|
К вопросу об ответственности органов, осуществляющих государственную регистрацию недвижимости и сделок с ней
Михольская В.В., Московский государственный университет геодезии и картографии
***
Механизм реализации норм об ответственности регистрирующих органов работает неэффективно. Несовершенство регулирования ответственности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, в законодательстве связано с установлением в Законе о государственной регистрации в общей форме ответственности за нарушения и с отсутствием в нем определения механизма реализации этой ответственности.
Ключевые слова: орган исполнительной власти, государственный орган, государственная регистрация, недвижимость, возмещение вреда, гражданско-правовая ответственность.
***
Для обеспечения нормального функционирования рынка недвижимости и для нормального осуществления всех прав собственника или владельца иных вещных прав необходимо строго регламентировать возможности вмешательства органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и их должностных лиц путем установления их ответственности.
Под юридической ответственностью в юридической литературе понимается применение к правонарушителю мер государственного принуждения, основанных на юридическом и общественном осуждении его поведения и выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера [1, 2].
При осуществлении государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с недвижимостью одним из наиболее острых и неоднозначных является вопрос об ответственности органов, осуществляющих государственную регистрацию недвижимости, и их должностных лиц. До принятия Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [3] (далее — Закон о регистрации) государство не несло никаких обязательств по возмещению убытков (вреда) в случае признания прав нового собственника недействительными или при утрате жилого помещения, а также в других случаях.
Следует отметить, что и действующим законодательством вопросы ответственности в сфере государственной регистрации недвижимости урегулированы крайне неполно. Представляется, что этот вопрос следует решать дифференцированно, выделив его отдельные составляющие:
- ответственность органов, осуществляющих государственную регистрацию прав (абз. 1 п. 1 ст. 31 Закона о регистрации);
- ответственность федерального органа в области государственной регистрации [4] (абз. 2 п. 1 ст. 31 Закона о регистрации);
- ответственность лиц, виновных в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на недвижимость и сделках с ней, зарегистрированных в установленном порядке (п. 2 ст. 31 Закона о регистрации).
Глава V Закона о регистрации, состоящая всего из двух статей — 31 и 31.1, полностью посвящена ответственности при государственной регистрации. В ней указано, что ответственность регистрирующих органов, в том числе федерального органа в области государственной регистрации, наступает за:
1) своевременность, полноту и точность исполнения своих обязанностей, установленных в Законе о государственной регистрации;
2) полноту и подлинность выдаваемой информации о правах на недвижимость и сделках с ней;
3) необоснованный отказ в государственной регистрации прав или уклонение от государственной регистрации прав.
Что касается ответственности федерального органа исполнительной власти в области государственной регистрации, то она наступает в отношении только двух видов объектов, регистрация прав на которые отнесена к его компетенции — предприятия как имущественного комплекса и объекта недвижимого имущества, расположенного на территории нескольких регистрационных округов.
Лица, виновные в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, несут ответственность за материальный ущерб, нанесенный в связи с этим какой-либо из сторон, в соответствии с действующим законодательством.
Однако характер ответственности не раскрывается.
В зависимости от определенных условий речь может идти о разных видах юридической ответственности: уголовной, административной, гражданской и дисциплинарной.
Вместе с тем следует учитывать тот факт, что территориальный орган Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по субъекту РФ является юридическим лицом [5], а государственный регистратор прав — должностное лицо, является федеральным государственным гражданским служащим и, таким образом, является специальным субъектом административного правонарушения.
Представляется, что к работникам органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, могут быть применены меры дисциплинарной, административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности в соответствии с действующим законодательством.
При государственной регистрации прав на недвижимость заявителям (физическим и юридическим лицам) зачастую приходится сталкиваться с различными проявлениями злоупотреблений со стороны регистрирующих органов, должностных лиц этих органов, которые облечены властью и выступают от имени государства.
Действующее законодательство предусматривает возможность обжалования неправомерных действий государственного органа или его должностных лиц, если ими нарушены охраняемые законом права и свободы, путем обращения с соответствующим заявлением в суд общей юрисдикции или арбитражный суд. В результате нарушенное право будет восстановлено, либо действия (бездействия) учреждения или его должностных лиц будут признаны правомерными.
Специфика гражданско-правовой ответственности заключается в имущественной составляющей правового воздействия на правонарушителя [6, 7]. Она устанавливается в соответствии с общими нормами гражданского законодательства. Вместе с тем регистрирующие органы как органы исполнительной власти в установленной сфере деятельности реализуют свою компетенцию, основываясь на властно-распорядительных полномочиях. Их полномочия закреплены в Положении о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 [8].
Нормы о гражданско-правовой ответственности государственных органов содержатся и в ст. 16 и 1069 ГК РФ [9, 10] и, кроме того, прямо установлены Законом о регистрации (п. 3 ст. 31). Согласно вышеприведенным нормам, убытки или вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) регистрирующего органа, в том числе в результате принятия несоответствующего закону или иному правовому акту решения, внесения в ЕГРП записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объёме.
