|
О круглом столе "Каким быть Земельному кодексу?"
Больной для России вопрос о земле стал темой «круглого стола», состоявшегося 6 февраля в Фонде социально-экономических и интеллектуальных программ, в котором приняли участие губернатор Самарской области К.Титов, председатель Госсовета Республики Татарстан Ф.Мухамедшин, заместитель директора института государства и права И.Иконицкая, советник Главного государственно-правового управления Президента РФ П.Павлов, президент АККОР В. Башмачников, советник Конституционного Суда РФ В.Туманов, академик А.Емельянов, председатель Крестьянской партии России Ю.Черниченко, первый заместитель министра имущественных отношений РФ Д.Аратский и др.
Открывая обсуждение, председатель исполкома Конгресса российской интеллигенции С.Филатов, подчеркнул: «Вопрос не в том: принимать или не принимать Земельный кодекс? Принимать надо, ибо от того, как решится земельный вопрос, напрямую зависит дальнейшее продолжение экономических реформ в России». Как он отметил, работа над Земельным кодексом ведется около 8 лет, и идет очень трудно. Тем не менее, российское законодательство в данном вопросе все-таки значительно продвинулось. Во-первых, конституционно признано, что земля может иметь разные формы собственности, включая и частную. В Гражданском кодексе земельный участок признан недвижимым имуществом. Использование земель стало платным. Появилась частная и муниципальная собственность. «Но все-таки есть вопросы, которые тревожат, и не дают возможности как бы поставить окончательную точку, — сказал С.Филатов — Что тревожит? Экономика страны уже твердо вступила в рыночные отношения, а земля продолжает оставаться идеологическим торгом. Сегодня наблюдаются явные устремления подвергнуть ревизии общепринятые постулаты гражданского права в отношении земли и сохранить старый порядок землепользования. В то время как федеральный закон не решает проблемы землепользования, субъекты Российской Федерации стараются взять на себя решение земельно-правовой проблемы. Значительная часть земли, по оценкам специалистов, находится в частной собственности и работает напрямую на рынок. Тревожит то, что многие вопросы и подходы по земельному законодательству решаются неконституционно. Допустимо ли решать вопросы, касающиеся прав и свобод граждан в любой сфере, а в земельной особенно, вне рамок конституционных требований?!»
В докладе советника Главного государственно-правового управления Президента РФ П.Н.Павлова было проанализировано развитие законодательства о земле и указаны его недостатки.
Правовой основой признания частной собственности на землю и возможности ее купли-продажи послужило постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. «О программе возрождения российской деревни и развитии агропромышленного комплекса». В этом постановлении было установлено многообразие и равенство всех форм собственности, в том числе частной земельной собственности. Несмотря на установление десятилетнего моратория на продажу земли, тем не менее, в этом постановлении говорилось о допустимости соответствующих сделок с землей. Нормы аналогичного содержания были закреплены в новой редакции ст.12 Конституции (Основного закона) РСФСР, в Земельном кодексе РСФСР, законах РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».
Гражданское законодательство также не осталось в стороне от решения проблем, связанных с земельной собственностью. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, действие которых было распространено на территорию Российской Федерации, признали земельные участки недвижимым имуществом и объектом гражданских прав, а Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» закрепил частную собственность на землю.
Таким образом, вопрос о возможности частной собственности на землю и гражданском обороте земельных участков уже был решен на уровне законодательной власти. Вместе с тем данные вопросы решались Верховным Советом непоследовательно. Многие вопросы по отношению к земельной собственности оставались не разрешенными. По этой причине указами Президента Российской Федерации был расширен круг лиц, которые могли иметь в частной собственности землю, а частному собственнику предоставлены более широкие права на распоряжение земельными участками.
Иными словами необходимость частной собственности и гражданского оборота были лишь продекларированы законодательной властью, а механизмы реализации права частной собственности на землю и гражданского оборота земельных участков созданы не были. Указы Президента Российской Федерации также не смогли создать эти механизмы. Кроме того, законы Российской Федерации и указы Президента Российской Федерации, регламентирующие земельные проблемы во многом не согласовались между собой.
