О критериях качества схем территориального планирования регионов | Журнал "Право и инвестиции"

Журнал "Право и инвестиции"

О критериях качества схем территориального планирования регионов

Вильнер М.Я., Президент Гильдии градостроителей

***

Завершается разработка схем территориального планирования регионов России. Они плохо состыкованы между собой и не всегда адекватно учитывают интересы страны. Это связано с отсутствием единых федеральных стандартов требований к их содержанию и комплексных схем территориального планирования федерального уровня. Автор предлагает критерии качества схем территориального планирования регионального уровня: критерии содержания утверждаемых Положений схем территориального планирования, критерии содержания их Обоснований и критерии учета общих методических положений, которые необходимы при оценке степени реализуемости и эффективности принятых решений.

Ключевые слова: градостроительство, схемы территориального планирования, критерии качества, планировочный каркас.

***

Завершается разработка схем территориального планирования (далее СТП) регионов России. Они плохо состыкованы между собой и не всегда адекватно учитывают интересы страны. Это связано с отсутствием единых федеральных стандартов требований к их содержанию и комплексных СТП федерального уровня. Еще не сформировалась система правовых и административных мер, обеспечивающих разработку этих схем организациями с профессионально подготовленными специалистами. Общепризнано низкое качество большей части разработанных и принятых СТП, которым порождаются дефекты качества последующих документов муниципального уровня. Ущербы, связанные с отсутствием их профессиональной обоснованности, часто проявляются не скоро, поскольку реализация градостроительных решений регионального уровня растягивается надолго. Однако последствиями дефектов этих решений становятся серьезнейшие экологические, социальные и экономические проблемы, снятие остроты которых требует огромных затрат.

Опыт разработки документов территориального планирования в последние годы позволяет сделать вывод о том, что сочетание Градостроительного кодекса РФ и ФЗ № 94 РФ практически способствует удовлетворению интересов преимущественно спекулянтов недвижимостью и коррумпированных чиновников, а не большинства граждан страны. Положения о территориальном планировании в последней редакции действующего Градостроительного кодекса ориентированы преимущественно на решение задач размещения объектов капитального строительства, объектов государственного значения и установления границ земельных участков.

Действительно, правовое градостроительное обеспечение установления границ земельных участков объектов недвижимости крайне актуально. Однако к территориальному планированию оно не имеет прямого отношения. Решаться такая задача может и должна в документах градостроительного проектирования — проектах планировки и межевания территории. Размещение объектов капитального строительства объектов государственного значения, действительно, было предметом узко понимаемого территориального планирования в советские времена, когда их строительство осуществлялось за государственные средства. Однако и тогда считалось, что к градостроительной деятельности это имеет косвенное отношение. Поскольку положения действующего Градостроительного кодекса преимущественно нацелены на другое, постольку соблюдение их не обеспечивает поддержание профессионализма в градостроительной деятельности. Решение проблем учета степени реализуемости и обеспечения высокой эффективности принимаемых в СТП градостроительных решений остается открытым.

До конца 2012 г. должен появиться ряд отраслевых СТП федерального уровня. В них будут приняты решения, которые скажутся на региональном уровне. При состыковке материалов всех схем федерального и регионального уровня выявится необходимость корректировки большей части СТП регионального уровня. Ряд администраций субъектов РФ не имеет в штате своих подразделений профессионалов градостроителей планировщиков высокой квалификации, способных без каких-либо установок федерального уровня оценить качество заказываемых ими СТП регионального уровня. Задача установления критериев качества СТП становится все более актуальной. Представляется целесообразным возможный перечень таких критериев вынести на обсуждение профессионалов.

Состав и характер критериев качества СТП регионального уровня определяется: требованиями к содержанию этих СТП установленными действующими правовыми и нормативными актами; потребностью в учете степени реализуемости и эффективности, принятых в них градостроительных решений.

Соответственно могут быть выделены три блока наборов этих критериев: критерии содержания утверждаемых Положений СТП, критерии содержания их Обоснований и критерии учета общих методических положений, которые необходимы при оценке степени реализуемости и эффективности принятых решений. Описание предлагаемого состава и характера этих критериев приведено ниже.