Должностные лица регистрирующих органов несут ответственность за вред, причиненный в результате неправомерных действий (бездействия) этих лиц при исполнении ими служебных (должностных) обязанностей, которая согласно п. 1 ст. 1068 ГК РФ реализуется по общим правилам.
Гражданско-правовая природа ответственности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, как исполнительных органов государства, в свою очередь, предполагает использование гражданско-правовых категорий института ответственности. И хотя возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц предусмотрено нормами ГК РФ, наступление такого вреда, его размер, причинно-следственную связь между возникшим вредом (убытками) и действиями причинителя вреда необходимо доказать в судебном порядке, что затрудняет возмещение вреда заинтересованными лицами.
Вместе с тем системный анализ норм Закона о регистрации даёт основания полагать, что нормы ГК РФ должны применяться по-особому. Ответственность за незаконные действия государственных органов и их должностных лиц наступает при наличии общих условий, предусмотренных ст. 1064 ГК РФ, и специальных условий. Общим условием наступления деликтной ответственности является наличие состава правонарушения, который включает в себя: наступление вреда у потерпевшего, противоправность поведения причинителя вреда, причинную связь между двумя первыми элементами, вину причинителя вреда и размер причиненного вреда. Поскольку условия носят общий характер, для возникновения деликтного обязательства их наличие требуется во всех случаях, если иное не установлено законодательством.
К специальным условиям можно отнести: условия, относящиеся к правовому статусу причинителя вреда, и условия, относящиеся к характеру деятельности причинителя вреда. Для возникновения имущественной ответственности государства необходимо наличие всей совокупности названных как общих, так и специальных условий [11].
В качестве специальной нормы выступает ст. 1069 ГК РФ, предусматривающая обязанность регистрирующих органов возместить вред, причиненный их противоправными действиями в лице своих должностных лиц. Поэтому можно заключить, что для отношений в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, связанным с причинением вреда, властность будет являться характерным признаком.
Противоправное поведение органов, осуществляющих государственную регистрацию недвижимости, может быть выражено как в форме действия (совершении действия, прямо запрещенного Законом о регистрации), так и в форме бездействия (не совершении либо уклонении от совершения действия, предусмотренного законодательством). Характерным примером бездействия может являться нарушение регистрирующим органом нормативно установленных сроков государственной регистрации, выдачи информации из ЕГРП и др.
Здесь можно согласиться с мнением Ю.Н.Андреева, что в реальной жизни должностное лицо в силу различных обстоятельств может и не осознавать противоправность совершенных им действий, но в силу своего должностного положения оно, как правило, может и должно её осознавать. Вина, как минимум в форме неосторожности, при совершении должностным лицом незаконных действий присутствует практически всегда. Вина государственных органов при совершении ими неправомерных действий (бездействия) отсутствует в редких случаях [11].
Гражданским законодательством (п. 2 ст. 1064 ГК РФ) закреплена презумпция вины причинителя вреда, из чего следует, что доказывание вины не входит в процессуальные обязанности потерпевшего. В случае, если регистрирующий орган докажет, что вред причинен не по его вине, он освобождается от обязанности возмещения такого вреда.
Таким образом, можно сделать вывод, что государство за вред, причиненный при осуществлении деятельности по регистрации прав на недвижимость, несет ответственность на общих основаниях, т.е. исключительно за противоправные виновные действия.
Практика применения законодательства о гражданско-правовой ответственности регистрирующих органов малочисленна и только начинает складываться. При рассмотрении дел сложным является вопрос доказывания государственными органами отсутствия вины, поэтому чаще ими доказываются другие условия ответственности, например, противоправность поведения либо причинно-следственная связь [12].
Вместе с тем следует признать существование проблем, вызванных необходимостью доказывания отсутствия вины лицом, нарушившим обязательство, т.е. регистрирующим органом.
Для освобождения от имущественной ответственности регистрирующий орган должен доказать отсутствие своей вины. В практике судов наблюдаются разные подходы к тому, кто же должен доказывать отсутствие вины — регистрирующий орган или истец.
В частности, ФАС Восточно-Сибирского округа 25.04.2006 по делу № А33-31919/04-С1-Ф02-1704/06-С2, со ссылкой на п. 2 ст. 401 ГК РФ пришел к выводу, что истребуемая истцом сумма убытков возникла вследствие взыскания двойного размера платы за погашение регистрационной записи об ипотеке (залоге недвижимого имущества), отражена в представленной в качестве доказательства квитанции с указанием основанием оплаты — погашение записи об ипотеке, и вина регистрирующего органа доказана, и взыскал с Федеральной регистрационной службы за счет казны РФ сумму неосновательного обогащения [13].