По мнению Павлова, та дискуссия, которая развернулась вокруг вопросов: нужна ли частная собственность на землю или нет, возможен гражданский оборот земельных участков или нет, чисто в юридическом отношении лишена смысла. Законодатель этот вопрос решил однозначно. Иное дело, что он не захотел определить пределы допустимости установления частной земельной собственности и гражданского оборота земельных участков и отказался устанавливать соответствующие правила игры на земельном рынке.
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации решила вопросы о частной собственности на землю и гражданском обороте земельных участков уже в более совершенных юридических формах. Двусмысленность и непоследовательность норм о земельной собственности санкционированных Верховным Советом была преодолена.
Ст.36 Конституции Российской Федерации говорит о том, что граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности. Более того, она разрешила собственнику земли свободно владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, если это не наносит ущерба окружающей среде, правам и законным интересам других лиц. Специально оговорено, что порядок и условия пользования землей должны определяться федеральным законом.
Часть 3 ст.55 Конституции РФ установила случаи, когда федеральным законом могут быть установлены ограничения прав и свобод человека и гражданина. К этим случаям отнесены обеспечение обороны страны и безопасности государства, охрана здоровья и т.д. Иными словами, определено, как и когда право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности может быть ограничено.
Большим событием явилось принятие Гражданского кодекса РФ, где в ст.130 подтверждено отнесение земельных участков к недвижимому имуществу и установлены некоторые правила их гражданского оборота. Например, ст.ст. 549, 552, 553 Гражданского кодекса РФ, прямо и однозначно говорят о земельном участке как объекте купли-продажи.
Гл.17 Гражданского кодекса РФ, посвященная праву собственности и иным вещным правам на землю, не вступила в силу, но в Гражданском кодексе РФ есть и другие нормы о земле как объекте гражданских прав. Эти нормы, конечно, в определенной мере урегулировали вопросы гражданского оборота земельных участков, но для его нормального функционирования их все равно недостаточно. Нормы гл.17 Гражданского кодекса РФ, введение в действие которых увязано с принятием Земельного кодекса РФ, могли бы способствовать еще большему упорядочению гражданского оборота земельных участков. Неслучайно Государственная Дума недавно приняла в первом чтении проект федерального закона о введение ее в действие. Однако даже вступление в силу гл.17 Гражданского кодекса РФ не решит в достаточной степени проблем, связанных с созданием правового механизма гражданского оборота земельных участков. Гражданский кодекс РФ связывает решение вопросов, касающихся гражданского оборота земельных участков с принятием федеральных законов о земле. Достаточно вспомнить лишь п. 3 ст.129 и п.3 ст.209 Гражданского кодекса РФ, которые говорят о возможности отчуждения земельных участков, а также реализации прав собственника на землю в той мере, в какой оборот земли допускается федеральными законами о земле.
Плохо это или нет, но гражданское законодательство само связало установление механизма гражданского оборота земельных участков с принятием федеральных законов о земле. В сложившихся правовых условиях принятие Земельного кодекса РФ выступает как непременный атрибут окончательного признания частной земельной собственности и создания механизма гражданского оборота земельных участков.
Что касается сельскохозяйственных угодий, то вопрос о частной собственности на них и обороте этих объектов гражданских прав решается разными федеральными законами на диаметрально противоположных началах. Частная собственность на них признана, но гражданский оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения решается в федеральных законах очень противоречиво.
Есть такой законодательный акт, как Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации», где говорится о возможности купли-продажи и совершении иных сделок с землей. Любопытно, что этот закон готовится в аграрном комитете Государственной Думы и активно поддерживался аграрной фракцией. Ст. 6 указанного Федерального закона предусматривает, что сельскохозяйственный кооператив является юридическим лицом и имеет правомочия иметь в собственности, покупать или иным образом приобретать, продавать и закладывать земельные участки, в том числе переданные ему в виде паевых взносов. Попытка некоторых депутатов признать эту норму утратившей силу не нашла понимания в Государственной Думе.