1. Критерии качества Положений СТП

Согласно имеющим правовой статус и профессиональным требованиям эти критерии должны позволять оценить качество градостроительных решений и реализующих их стратегий пространственной организации: социально-экономического развития; систем инженерного обустройства территории; развития производственной, социальной, транспортной, рекреационной, природоохранной инфраструктур; инфраструктуры сохранения материальной историко-культурной среды, средозащитной инфраструктуры.

Среди них должны быть также позволяющие оценить полноту состава и качество предлагаемых решений критерии оценки: территориально дифференцированных градостроительных ограничений; предложений по составу и направленности целевых программ, реализующих принятые градостроительные решения; текстовых и графических материалов с учетом требований, регулирующих градостроительную деятельность правовых и нормативных федеральных и региональных актов.

1.1. Критерии качества градостроительных решений как совокупности экологической, социальной и экономической эффективности взаимосогласованных предложений:

по развитию планировочного каркаса (иерархии планировочных центров и осей);
по планировочному районированию (иерархии планировочных районов);
по планировочному зонированию (функциональному, средовому, по охваченности территории обслуживающими инфраструктурами; по характеру внешних воздействий на территорию и с нее).

1.2. Критерии качества предлагаемой Стратегии пространственной организации социально-экономического развития и эффективности реализующих ее мероприятий, на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей:

использования имеющихся природных, трудовых и материальных ресурсов;
использования преимуществ и учета негативных сторон географического положения;
развития по выделенным кластерам;
обеспеченности местами приложения труда по их основным видам;
уровня и качества жизни (с выделением показателей качества среды жизнедеятельности).

1.3. Критерии качества предлагаемой Стратегии, пространственной организации развития производственной инфраструктуры и эффективности реализующих ее мероприятий, на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей обеспечения потребностей прогнозируемого развития производства:

в трудовых ресурсах (по их количеству и качеству);
в возможности пользования внешними транспортными коммуникациями (по техническому состоянию, пропускной способности и возможности подсоединения к ним);
в водопотреблении;
в отведении и очистке стоков:
в переработке и утилизации твердых отходов;
в технических средствах и технологиях, снижающих негативные воздействия на окружающую среду.

1.4. Критерии качества предлагаемой Стратегии, пространственной организации развития социальной инфраструктуры и эффективности реализующих ее мероприятий на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей обеспечения граждан доступными местами:

проживания с заданными характеристиками степени его комфортности, состава и качества коммунальных услуг, уровня благоустройства;
приложения труда;
получения воспитания и образования (по их видам);
получения услуг системы здравоохранения (по их видам);
получения других видов услуг социальной сферы (по их видам);

1.5. Критерии качества предлагаемой Стратегии, пространственной организации развития транспортной инфраструктуры и эффективности реализующих ее мероприятий, на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей:

доли в общем количестве населенных мест, имеющих железнодорожные узлы, стации, остановки (по их классу и пропускной способности), соответственно доли населения, проживающего в них (в том числе в пределах двухчасовой доступности от центра субъекта РФ);
доли в общем количестве населенных мест (соответственно доли населения, проживающего в них), имеющих для внешних связей автодороги с твердым покрытием (из них тех, доступность от которых до центра субъекта РФ составляет менее 2 ч, и тех, от которых доступность до районного центра составляет менее 1 ч):
развитости сети водного транспорта (по количеству портов, пристаней и причалов, их классу и пропускной способности);
развитости воздушного транспорта (по количеству аэропортов и посадочных площадок, их классу и пропускной способности);
развитости сети пересадочных транспортных узлов (по количеству этих узлов, их классу и пропускной способности);
развитости сети прочих видов транспорта (трубопроводного и др.);
развитости систем городского и пригородного транспорта больших, крупных и крупнейших городов.

