|
Статус столицы Российской Федерации и недвижимое имущество
Павлов П.Н., советник Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации
 В соответствии с частью 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации столицей Российской Федерации является город Москва, а статус столицы устанавливается федеральным законом.
Включение указанной нормы в Конституцию Российской Федерации свидетельствует о том, что вопрос об установлении статуса столицы Российской Федерации является ключевым. Значит, принятие соответствующего федерального закона следует рассматривать как одну из самых насущных задач сегодняшнего дня.
Тем не менее, федеральный закон, устанавливающий статус столицы Российской Федерации не принимается. Более того, нет данных о том, что разрабатывается проект федерального закона о статусе столицы Российской Федерации.
Представляется, что такая ситуация неслучайна. Новый федеральный закон о статусе столицы Российской Федерации может кардинально изменить правовое регулирование имущественных и иных отношений в городе Москве. В первую очередь, это относится к отношениям, касающимся недвижимого имущества.
В настоящее время статус столицы Российской Федерации устанавливается Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации". Анализ законодательства города Москвы позволяет утверждать, что этот законодательный акт Российской Федерации рассматривается органами государственной власти города Москвы как основа установления особого порядка разграничения и управления государственной собственностью на недвижимость на территории города Москвы.
Например, согласно пункту 1 постановления Правительства Москвы от 16 сентября 1993 г. № 868 "О порядке управления недвижимостью (зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями) в Москве" разграничение государственной собственности в Москве на федеральную собственность и государственную собственность города Москвы осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации".
В указанное постановление Правительства Москвы вносилось множество изменений и дополнений. Последнее изменение в него было внесено распоряжением Мэра Москвы от 6 февраля 2001 г. № 86-р. При этом нормы, где говорится о Законе Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" как основе для правового регулирования вопросов, связанных с недвижимым имуществом, остаются незыблемыми.
В отсутствие федерального закона, о котором идет речь в статье 70 Конституции Российской Федерации, правомерно применение старого законодательного акта о статусе столицы Российской Федерации. Однако, не может не настораживать тот факт, что не предпринимается никаких усилий к изданию федерального закона о статусе столицы Российской Федерации.
Большинство положений Конституции Российской Федерации, где предусматривается необходимость принятия федеральных законов, успешно реализуются. Только конституционная норма об установлении в федеральном законе статуса столицы Российской Федерации неоправданно обделена вниманием участников законодательного процесса. Требования части 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации до сих пор остаются не реализованными.
Пункт 2 заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации указывает, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Данное требование в полной мере относится и к Закону Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации". Действительно нельзя же считать, что названный законодательный акт Российской Федерации, принятый в иных политических, социально-экономических и правовых условиях полностью соответствует Конституции Российской Федерации.
Однако как бы не были убедительны утверждения о том, что какие-то из положений Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" противоречат Конституции Российской Федерации, с формально-юридической точки зрения их очень легко парировать. Только Конституционный Суд Российской Федерации вправе признать, какие положения этого Закона Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации.
В свое время такая же ситуация складывалась вокруг Уголовного кодекса РСФСР, Гражданского кодекса РСФСР и многих других законодательных актов, которые были приняты до вступления в силу Конституции Российской Федерации. Все знали, что данные законодательные акты противоречат Конституции Российской Федерации, но бесспорно установить этот факт, кроме Конституционного Суда Российской Федерации, никто не мог. Указанную проблему закрыл законодатель. Были изданы Уголовный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и многие другие федеральные законы. Соответствующая дискуссия прекратилась сама собой. На этом фоне продолжающееся применение Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" выглядит более чем странно. Уже восемь лет участники законодательного процесса никак не могут решить вопрос о принятии федерального закона, о котором идет речь в части 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации.
Вопрос о причинах того, почему на замену старому никак не придет новый законодательный акт о статусе столицы Российской Федерации, должен быть специально рассмотрен.
