие, в частности Дозорцев В.А., подразумевают под понятием "управления" комплекс гражданско-правовых и публично правовых правомочий, тем самым не относя его исключительно к области цивилистической. В данном случае управление собственностью (имуществом) выделяется как более широкая категория наряду с правомочиями собственника. Такое управление включает в себя не только осуществление правомочий, но и совершение фактических действий3.
В СССР исследование указанной проблемы осуществлялось в контексте соотношения понятий государственная собственность и управление. Так, Генкин Д.М. прямо отождествлял собственность и управление, содержание права государственной собственности и управление. Исходя из положения, что триада правомочий владения, пользования и распоряжения относится не только к гражданскому, но и к государственному и административному праву, он писал, что нельзя "управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, пользования и распоряжения, указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом, носящего административный характер"4.
Соединение собственности с управлением в рамках права государственной собственности ведет к косвенному признанию государственных органов собственниками государственного имущества. Поэтому ряд авторов сделали попытки разграничить эти категории. Так, Грибанов В.П. отмечал необходимость разграничивать правомочия государства как собственника и формы, через которые оно их осуществляет5. Таких форм три: а) нормативная деятельность, через которую определяется юридическое положение имущества (порядок приобретения, учета, хранения, использования имущества, разграничение компетенции органов ); б) административная деятельность, выражающаяся в актах управления о закреплении имущества, перераспределении его и т.п.; в) осуществление права собственности через распорядительные функции гражданско-правового характера. Первые две формы относятся к управлению и осуществляются через государственные органы "в форме действий юридического характера, имеющих целью организацию непосредственного использования объектов государственной собственности", третья - к осуществлению содержания права собственности гражданско-правовыми средствами6.
Разграничить отношения принадлежности имущества и управления предложили А.А.Пушкин и Д.Б.Якуб. По их мнению, управленческие отношения возникают не по поводу принадлежности имущества тому или иному органу, а в связи с необходимостью организовать владение, пользование и распоряжение имуществом в рамках структурных частей единого хозяйственного организма. По этой причине управленческие отношения являются не имущественными, а организационными, регулируемыми нормами административного права7.
Еще дальше в попытке разделить собственность и управление пошел В.Таджер. Управление, отмечал он, необходимо, чтобы "организовать хозяйствование государственной собственностью в интересах всего общества". Но в этой управленческой деятельности нет ни владения, ни пользования, ни распоряжения. В сочетании "государственная власть - государственная собственность" нужно разграничивать проявление государственной власти и государственной собственности, которые могут быть как объединены, так и разъединены, т.е. проявления государственной власти нет. При организации управления правом государственной собственности они объединены. Управление не связано с осуществлением содержания права собственности и не входит в него. Единый институт права государственной собственности можно подразделить на два института (режима): а) гражданско-правовой, содержанием которого являются правомочия владения, пользования и распоряжения; б) административный, содержанием которого выступает управленческая деятельность8.
Управление, как функция собственника и одновременно особое правомочие в содержании права государственной собственности, получило несколько иное обоснование в науке земельного права. В отношении земли право собственности государства сочетается с правом территориального верховенства. Земля как единый фонд является особым объектом права собственности, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных массивов. Поэтому управление объективно становится, по мысли А.М.Турубинера, не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием государства9.
Идея выделения управления была поддержана и цивилистами. По мнению Р.О.Халфиной, в государственной собственности следует различать отношения по управлению единым фондом и непосредственному использованию отдельных его частей государственными предприятиями. Государство как таковое, пишет М.И.Брагинский, не владеет, не пользуется, не распоряжается своим имуществом. Всеми этими гражданско-правовыми правомочиями обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства. В условиях социализма право государственной собственности становится правом управления10.
Специфика объекта собственности, в частности сложность состава, взаимодействие его частей, может стать, по мнению А.И.Бибикова, фактором, определяющим способы осуществления, но не содержания права собственности11. Разделение функций по присвоению и управлению вовсе не получает адекватную реакцию в изменении содержания права собственности в виде выделения из него правомочия распоряжения12. Как отмечал русский цивилист Д.И.Мейер, право распоряжения составляет как бы "венец права собственности". В распоряжении проявляется "наибольшее напряжение права собственности ... которое может стоить ему жизни". Поэтому сама постановка вопроса о предоставлении права распоряжения другому лицу для субъекта права собственности является весьма опасной 13. В правовом оформлении функции управления речь может идти не об отделении права распоряжения от других правомочий собственника, а об отделении осуществления этого права от имени собственника другим лицом, о выделении особой правовой формы реализации распорядительных полномочий собственника - права на управление14. Таким образом, несмотря на разного рода высказывания, единого мнения по поводу управления сформировано так и не было. В период проведения экономических реформ вопрос управления приобретает особую актуальность.
Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно на властной или на рыночной основе, точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные или рыночные15. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности лежит публичное начало, но осуществляется это право собственности с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкция расщепленной собственности, конструкция оперативного управления и иные. При существующей системе основания для такого раздвоения отпали, в условиях нынешней рыночной экономики вполне естественным является монистический подход к содержанию права собственности. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление, существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться16.
Чрезвычайно важным является выработка категории, понятия, объективно отвечающих современным потребностям и особенностям (условиям), а не представляющих пережитки государственно - регулируемой экономике с некоторыми дополнениями, осуществляемыми в соответствии с изменившимися условиями. Можно полагать, что управление - это форма существования права государственной собственности. В свою очередь, содержанием управления определяются его субъекты.
Возникает вопрос: можно ли признать равноправным и полноценным субъектом управления государство в лице его органов и образований?