1.6. Критерии качества предлагаемой Стратегии, пространственной организации развития систем инженерного обустройства территории и эффективности реализующих ее мероприятий, на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей:

доли в общем количестве населенных мест (соответственно доли населения, проживающего в них), имеющих системы, полностью обеспечивающие потребности населения в воде питьевого качества, отведение и очистку стоков (согласно установленным стандартам);
доли в общем количестве населенных мест (соответственно доли населения, проживающего в них), имеющих системы энергоснабжения, полностью обеспечивающие потребности населения в электроэнергии, тепле и топливе (согласно установленным стандартам);
доли в общем количестве населенных мест (соответственно доли населения, проживающего в них), имеющих системы удаления и утилизации твердых бытовых отходов, полностью обеспечивающие потребности в нем (согласно установленным стандартам).
доли в общем количестве населенных мест (соответственно доли населения, проживающего в них), охваченных услугами информационно-коммуникационных систем с устойчивой связью (согласно установленным стандартам).

1.7. Критерии качества предлагаемой Стратегии пространственной организации рекреационной инфраструктуры и эффективности реализующих ее мероприятий на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей:

освоенности рекреационных ресурсов региона (по доле освоенных территорий) и обеспеченности местами отдыха и оздоровления (включая спорт, по их основным видам для собственного населения и для приехавших из других регионов, по количеству отдыхающих, в разрезе рекреационно-курортных и рекреационно-туристических районов и зон);
удобства расположения мест кратковременного и периодического отдыха и оздоровления, с учетом их качества (включая спорт, по доступности для их местных пользователей);
развития компонентов рекреационной инфраструктуры для ее местных пользователей (по полноте их состава, с учетом их качества);
развитости рекреационно-туристического и рекреационно-курортного кластера (по полноте состава и связности его компонентов).

1.8. Критерии качества предлагаемой Стратегии развития природоохранной инфраструктуры и реализующих ее мероприятий (способствующих сохранению, а местами восстановлению природной среды и улучшения экологической ситуации) на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей эффективности:

сокращения количества источников неблагоприятных воздействий на здоровье человека и природную среду (по доле от их количества, с учетом опасности и интенсивности воздействий);
установления ограничений допускаемых неблагоприятных воздействий от их источников (по доле от их количества, с учетом значимости);
сохранения и восстановления особо охраняемых природных территорий и объектов (по доле от их количества, с учетом значимости);
формирования «природного каркаса» территории (по степени поддержания им экологического равновесия на территории региона).

1.9. Критерии качества предлагаемой Стратегии сохранения и восстановления материальной историко-культурной среды и реализующих ее мер (способствующих ее сохранению, а местами восстановлению) на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей эффективности:

сохранения и восстановления территорий и объектов особо охраняемой историко-культурной среды (по их доле в общем количестве, с учетом значимости);
выбора планируемых видов и форм функционального использования территорий и объектов историко-культурной среды (по степени поддержания ее сохранности и значимости для познавательного туризма или рекреационного использования);
поддержания историко-культурного каркаса территории (по доле его сохраненных компонентов, с учетом их значимости).

1.10. Критерии качества предлагаемой Стратегии пространственной организации средозащитной инфраструктуры (системы планировочных и технических средств защиты граждан, их имущества и среды обитания от опасных природных и техногенных процессов) и реализующих ее мер на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей эффективности:

сокращения количества источников опасных воздействий и снижение опасности их воздействий (по их количеству с учетом степени опасности воздействий);
расположения территориальных природных и технических объектов, защищающих граждан, их имущество и среду обитания от опасных воздействий (по количеству защищенных ими населенных мест и граждан);
развития компонентов средозащитной инфраструктуры (по доле защищенного ими населения, подверженного опасности опасных внешних воздействий).

1.11. Критерии качества предлагаемой системы градостроительных ограничений на основе учета степени эффективности их соблюдения для реализации принятых градостроительных решений по зонам:

функционального использования территории (по видам ее использования);
изменений состояния материальной среды (по характеру обустройства территории);
охваченности территории обслуживающими инфраструктурами (по видам инфраструктур);
характера внешних воздействий на территорию и с нее (по видам и интенсивности воздействий).

1.12. Критерии качества предложений по составу и направленности целевых программ, реализующих принятые градостроительные решения, по степени актуальности и согласованности между собой:

отраслевых программ;
комплексных территориальных программ для выделенных объектов.