Вне сомненья, есть и политические и социально-экономические причины отсутствия нового законодательного акта о статусе столицы Российской Федерации. Однако, поскольку они опосредствованы правовыми причинами, то целесообразно поговорить о правовой стороне соответствующей проблемы.
Ранее уже упоминалось о том, что Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" рассматривается Мэром Москвы и органами государственной власти города Москвы как правовая основа для установления особого порядка разграничения государственной собственности и управления недвижимостью. Нередко этот особый порядок сводится к урегулированию определенных отношений иначе, чем это установлено специальным федеральным законодательством.
Не для кого не секрет, что в части регулирования вопросов разграничения и управления государственной собственностью правомерность требований Устава города Москвы, законов и иных нормативных правовых актов города Москвы весьма сомнительна. Не без интересен и тот факт, что некоторые федеральные структуры власти доводили до органов государственной власти города Москвы информацию о противоречии соответствующих правовых актов города Москвы Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
В частности, вопреки Конституции Российской Федерации и федеральным законам законодательство города Москвы раньше предусматривало и предусматривает сейчас необходимость передачи в собственность города Москвы земель, находящихся в еще не разграниченной государственной собственности.
Министерство юстиции Российской Федерации по этому поводу направляло в Московскую городскую Думу и Правительство Москвы представления о неправомерности некоторых норм Устава города Москвы и постановления Правительства Москвы от 25 января 1994 г. № 58 "О формировании реестра собственности на территории г. Москвы". В представлениях Министерства юстиции Российской Федерации указанным органам государственной власти города Москвы предлагалось привести принятые ими правовые акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Органы государственной власти города Москвы отреагировали на эти представления Министерства юстиции Российской Федерации. Соответствующие нормы были изложены в новой редакции. Однако их содержание, к сожалению, осталось прежним.
В пункте 1 статьи 20 Устава города Москвы (в редакции Закона города Москвы от 13 июля 2001 г. № 32) сказано, что в собственности города Москвы находится земля в границах города Москвы, не находящаяся в соответствии с законом в частной собственности, собственности муниципальных образований, собственности Российской Федерации и других определенных законом собственников.
Следует обратить внимание на то, что статья 1 Устава города Москвы не преминула упомянуть о том, что статус города Москвы как столицы Российской Федерации устанавливается именно Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации".
Наверняка неслучайны содержащиеся в Уставе города Москвы ссылки на законодательный акт, принятый в форме не федерального закона, а Закона Российской Федерации. Зачем ссылаться на законодательный акт, изданный до принятия Конституции Российской Федерации? Ответ на этот вопрос направшивается сам собой, Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" расценивается как основа для особого правового регулирования имущественных отношений в городе Москве.
Роль и значение Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" в соответствующей сфере очень явно обозначается в пункте 1 статьи 23 Устава города Москвы. Оказывается перечень объектов собственности Российской Федерации на территории города Москвы, должен составляться и изменяться совместно Правительством Российской Федерации и Правительством Москвы на основании, прежде всего, Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации".
В подпункте 3.4 пункта 3 постановления Правительства Москвы от 25 января 1994 г. № 58 "О формировании реестра собственности на территории г. Москвы" (в редакции постановления Правительства Москвы от 26 декабря 2000 г. № 1005) теперь предусмотрено, что в собственности города Москвы (государственной и городской муниципальной) находится все имущество, не являющееся частной собственностью, собственностью Российской Федерации и других определенных законом собственников, в том числе земельные участки и природные объекты в границах города Москвы.
Иными словами, исходя из требований указанного правового акта города Москвы, на территории города Москвы не существует не разграниченной государственной собственности на землю.
В преамбуле указанного постановления Правительства Москвы естественно содержится ссылка на необходимость проведения разграничения собственности в городе Москве в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации".