Иными словами, частная собственность на землю и гражданский оборот земельных участков признаются законодателем и закрепляются в федеральных законах, а вот необходимость установления правового механизма реализации указанного права и правового механизма оборота земли законодатель признать не хотел, и как следствие, не появилось соответствующих федеральных законов.
Ст.69 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» запретила ипотеку сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» разрешил залог земель, находящихся в собственности сельскохозяйственных кооперативов, а Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» запретил залог таких земель. Такое противоречие вызвано тем, что в одном случае обеспечено соответствие норм закона ст. 36 Конституции РФ, а в другом — нет.
В Самарской области принят закон от 16 апреля 1999г. «О залоге (ипотеке) земель сельскохозяйственного назначения». Получается так, что этот закон соответствует ст.36 Конституции РФ и противоречит Федеральному закону «Об ипотеке (залоге недвижимости)». Такое столкновение между федеральным и региональным законодательством может вызывать только сожаление. Отказ реализовывать в некоторых федеральных законах требования Конституции РФ создает трудноразрешимые коллизии. При отсутствии правовых механизмов реализации прав частного земельного собственника и гражданского оборота земельных участков эти коллизии неоправданно усложняются. Нынешний состав Государственной Думы, вероятно, это понимает, в первом чтении принят законопроект, отменяющий действие вышеназванной нормы Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)».
В Российской Федерации принято достаточно много законов, как на федеральном, так и региональном уровне, которые допускают частную собственность на землю и гражданский оборот земельных участков. Однако при этом надлежащим образом не установлены правовые механизмы реализации соответствующих прав на землю.
Отсутствие подробных и четких правил гражданского оборота частной земельной собственности приводит к негативным правовым последствиям.
Конституция РФ закрепила частную собственность на землю и необходимость гражданского оборота земельных участков. Законы не реализуют этих конституционных требований. Более того, наблюдаются случаи, когда законами ущемляются права граждан и юридических лиц в земельной сфере. В правоприменительной практике возникают вопросы, на которые должны содержаться ответы в законодательстве. Данное законодательство все никак не появится. С такой правовой ситуацией мириться больше невозможно.
Из январских постановлений Государственной Думы видно, что она считает необходимым принять Земельный кодекс РФ и ввести в действие гл.17 Гражданского кодекса РФ, но при этом вновь наблюдается непоследовательность. Предлагается решить соответствующие вопросы в отношении всех земель, кроме сельскохозяйственных угодий. Почему собственник не вправе реализовать свои конституционные права? Почему собственник сельскохозяйственных угодий должен иметь прав меньше, чем другой собственник? На эти вопросы с точки зрения права ответа никто не дает.
Земельный кодекс РФ и другие федеральные законы, затрагивающие проблемы земельной собственности и гражданского оборота земельных участков не могут препятствовать реализации положений Конституции РФ. Гражданское и земельное законодательство не должны противоречить друг другу. Государство при осуществлении государственного управления земельными ресурсами не должно нарушать конституционных прав граждан и юридических лиц.
Представляется, что правовые проблемы, связанные с землей на данном этапе могут быть решены только посредством принятия кодифицированного законодательного акта о земле. По этому пути идет развитие целого ряда отраслей законодательства. Уже действуют Гражданский кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ и многие другие федеральные законы в форме кодексов.
Доклад П.Павлова вызвал бурную полемику.
И.Иконицкая, заместитель директора Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, согласилась с правовым анализом земельных проблем данных в докладе П.Павлова. При этом она обратила внимание на неправомерность объявления Земельного кодекса рамочным. По ее мнению, он должен быть законом прямого действия, ибо в противном случае субъекты РФ могут необоснованно ограничивать право граждан иметь в частной собственности землю.
Ф.Мухамедшин, председатель Госсовета Республики Татарстан, отстаивал противоположную точку зрения — Земельный кодекс должен быть рамочным, ибо в противном случае он будет ущемлять субъекты РФ в решении земельных проблем. По его мнению, каждый регион имеет свои особенности, и земельные вопросы обязан решать он, исходя из них. А вот точку зрения о том, что вопрос о частной собственности на землю должен быть решен в соответствии с Конституцией РФ, он разделяет.