1.13. Формальные критерии качества СТП по полноте состава и качеству представления материалов — текстовых по каждому из разделов, графических материалов следующих видов:

схемы современного состояния и использования территории;
схемы планируемого состояния и использования территории;
отраслевые и вспомогательные схемы;
схемы градостроительных ограничений;
презентационные материалы.

1.14. Формальные критерии качества СТП по соответствию требованиям положений Градостроительного кодекса РФ, других правовых и нормативных актов федерального и регионального уровня.

2. Критерии качества обосновывающих материалов СТП

Согласно имеющим правовой статус и профессиональным требованиям, эти критерии должны позволять оценить:

полноту состава и качество исходной информации;
обоснованность исходных позиций;
качество проведенного анализа и комплексной оценки условий и тенденций развития территории;
обоснованность выделения проблем, выбора стратегии и средств их решения.

2.1. Критерии полноты состава и качества исходной информации по степени обеспеченности ею возможности надежно обосновать предлагаемые градостроительные решения.

2.2. Критерии обоснованности исходных позиций по полноте состава и степени обоснованности принятых целей, принципов, средств достижения целей, критериев степени достижения целей.

2.3. Критерии качества анализа условий и тенденций развития территории, прогноза их изменений по полноте учета:

внешних связей и условий;
состояния территории;
характера использования территории;
приоритетов и ограничений — факторов, стимулирующих и ограничивающих использование и обустройство территории (природные условия и ресурсы; градостроительная освоенность; развитость инфраструктур; трудовые ресурсы; экологическая ситуация; внешние связи и воздействия; инвестиционная привлекательность и др.);
демографического прогноза (в привязке к единицам административно-территориального деления территории).

2.4. Критерии качества комплексной оценки территории для основных видов ее использования, по полноте и обоснованности результатов сводной территориально дифференцированной оценки:

природных условий и ресурсов;
экологической ситуации;
социально-экономической ситуации (с выделением обеспеченности трудовыми и интеллектуальными ресурсами, местами приложения труда);
состояния инфраструктур (социальной, производственной, транспортной и других инженерных, природоохранной, охраны историко-культурной среды, средозащитной);
планировочной ситуации.

2.5. Критерии качества проработок по выявлению основных проблем, по степени обоснованности:

установленного состава и характера проблем развития территории по их основным видам и степени остроты в местах их сосредоточения;
предлагаемого состава и характера основных средств решения проблем,
установленных критериев эффективности решения проблем.

2.6. Критерии качества предлагаемой стратегии развития территории по степени обоснованности рассмотренных вариантов планировочных решений (пространственной организации обустройства территории и развития инфраструктур); выбора принятого варианта.

2.7. Критерии качества предлагаемой системы мер реализации принятой стратегии развития территории по степени обоснованности:

системы градостроительных ограничений (как административно-правовых средств ее поддержки);
состава и характера нормативно-правовых актов и целевых программ как системы мер, обеспечивающих ее осуществление.

3. Критерии учета общих методических требований

К числу этих критериев могут быть отнесены те, которыми определяется степень учета:

объективных закономерностей взаимосвязей подсистем и факторов развития территории;
потребности в поддержании баланса интересов различных видов деятельности, связанных с использованием территории, и различных видов ее пользователей;
влияния использования современных инновационных технологий на характер развития инфраструктур и связанных с этим условий принятия градостроительных решений.

По каждому из приведенных критериев может устанавливаться наличие (или отсутствие) соответствующих материалов и оценка их качества по 5-балльной шкале.

Важнейшим для учета общих методических требований является системный синергетический планировочный подход, базирующийся на моделировании пространственной организации использования и обустройства территории.

При таком подходе развитие территории рассматривается как развитие ее планировочного каркаса и связанное с ним изменение планировочного районирования и зонирования.