Таким образом, в законодательстве города Москвы сохранилось требование о разграничении собственности на землю в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации". Одновременно с этим не претерпели существенных изменений нормы, согласно которым земельные участки объявляются собственностью города Москвы. Такой подход в решении соответствующих проблем нельзя считать правомерным.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях недвусмысленно разъяснил, что разграничение собственности на землю и другие природные ресурсы должно осуществляться не в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, а в соответствии с федеральными законами. Конституции ряда субъектов Российской Федерации в части, касающейся признания земли и других природных ресурсов собственностью субъектов Российской Федерации, именно поэтому были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и определению Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан.
Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" и многие другие законодательные акты Российской Федерации, которые регулируют вопросы разграничения государственной собственности на недвижимое имущество, не требуют осуществлять в городе Москве разграничение государственной собственности на основе Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации".
Судя по тому, как приводится законодательство города Москвы в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами можно сделать следующий вывод. Органы государственной власти города Москвы, объявляя определенное недвижимое имущество своей собственностью и управляя ей соответствующим образом, вовсе не считают, что они тем самым нарушают Конституцию Российской Федерации и федеральные законы. По их мнению, Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" является тем федеральным законом, который позволяет решать им проблемы, касающиеся недвижимого имущества в особом порядке.
Положения Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" интерпретируются в законодательстве города Москвы как разрешение регулировать вопросы разграничения и управления государственной собственностью на недвижимое имущество иначе, чем в других субъектах Российской Федерации.
В свое время по настоянию членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от представительного и исполнительного органов государственной власти города Москвы (Мэра Москвы и Председателя Московской городской Думы) в отклоненный Советом Федерации Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" были внесены поправки. Так, в статью 1 названного законодательного акта Российской Федерации было внесено дополнение, согласно которому Федеральный закон должен применяться в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге с учетом особенностей, установленных другими федеральными законами.
Можно смело утверждать, что под федеральными законами, указанными в части второй статьи 1 Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" органы государственной власти города Москвы будут понимать, в первую очередь, Закон Российской Федерации "О статусе столице Российской Федерации".
В разделе 4 Концепции городской политики в области недвижимости (приложение к распоряжению Мэра Москвы от 14 апреля 1995 г. № 188-РМ) более чем определенно говорится о том, что государственная собственность Российской Федерации на земельные участки и иные объекты недвижимости должна определяться федеральным законом о статусе столицы. Иными словами вопросы разграничения государственной собственности на землю, по мнению составителей, одобренной Мэром Москвы Концепции городской политики в области недвижимости, должны решаться, в частности, в законодательном акте Российской Федерации о статусе столицы Российской Федерации.
Нередко от тех или иных специалистов приходится слышать слова о том, что Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" не устанавливает порядок разграничения и управления государственной собственностью на недвижимость. Следует полностью согласиться с мнением этих специалистов.
В Законе Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" указывается недвижимое имущество являющееся федеральной собственностью (статья 9), а также устанавливается право федеральных структур на приобретение недвижимости, находящейся в собственности города Москвы (статьи 4, 9 и 10). При этом из Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" вовсе не следует, что он исчерпывающе определил недвижимое имущество, которое может находиться в федеральной собственности. Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" также не устанавливает необходимость передачи какого-либо недвижимого имущества в собственность города Москвы.
Однако в законодательстве города Москвы Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" оценивается не иначе как законодательный акт, который позволяет определить недвижимое имущество, находящееся в собственности города Москвы. При этом конкретное содержание Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" не принимается во внимание.
Законы и иные нормативные правовые акты города Москвы, требующие разграничивать и управлять государственной собственностью на недвижимое имущество в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" не признаны утратившими силу, действие этих правовых актов не приостанавливалось, а суд не констатировал их неправомерность.
Другим словами позиция органов государственной власти города Москвы о роли и значение Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" остается неизменной. Причем эту позицию, по крайней мере официально никто не оспаривал.
Лица представляющие органы государственной власти города Москвы, а иногда даже и представители федеральных структур власти регулярно заявляют, в том числе и в средствах массовой информации, о том, что Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" требуется лишь отредактировать, сохранив его содержание в незыблемости.