Удовлетворение судами требований о возмещении вреда (убытков), связанных с противоправными действиями (бездействием) регистрирующих органов, в настоящее время происходит достаточно редко, чаще суды всех инстанций отказывают в удовлетворении заявленных требований ввиду недоказанности состава правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из элементов состава правонарушения, как отмечается в судебных решениях, свидетельствует о недоказанности истцом всей совокупности условий для наступления деликтной ответственности регистрирующего органа [14, 15].
По одному из гражданских дел суд со ссылкой на недоказанность истцом, что убытки вызваны непосредственно действиями регистрирующего органа, отказал в удовлетворении иска. Выводы суда основаны на том, что, являясь субъектом предпринимательской структуры, истец не проявил должной осмотрительности и не поинтересовался основанием нахождения имущества у продавца и его перепродажей в очень непродолжительное время после приобретения, а на момент приобретения имущества не обращался в регистрирующий орган за получением интересующей информации и др. [16].
Как следует из судебной практики арбитражных судов, последние исходят из того, что если факт незаконных действий (бездействия) регистрирующего органа доказан, то и его вина считается доказанной. Например, ФАС Московского округа посчитал [17], что регистрирующим органом было зарегистрировано право собственности без предварительной регистрации права собственности Российской Федерации и в нарушение запрета, установленного определением арбитражного суда. Кроме того, государственная регистрация перехода права собственности на строения была проведена с нарушением порядка, установленного Законом о регистрации. Получается, что государство при отсутствии необходимых документов и информации о строениях сначала передало его в хозяйственное ведение, а затем передало путем проведения публичных торгов, в собственность, не имея на то достаточных оснований. Таким образом, вина регистрирующего органа была установлена, и именно эти действия вызвали причинение истцу убытков.
В последующем ВАС РФ в Определении от 07.12.2010 № ВАС-13821/10 не нашел оснований для пересмотра в порядке надзора, посчитав выводы суда первой и кассационной инстанций законными и обоснованными [18].
В сфере функционирования органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, ответственность приобретает особый характер, поскольку здесь многие поступки и действия регистрирующего органа порождают глубокие социальные последствия. Так, негативные последствия в государственной регистрации недвижимости способны нанести колоссальный ущерб обществу, поскольку выражаются в широкомасштабном массовом нарушении прав граждан и юридических лиц на недвижимость.
К сожалению, механизм реализации норм об ответственности регистрирующих органов на сегодняшний день работает неэффективно или вообще не работает. Несовершенство регулирования ответственности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, в законодательстве связано, в том числе и с установлением в Законе о государственной регистрации в общей форме ответственности за нарушения в области отношений, которую он регламентирует, но при отсутствии в нем нормативно-определенного механизма реализации этой ответственности, поэтому ответственность приобретает чисто формальный характер.
1. Теория государства и права // Под ред. В.М.Корельского, В.Д.Перевалова. М., 1997. С. 418.
2. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 31-318.
3. Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ (в ред. от 17.06.2010) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"// Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
4. Федеральным органом в области государственной регистрации является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) (п. 1.9 Указа Президента РФ от 25.12.2008 № 1847; п. 5.1.1 и п. 5.1.2 Положения о федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», утверждено Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457).
5. Приказ Минэкономразвития РФ от 05.10.2009 № 395 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" (зарег. в Минюсте РФ от 20.10.2009 № 15066) // Российская газета. 2009. 21 окт.
6. Морозова Л.В. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 20-27.
7. Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Л., 1955. С. 182.
8. Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // Собрание законодательства РФ. 2009. 22 июня.
9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 17.07.2009, с изм. от 18.07.2009) // Собрание законодательства РФ. 1994, № 32. Ст. 3301.
10. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (в ред. от 17.07.2009) // Собрание законодательства РФ.1996. № 5. Ст. 410.
11. Рипинский С.Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиненный предпринимателям. СПб., 2002. С. 69.
12. Андреев Ю.Р. Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам. СПб., 2006. С. 38.
13. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 25.04.2006 по делу № А33-31919/04-С1-Ф02-1704/06-С2 // СПС «Консультант Плюс».
14. Решение Арбитражного суда Амурской области от 17.11.2010 по делу № А04-3656/2010. Режим доступа: http://ras.arbitr.ru.
15. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 14.10.2010 № КГ-А40/12257-10 по делу № А40-79088-24-566 // СПС «Консультант Плюс».
16. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 09.08.2007 № Ф04-1573/2007(37036-А70-11) по делу № А70-8929/9-2006 // СПС «Консультант Плюс».
17. Постановление ФАС Московского округа от 29.07.2010 № КГ-А40/8103-10 по делу № А40-72343/09-61-556 // СПС «Консультант Плюс».
18. Определение ВАС РФ от 07.12.2010 № ВАС-13821/10 по делу № А40-72343/09-61-556 // СПС «Консультант Плюс».
МИХОЛЬСКАЯ Виктория Валентиновна. Кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного права и государственной регистрации прав Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК).
| 