Планировочный каркас и планировочное районирование

Иерархическая структура сети планировочных центров, осей и районов определяет:

ранги планировочных центров, а соответственно, ранги и границы планировочных районов, население которых тяготеет к ним как к центрам межселенного обслуживания;
границы планировочных районов, состав населенных мест в каждом из них, трассировку транспортных коммуникаций, связывающих эти населенные места с планировочным центром, и ориентировочную прогнозируемую численность их населения;
прогнозируемый состав, характер и пропускную способность объектов социальной инфраструктуры в каждом из планировочных центров с учетом осуществления функций межселенного обслуживания в каждом из них и прогнозируемой численности лиц, занятых в этой сфере;
прогнозируемый характер и развитость объектов производственной инфраструктуры в каждом из планировочных центров с учетом осуществления этой инфраструктурой межселенных функций и прогнозируемой численности лиц, занятых в этой сфере;
прогнозируемый характер и пропускную способность объектов транспортной инфраструктуры и инженерного обустройства территории в каждом из планировочных центров с учетом его межселенных функций;
прогнозируемую, при расчете численности населения, градообразующую базу совокупности инфраструктур в каждом из планировочных центров с учетом их межселенных функций;
прогнозируемый характер и потребность в пропускной способности межселенных транспортных и других инженерных коммуникаций, связывающих планировочные центры с обслуживаемыми населенными местами;
градостроительные ограничения развития планировочных центров, осей и районов.

Планировочное зонирование

Состав и границы планировочных зон устанавливают: характер функционального использования территории, характер обустройства территории, характер обслуживания территории инфраструктурами, характер ограничивающих использование территории внешних воздействий на нее и с нее.

Зонирование по видам (или сочетаниям видов) функционального использования территории определяет:

характер и градостроительные ограничения функционального использования территории;
требования к характеру обустройства территории;
требования к обслуживанию территории инфраструктурами;
градостроительные ограничения внешних воздействий на территорию и с нее.

Зонирование по видам (или сочетаниям видов) обустройства территории определяет:

характер и градостроительные ограничения обустройства территории;
конкретизацию требований к обслуживанию территории инфраструктурами;
требования к характеру мер защиты территории от внешних воздействий на нее или с нее;
потребности в ресурсах, необходимых для реализации установленного характера обустройства территории.

Зонирование по видам (или сочетаниям видов) обслуживания территории инфраструктурами определяет:

характер и градостроительные ограничения обслуживания территории инфраструктурами;
потребности в ресурсах, необходимых для реализации установленного характера и уровня обслуживания территории инфраструктурами.

Зонирование по видам (или сочетаниям видов) ограничивающих использование территории внешних воздействий на нее и с нее определяет:

характер градостроительных ограничений, ограничивающих использование территории внешних воздействий на нее и с нее;
потребности в мерах и ресурсах, необходимых для реализации установленного характера ограничивающих использование территории внешних воздействий на нее и с нее.

При моделировании пространственной организации использования и обустройства территории в России следует учитывать особенности ее географического положения, разнообразия природных условий и слабой освоенности территории, которые порождают необходимость в увеличении количества иерархических уровней планировочных центров, осей и районов.

Плотность сети населенных мест и сети транспортных коммуникаций, даже в Московской области в 3-4 раза ниже, чем средняя в таких европейских странах, как ФРГ или Франция. Плотность сети сельских населенных мест и численность населения в них в России продолжает падать. Развитость инфраструктур в населенных местах, осуществляющих функции центров межселенного обслуживания различного ранга, у нас также в несколько раз ниже. Базирующееся на копировании европейского и американского представления об образующей общину плотной группе населенных мест, эффективно связанных общими транспортными и другими инженерными коммуникациями, использование термина «поселение» для первичного уровня муниципального образования создает только видимость решения проблемы. В действительности, это, как правило, группа населенных мест — деревень, чаще всего плохо связанных с условным центром межселенного обслуживания низшего уровня — селом.

Ряд регионов России при недостаточной населенности и развитости районных центров в них занимают территорию большую, чем некоторые европейские государства. В них необходимо выделение полноценных межселенных центров обслуживания второго регионального уровня — межрайонных центров, способных достойно осуществлять эти функции при повышении качества транспортных коммуникаций, связывающих их с районными центрами и другими населенными местами. Осложняет решение задач управления страной сосредоточение столичных функций в одном городе. Становится все более актуальной передача части столичных территориальных функций межрегиональным центрам.