В свете вышеизложенных фактов становится совершенно очевидным, почему часть 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации не реализуется.
В случаи принятия федерального закона устанавливающего статус столицы Российской Федерации неизбежно будет признан утратившим силу Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации". Таким образом, могут возникнуть трудности с обоснованием правомерности законодательства города Москвы, регулирующего отношения в области разграничения и управления государственной собственностью на недвижимое имущество на территории города Москвы. Если Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" сохранит свое действие, то можно применять и основанные на нем правовые акты города Москвы.
По ряду вопросов, в частности, в сфере местного самоуправления, уже состоялись судебные решения, которые признали ряд законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Вместе с тем законы и нормативные правовые акты города Москвы, основанные на Законе Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" в судебном порядке не оспариваются. Это вполне объяснимо.
На основе Конституции Российской Федерации уже приняты федеральные законы о местном самоуправлении и по некоторым другим сферам. Судебная практика показывает, что только в тех сферах, где на смену старым пришли новые федеральные законы, суды эффективно разрешают дела о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Статус столицы Российской Федерации устанавливается старым законодательным актом. Ставить вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам тех законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, которые основаны на Законе Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" очень трудно. На вопросы о том, как статус столицы должен влиять на решение имущественных проблем и в какой части это влияние допустимо должен ответить федеральный закон о статусе столицы.
Статус столицы Российской Федерации устанавливается для того, чтобы обеспечить интересы Российской Федерации. В связи с этим в столице Российской Федерации может быть установлена федеральная собственность на значительную часть недвижимого имущества. По крайней мере, не только на ту недвижимость, которая названа в Законе Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации". Более того, статус столицы Российской Федерации может повлиять на режим собственности города Москвы и муниципальной собственности в городе Москве в сторону ограничений прав собственника.
Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" предусматривает не столько права Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти, сколько права органов государственной власти города Москвы, в том числе и в имущественной сфере.
Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" (статьи 9 и 10) предусматривает необходимость передачи недвижимого имущества федеральным структурам власти только в аренду. Согласно другим федеральным законам земельные участки предоставляются органам государственной власти в бессрочное (постоянное) пользование, а здания, строения и сооружения - в оперативное управление. Иными словами, Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" исходит из того, что органы государственной власти Российской Федерации должны быть ограничены в своих правах, поскольку этого требует законодательный акт о статусе столицы Российской Федерации. Более чем странная установка.
В отсутствие федерального закона устанавливающего статус столицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы, основываясь на требованиях Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" провозгласили собственностью города Москвы большую часть недвижимого имущества в городе Москве и предоставили часть этой недвижимости в аренду федеральным структурам власти.
Можно смело прогнозировать, что если будет принят федеральный закон о статусе столицы Российской Федерации, то объем полномочий и прав органов государственной власти города Москвы в имущественной сфере значительно сократится.
В настоящее время признан утратившим силу целый ряд указов первого Президента Российской Федерации, которыми Мэру Москвы и органам государственной власти города Москвы были предоставлены особые полномочия в области управления недвижимым имуществом. Федеральные органы государственной власти и их должностные лица стали настойчиво призывать органы государственной власти города Москвы привести законодательство города Москвы в соответствие с федеральным законодательством. При таких обстоятельствах издание федерального закона о статусе столицы неизбежно поставит вопрос о расширении круга законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, подлежащих приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Сторонники применения Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" не могут не понимать его уязвимости. С избранием нового Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы третьего созыва, а также в процессе формирования нового состава Совета Федерации может возникнуть вопрос о принятии нового законодательного акта Российской Федерации о статусе столице Российской Федерации.
Однако, в случае, если подготовка проекта федерального закона о статусе столицы Российской Федерации будет признана целесообразной, то велика вероятность, что у него будет абсолютно новая концепция. Скорее всего, указанный законопроект будет ориентирован на обеспечение, прежде всего, интересов Российской Федерации.