Президент АККОР В.Башмачников высказал мнение, что рыночный оборот земли станет «живой водой» для формирования среднего класса в стране, и, прежде всего, для роста и укрепления фермерских хозяйств. И Россия, уверен он, будет завалена отечественными продуктами. Свои утверждения главный российский фермер подтвердил фактами. В России 261 тысяча фермерских хозяйств рентабельно обрабатывают свыше 15 млн. га земли. Однако, это всего лишь 10% сельскохозяйственных земель. «Последние три-четыре года фермерство испытывает дискриминацию, а его развитие тормозится чиновниками», — подчеркивает В.Башмачников. Причину того видит в отсутствии полноценного закона о частной собственности на землю.
«Для меня нет вопроса: нужна ли частная собственность на землю? Нужна, в рамках Конституции РФ, — подчеркнул губернатор Самарской области К.Титов. — Однако надо разделять такие понятия, как собственность на землю и организация труда на земле». Он считает, что земельный кадастр в стране должен быть единым, а формы собственности на землю необходимо разграничить по уровням — федеральный, областной, муниципальный. По его мнению, фермерские и крупные агрохозяйства должны соседствовать. Что касается необоснованных ограничений права частной собственности на землю, то они недопустимы. Он обратился в Конституционный суд о признании неконституционными отдельных норм федерального закона об ипотеке. Суд должен здесь сказать свое слово.
В.Туманов, советник Конституционного Суда РФ, опасается, что некоторые положения Земельного кодекса могут приостановить конституционные права граждан на частную собственность, и в отстаивании этих прав необходимо проявить политическую волю.
Академик А.Емельянов отметил, что рынок земли уже формируется, но при правовом вакууме, а посему, он должен регулироваться государством. «Земля — национальное богатство, — подчеркнул он. — И она не должна быть в бесконтрольном владении собственников». По его мнению, следует формировать идеологию, правильное понимание вопроса о частной собственности на землю, рынка земли.
Ю.Черниченко, председатель Крестьянской партии России, обратил внимание собравшихся на то, что подпольная купля-продажа земли уже идет вовсю. «В результате этого, — подчеркнул он, — крестьяне обезземеливаются, превращаясь в сельских люмпенов, а люди с деньгами почти задаром приобретают землю, формируя суперлатифундии. И чем дольше мы будем вести бесплодные разговоры, при абсолютной темноте сельского населения в юридических вопросах, тем мощнее будет идти этот катастрофический процесс разорения села».
Первый заместитель министра имущественных отношений РФ Д.Аратский отметил, что 20% земель сельскохозяйственного назначения уже передано в частные руки. Однако инвестиции в село, подчеркнул он, не идут, и не пойдут до тех пор, пока не будут урегулированы вопросы собственности на землю. Выходом из тупиковой ситуации, по его мнению, может быть комплексная система земельных законов.
Участники «Круглого стола приняли ОБРАЩЕНИЕ к Президенту Российской Федерации, в котором отмечено:
- Правовое регулирование земельных вопросов на данном этапе может быть обеспечено надлежащим образом только при условии принятия кодифицированного законодательного акта о земле — Земельного кодекса РФ.
- Содержание Кодекса должно быть направлено на реализацию положений Конституции РФ, и в первую очередь тех, которые гарантируют права на землю.
- Нормы Земельного кодекса о праве собственности, сделках, касающихся иных отношений, где объектом выступает земельный участок, как недвижимое имущество, должны регулироваться в соответствии с Гражданским Кодексом и другим гражданским законодательством.
- Нормы Земельного кодекса о государственной и муниципальной собственности на землю, об ограничении гражданского оборота земельных участников, об ограничении прав граждан и юридических лиц на землю, о правовом режиме отдельных земель, о государственном регулировании в области использования и охраны земель не должны ущемлять гарантированные Конституцией и федеральными законами права и свободы человека и гражданина.
|