Рассмотрим данное положение на примере управления федеральной собственностью. В главе 13 Гражданского кодекса Российской Федерации , непосредственно открывающей раздел II "Право собственности и другие вещные права", праву государственной собственности посвящены ч. II п.3 ст. 214. Сюда же можно отнести статьи 294-300 главы 19 " право хозяйственного ведения, право оперативного управления ". В названных статьях главы 13 Гражданского кодекса Российской Федерации отсылочные нормы по разработке законов, в которых определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности и порядок отношения государственного имущества к федеральной собственности субъектов Российской Федерации. От имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица , указанные в статье 125 Гражданского кодекса Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью, но не является ее собственником. Государство, государственные и муниципальные ( публично- правовые ) образования по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми субъектами права (smi generis ), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п.2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Закон, определяющий особенности Российской Федерации как собственника, сегодня отсутствует. Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует различные, в том числе имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Государство ограничено в использовании своих властных прерогатив, чтобы произвольно менять гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях17. Государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами. Они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). Нарушение прав или неисполнение обязанностей влечет за собой применение мер имущественной ответственности, ибо во "внутренних" (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично- правовые образования лишены судебного иммунитета.
Не всегда ясно, как исполнять судебное решение о взыскании с государства каких - то денежных сумм, в частности, на какую статью бюджета и в каком порядке обращать взыскание, что делать при отсутствии соответствующей статьи в бюджете, можно ли обращать взыскание на имущество казны, в каком порядке, кто будет выступать в качестве ответчика от имени государства и т.п.18. Статус государства как субъекта гражданского права и как собственника должен быть регламентирован более четко.
Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Публично - правовое образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.
Управление государственным имуществом не может быть ограничено реализацией полномочия собственника по распоряжению имуществом. Существует форма управления, обусловленная особыми свойствами государственного имущества. Форма управления включает в себя: полную инвентаризацию государственного имущества с созданием реестра государственного имущества с систематизированными данными о всех элементах государственной собственности (унитарные предприятия, пакеты акций, находящиеся в государственной собственности, земля и федеральная недвижимость, собственность Российской Федерации, находящаяся за рубежом); выработку системы рыночной оценки объектов управления; классификацию объектов управления по признакам, определяющим специфику управления; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); определение способов управления с четким указанием субъектов. Важным элементом управления следует считать создание соответствующей правовой базы.
Управление в таком понимании включается в область публично - правовых отношений. Государство и другие публично - правовые образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или местного управления) выполняют своего рода "подготовительную работу", необходимую для организации эффективного использования имущества. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению собственностью, при котором набор и уровень норм и способов по управлению собственностью устанавливается в зависимости от объектов собственности. В качестве одного из способов управления по отношению к недвижимости выступает, например, договор аренды.
Основная роль государства сводится к выработке необходимой правовой базы. Эффективность управления государственной собственностью обусловлена наличием четкого соответствующего законодательства. Целесообразно принять специальный закон, регулирующий отношения по управлению государственной собственностью. В данном законе необходимо закрепить понятие и функции управления; определить организационно-правовые формы и полномочия собственника государственного имущества. Закон должен содержать указание на конкретные механизмы, с помощью осуществляется управление государственной собственностью, включая формы и виды договоров о передаче прав на управление имуществом.
Закон об управлении государственной собственностью должен дать точное определение управления государственной собственностью, где управление как публично - правовая категория будет отграничено от управления в виде права распоряжения ею как гражданско-правовой категории. Без выяснения соотношения этих разнородных понятий невозможно четко установить гражданско-правовой характер права государственной собственности и соответственно эффективно управлять ею. Понятие управления целесообразно рассматривать в широком смысле как компетенцию государства, направленную на создание устойчивой и непротиворечивой системы использования государственной собственности. Особое значение по отношению к эффективности управления государственной собственностью представляет договор аренды государственного имущества. Являясь элементом гражданско-правового института, договор аренды может выступать в качестве одного из способов распоряжения собственностью. Публично-правовое образование, заключая договор аренды, тем самым осуществляет управление государственной собственностью. Управление в таком понимании призвано создать необходимые условия для реализации полномочий собственника по управлению государственной собственностью. В свою очередь, такое управление можно рассматривать как управление в узком смысле, как правомочие собственника по реализации права распоряжения.
1. Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый гражданский кодекс. - Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А.Хохлова Отв. ред. А.Л.Маковский. -М., 1998г. - стр.216.
2. Там же. стр.216
3. Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском кодексе. - Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А.Хохлова Отв. ред. А.Л.Маковский. -М.,1998. - стр.264 .
4. Генкин Д.М. Право собственности в СССР. М.,1961г., стр.51
5. Грибанов В.П. К вопросу о разграничении права государственной собственности и права оперативного управления. Вестник МГУ Сер.11, Право. 1969. №3.
6. Там же.
7. Пушкин А.А., Якуб Д.Б. Об имущественных правах государственных хозяйственных организаций. Жур. Советское государство и право. 1974г. №3.
8. Бибиков А.И. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново, 1992г. стр.95
9. Там же стр.95
10. Там же стр.96
11. Бибиков А.И. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново, 1992 стр.99.
12. Там же стр.99
13. Там же стр.98
14. Там же стр.98
15. Дозорцев В.А. цитируемая выше статья, стр. 229
16. Там же, стр. 229
17. Гражданское право. Учебник. Часть первая. Под редакцией А.П.Сергеева, Ю.К.Толстого . - М.,1997. стр.177.
18. Там же, стр. 179
|