Можно предположить, что сторонники применения Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" постараются вместо принятия нового федерального закона обеспечить лишь внесение в действующий законодательный акт поправок. Тем более, что такой подход в решении соответствующей проблемы уже имел место.
В 1995 году был принят Федеральный закон, который внес изменение в статью 11 Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации". Теперь публичные мероприятия проводятся в столице Российской Федерации только в соответствии с Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествованиях и пикетированиях". По существу такая поправка ничего не решила, но дала повод говорить о том, что Федеральное Собрание Российской Федерации и первый Президент Российской Федерации подтвердили действие Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации".
Утверждать о правомерности всех положений Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" только на том основании, что суд не признал их несоответствующими Конституции Российской Федерации и федеральным законам можно только с формальной точки зрения. Убедительно данные утверждения не выглядят. Даже сторонники применения Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" понимают, что он не может оставаться неизменным. Неслучайно в мае 2001 года были проведены парламентские слушания на тему о функциях столицы города Москвы. Сторонники применения Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" составили по результатам этих слушаний рекомендации, где предложили в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" внести только редакционные поправки. Иными словами, по их мнению, новый Президент Российской Федерации и новый состав Палат Федерального Собрания Российской Федерации должны вновь подтвердить правомерность применения явно устаревшего законодательного акта Российской Федерации.
Целесообразно обратить внимание на то, что концепция Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" является далеко не бесспорной.
В части 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации предусматривается, что столицей Российской Федерации является город Москва. В свою очередь, статья 65 Конституции Российской Федерации к субъектам Российской Федерации отнесла Москву - город федерального значения. Если статус столицы Российской Федерации определяется федеральным законом, то статус города федерального значения Конституцией Российской Федерации и уставом города федерального значения. Иными словами статус столицы Российской Федерации и статус субъекта Российской Федерации независимые правовые категории. Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" данного обстоятельства не учитывает.
Ключевое значение в Законе Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" имеют положения о выполнении городом Москвой функций столицы. Вместе с тем город Москва сам по себе является столицей Российской Федерации, а не выполняет соответствующих функций. С таким же успехом можно было утверждать, что город Москва выполняет функции субъекта Российской Федерации. Концепция указанного законодательного акта неправомерно исходит из того, что соответствующий субъект Российской Федерации выполняет функции столицы Российской Федерации. Например, статья 6 Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" требует компенсировать затраты городу Москве, связанные с осуществлением функций столицы Российской Федерации, в частности, за счет субвенций. Указанные субвенции должны поступать именно Москве - городу федерального значения.
Москва уже не одно столетие считается столицей нашего государства. Субъектом Российской Федерации она стала являться сравнительно недавно. Полагать, что Москва - это субъект Российской Федерации, выполняющий функции столицы Российской Федерации не конституционно. В Конституции Российской Федерации не сказано, что Москва - город федерального значения выполняет столичные функции. Конституция Российской Федерации говорит о городе Москве, то есть об определенном типе поселения (статья 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации), но отнюдь не о субъекте Российской Федерации.
В Законе нигде не дается перечень функций столицы. Такие неопределенности не являются чисто редакционным недостатком. Если эти функции назвать, то можно увидеть, как Закон уходит от решения столичных проблем в сторону решения чисто городских вопросов. Так оказывается, что проведение природоохранных мероприятий в городе Москве и Московской области направлено на осуществление городом Москвой функций столицы (статья 4 Закона).
Государственную власть в городе федерального значения Москве осуществляют образуемые им органы государственной власти. В Российской Федерации государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации (статья 11 Конституции Российской Федерации). Из Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" следует, что так называемые функции столицы осуществляются в основном органами государственной власти города Москвы. Такое положение нельзя считать правильным.
Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" указывает, какое имущество следует передавать в федеральную собственность, а что в аренду и решает многое другое, что не имеет прямого отношения к вопросам статуса столицы Российской Федерации. Несомненно, что соответствующие вопросы должны разрешаться в других федеральных законах.
Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" должен быть заменен федеральным законом не только потому, что этого требует часть 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации, но из-за несостоятельности его концепции и наличия множества несоответствий конституционным нормам и нормам ряда федеральных законов. Если учесть, что он служит правовой основой для издания правовых актов города Москвы, игнорирующих требования Конституции Российской Федерации и федеральных законов, то очевидна необходимость принятия нового законодательного акта о статусе столицы Российской Федерации как можно в более короткие сроки.
Федеральный закон о статусе столице Российской Федерации призван защитить интересы Российской Федерации. Он должен гарантировать деятельность Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и судов Российской Федерации. В первую очередь, следует обеспечить их полную независимость от органов государственной власти города Москвы. Нельзя допустить, чтобы один из субъектов Российской Федерации сохранял мощные рычаги давления на федеральную власть. Необходимо исключить даже намек на особую роль в Российской Федерации органов государственной власти города Москвы. В противном случае будет невозможно реализовать требования части 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации, которая указывает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Целесообразно более пристально взглянуть на опыт правового регулирования соответствующих вопросов в других странах.
В юридической литературе достаточно ясно определяется, что представляет собой столица государства. Не будет лишним привести следующую цитату из Большого юридического словаря. "Столица: главный город государства, административно-политический центр страны. С. обычно являются местопребыванием центральных (общенациональных) правительственных, парламентских и судебных учреждений. Как правило, С. выделяется в самостоятельную административную единицу с особым режимом управления. В большинстве федеративных государств С. находится на территории специального федерального округа, не входящего в состав ни одного из субъектов федерации и, как правило, не являющегося самостоятельным субъектом".
Конституция Российской Федерации, к сожалению, не предусматривает возможности выделения особого федерального столичного округа вне территории субъектов Российской Федерации. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не запрещает создания территорий федерального значения. В городе Москве следует сформировать территории федерального значения, которые должны находиться в ведении федеральных органов государственной власти. В Российской Федерации уже есть территории федерального значения, почему они не могут быть созданы в столице Российской Федерации. Опыт других стран говорит о том, что это самый рациональный подход в решении названных проблем. Сейчас же мы наблюдаем такую ситуацию, когда границы зон охраны ансамбля Московского Кремля утверждает Правительство Москвы, а не Президент Российской Федерации или федеральные органы государственной власти (постановление Правительства Москвы от 17 июня 1997 г. № 440).
В городе Москве столетиями складывалась единая инфраструктура. В связи с этим вопросы функционирования и развития города Москвы должны решаться федеральными органами государственной власти во взаимодействии с органами государственной власти города Москвы. Однако, данное взаимодействие не означает, что решающую роль в решении соответствующих проблем следует играть органам государственной власти города Москвы. Например, Генеральный план развития города Москвы следовало бы утверждать Президенту Российской Федерации или Правительству Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти города Москвы, а не наоборот.
В столице Российской Федерации Президент Российской Федерации и федеральные органы государственной власти обязаны играть ключевую роль в решении столичных проблем. Нельзя путать столичные и городские проблемы, которые хоть и взаимосвязаны, но тем не менее не могут считаться равнозначными.
В настоящее время вопросы, которые составляют предмет ведения Российской Федерации или полномочие Российской Федерации по предметам совместного ведения решаются в городе Москве органами государственной власти города Москвы. Правовым основанием для этого служит Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации", который несмотря ни на что продолжает применяться. В новом федеральном законе о статусе столицы Российской Федерации этот вопрос следует решить в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
В заключении хотелось бы обратить внимание на то, что инициатива в решении правовых проблем установления статуса столицы Российской Федерации, должна исходить от федеральной власти. Нельзя позволять пренебрежительно относиться к Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Представляется, что если не будет наведен порядок в правовой сфере, то вряд ли нас ждет успех и в других областях и, прежде всего, в экономике. Вне сомнения, издание федерального закона о статусе столицы Российской Федерации с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и других федеральных законов, во многом, будет способствовать решению не только правовых, но и политических и социально-экономических проблем.
| 