Выводы

Выборочный профессиональный анализ качества ряда СТП регионов, выполненных ограниченным кругом организаций, имеющих достаточно много квалифицированных специалистов (т.е. там, где шансы достижения высокого качества продукции относительно высоки), позволяет сделать следующие выводы:

1. Требования, предъявленные техническими заданиями и Градостроительным кодексом РФ, полностью соблюдены. Описание планируемых мероприятий приведено в полном объеме.

2. Состав используемых исходных данных далеко не полон, а качество многих из них, начиная с базовых картографических, неудовлетворительно.

3. Градостроительные решения в лучших случаях представлены поверхностно (не доработаны до приведения количественных характеристик, позволяющих оценить их качество).

4. Описание стратегий развития инфраструктур и систем, реализующих принятые градостроительные решения, с количественными показателями, характеризующими качество планируемых результатов их реализации предлагаемыми мероприятиями, не приведено.

5. Предложения по системе способствующих реализации градостроительных решений «градостроительных ограничений» и составу целевых программ не проработаны.

6. Обоснования принятых градостроительных решений носят поверхностный характер. Анализ условий использования и обустройства территории неполон. Рассмотрение внешних связей и приграничных контактов не проведено или ему уделено недостаточное внимание. Комплексная оценка территории, по сути, не проведена. Полное описание факторов, ограничивающих и стимулирующих развитие территории, не приведено. Планировочные ограничения недостаточно проработаны. Проблемы и приоритеты не выявлены или недостаточно обоснованы. Вариантные проработки, обосновывающие выбор этих решений, не проведены или поверхностны.

7. Решения, принятые в отраслевых федеральных СТП, также как и решения в СТП соседствующих регионов, во многих аспектах не состыкованы между собой. В основу градостроительных решений и реализующих их мероприятий положены используемые в настоящее время в России, а не инновационные (или хотя бы используемые в развитых странах) технологии функционирования инфраструктур. Этим заложено принятие решений, направленных на стагнацию, а не на модернизацию развития территории.

Заключение

1. В условиях установления цены разработки СТП, диктуемых сочетанием положений Градостроительного кодекса РФ (которые не предъявляют требований к профессионализму) и ФЗ-94 (согласно которым главное, чтобы было быстро и дешево), обеспечить необходимую обоснованность и, соответственно, качество градостроительных решений практически невозможно. В конечном счете, это приведет к исчисляемым многими миллиардами в валюте ущербам обществу и государству. Представляется крайне актуальным принятие постановления Правительства РФ об отказе использования ФЗ-94 для установления цены разработки СТП. Представляется целесообразным принятие закона «О пространственной организации обустройства и использования территории РФ», близкого по характеру, например, закону «О пространственном развитии» ФРГ и осуществление территориального планирования на его основе. Необходима поддержка государством общественных организаций, нацеленных на повышение уровня профессионализма в градостроительной деятельности.

2. В условиях отсутствия развитого рынка геоинформационных услуг целесообразно форсировать начатое формирование государственной информационной системы территориального планирования (ГИСТП) с ориентацией на обеспечение высокого уровня профессионализма ее ведения как в сфере информационных технологий, так и, собственно, в градостроительной сфере.

3. В условиях десятилетий недостаточного внимания государства к разработке научных основ градостроительной политики Россия потеряла роль одного из лидеров в мировой градостроительной науке. Восстановление этой роли пока еще возможно. Представляется актуальным принятие правительственных решений о поддержке градостроительной науки, разработке Градостроительной доктрины, Схемы пространственной организации обустройства и использования территории РФ, системы правовых, нормативных и методических документов по территориальному планированию.

ВИЛЬНЕР Марк Яковлевич. С 1966 г. - главный архитектор проектов в ЦНИИП градостроительства, с 1993 г. - руководитель НМЦ "Теринформ", в настоящее время - заместитель директора ЦНИИП градостроительства. Член экспертного совета в Государственной Думе ФС РФ, член Общественного совета Министерства регионального развития. Почетный академик РААСН, Почетный архитектор России. Президент Гильдии градостроителей.