|
Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд (основания, процедура)
Трубкин Н.В., Институт территориального планирования "Град"
***
В современных условиях темпы роста строительства в муниципальных образованиях выходят на самый высокий уровень. В связи с этим все более острой становится проблема эффективности использования земельных ресурсов. В первую очередь, речь идет о реализации публичных интересов за счет земельных участков, обремененных различными имущественными правами (частная собственность, аренда и т.п.) - изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В статье раскрываются процедурные моменты изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, основания такого изъятия, существующие проблемы и противоречия.
Ключевые слова: изъятие, земельные участки, государственные и муниципальные нужды, документы территориального планирования.
***
Институт изъятия земель для государственных и муниципальных нужд (ГМН) существует уже сравнительно давно. Он активно использовался в советский период, был воспринят Земельным кодексом РСФСР 1991 г., затем Гражданским кодексом РФ (ГК РФ), нашел свое отражение и в действующем Земельном кодексе РФ (ЗК РФ).
Изъятие земель для ГМН, являясь самостоятельным основанием для прекращения отношений различных прав на землю, в том числе права собственности, права аренды, основано на комплексном межотраслевом правовом регулировании — помимо базовых норм ЗК РФ подлежат применению нормы ряда статей ГК РФ, Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ), нормы других федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Так или иначе, базовым нормативно-правовым актом, регулирующим рассматриваемый институт, является ЗК РФ.
ЗК РФ закрепляется положение, согласно которому изъятие земельного участка, в том числе путем выкупа, допускается только в исключительных случаях и только для ГМН.
Первый вопрос, который возникает, — что такое эти самые «государственные и муниципальные нужды»? В действующем законодательстве отсутствует определение ГМН применительно к институту изъятия земельных участков. С учетом этого обстоятельства указанная категория раскрывается правовой наукой, ее представителями. Так, под ГМН одни понимают определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями [1]. Другие — что ГМН — это «…публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или региона [2]; третьи — как потребность соответствующего публично-правового образования в использовании того или иного объекта в соответствии с его законодательно установленными функциями [3].
Таким образом, в основе всех определений ГМН лежит критерий «социальной потребности», «общественной необходимости», «общественных интересов».
В сложившейся ситуации особое значение приобретает перечень исключительных случаев, при которых возможно изъятие земельных участков для ГМН, закрепленный ст. 49 ЗК РФ. Исключительность случаев изъятия земель по рассматриваемому основанию обусловлена необходимостью сохранения стабильности земельных отношений, прав на землю, соблюдения законных интересов правообладателей [4].
Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для ГМН осуществляется в исключительных случаях, связанных с:
- выполнением международных обязательств Российской Федерации;
- размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
- иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов РФ.
Наибольший интерес представляют два последних случая изъятия. Что касается изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для ГМН, в случае размещения объектов государственного или муниципального значения, то во избежание расширительного толкования в данном случае ЗК РФ устанавливает исчерпывающий перечень таких объектов. Обязательным и неотъемлемым условием размещения данных объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения. «При этом следует учитывать характер, функциональную направленность и размер объекта, для которого производится изъятие земельного участка, наличие свободного земельного фонда, категорию земель, из которых производится изъятие, кадастровую оценку участка, местоположение и другие заслуживающие внимания обстоятельства» [5].
Еще одно условие изъятия устанавливает ГрК РФ. В соответствии со ст. 9 ГрК РФ не допускается принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для ГМН при отсутствии документов территориального планирования (ТП), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Однако само наличие документов ТП не является основанием для изъятия земель, т.к. и в этом случае орган, принимающий решение об изъятии земельного участка для ГМН, обязан доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на данном земельном участке.
Данный вывод подтверждается и судебной практикой. Так, Федеральным арбитражным судом Центрального федерального округа была рассмотрена кассационная жалоба на решение от 26.05.2005 и Постановление апелляционной инстанции от 27.07.2005 Арбитражного суда Рязанской области по делу о признании недействительным Постановления Губернатора Рязанской области от 28.12.2004 № 645-ПГ «Об изъятии земельного участка для государственных нужд Рязанской области» [6]. В ходе рассмотрения данного дела суд предложил Правительству Рязанской области, Губернатору Рязанской области, Управлению государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области представить документальное подтверждение наличия оснований для изъятия спорного земельного участка. Однако доказательств, истребованных судом, не было представлено. Суд разъяснил, что в силу ч. 5 ст. 200 Арбитражно-процессуального кодекса РФ обязанность доказывания законности принятого оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший соответствующий акт. Поскольку доказательств необходимости строительства объектов для нужд Рязанской области в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также отсутствия других вариантов размещения не представлено, то суд обоснованно признал ненормативный акт государственного органа недействительным. Суд оставил кассационную жалобу без удовлетворения.
Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для ГМН может осуществляться в связи с так называемыми иными обстоятельствами в установленных законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, — в случаях, установленных законами субъектов РФ.
Что это за иные обстоятельства, установленные отдельными федеральными законами? Анализ действующего законодательства позволяет назвать 4 дополнительных случая изъятия земельных участков у частных собственников:
1. В соответствии с Федеральным законом 01.12.2007 № 310-ФЗ [7] в период с 01.01.2008 до 01.01.2014 на территории Краснодарского края допускаются изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для ГМН в целях размещения олимпийских объектов.
2. Жилищный кодекс РФ устанавливает, что признание в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок. При этом если данные собственники в установленный законом срок не осуществили снос указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.
3. Федеральный закон от 14.03.1995 «Об особо охраняемых природных территориях» [8] признает, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков;
4. Статья 25.1 Закона РФ «О недрах» [9] предусматривает, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.
Анализ подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ позволяет прийти к выводу, что законами субъектов РФ могут быть установлены иные обстоятельства (не предусмотренные подп. 1 и 2), при которых возможно изъятие земельного участка для ГМН, исключительно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ либо в муниципальной собственности. Таким образом, дополнительные случаи изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, могут быть установлены исключительно федеральными законами, что является дополнительной гарантией соблюдения интересов частного собственника при изъятии земель для ГМН.
Можно привести несколько примеров, когда органы государственной власти субъектов РФ устанавливают такие иные обстоятельства.
Так Закон Кемеровской области от 18.07.2002 № 56-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области» устанавливает, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд Кемеровской области или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности Кемеровской области или муниципальной собственности, помимо случаев, предусмотренных федеральным законодательством, осуществляется в случае необходимости предоставления земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 7) [10].
Однако зачастую встречаются случаи неправильного толкования рассматриваемой нормы (по вопросу иных обстоятельств изъятия). Так, в соответствии со ст. 24 Закона Томской области от 04.10.2002 № 74-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области» [11] среди иных случаев изъятия земельных участков (в том числе и находящихся в частной собственности, т.к. отсутствует какое-либо исключение), в частности, называются:
- ухудшение качества земельного участка в связи с его использованием по целевому назначению при условии отсутствия средств у собственника на улучшение качества земельного участка;
- ухудшение экологического состояния земельного участка по причинам, не зависящим от собственника земельного участка.
Все бы ничего, если бы речь шла о землях, которые находятся в собственности субъектов РФ или в собственности муниципальных образований. Однако сложно представить себе ситуацию, когда муниципалитет или субъект РФ ухудшает качество земельного участка в связи с его использованием по целевому назначению, при условии отсутствия у него же средств на улучшение качества земельного участка, и сам у себя изымает этот земельный участок.
Сама процедура изъятия земельного участка регулируется гражданским законодательством. В соответствии со ст. 250 ГК РФ решение об изъятии земельного участка путем выкупа может быть принято федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления. До недавнего времени в этой статье среди органов, имеющих право принимать решение об изъятии земельного участка, были только Российская Федерации и ее субъекты. Органы местного самоуправления отсутствовали. Имело место противоречие с ЗК РФ, который такое право за органами местного самоуправления признавал. Но в дальнейшем это противоречие было ликвидировано. Особую роль здесь сыграло Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», которое разъясняло данное противоречие и указывало на то, что и органы местного самоуправления имеют право принимать решения об изъятии земельных участков. В настоящее время это противоречие устранено.
Итак, после того, как принято решение об изъятии определенного земельного участка, собственник такого земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.
Уведомление о предстоящем изъятии следует отличать от уведомления о государственной регистрации этого акта. В соответствии с п. 4 ст. 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для ГМН подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.
С какого момента права собственника земельного участка, подлежащего изъятию, ограничиваются? С какого момента он несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке? С момента письменного уведомления собственника земельного участка о принятии решения об изъятии этого земельного участка или с момента государственной регистрации данного решения? При ответе на эти вопросы мы сталкиваемся с противоречиями гражданского и земельного законодательства. Так, в соответствии со ст. 280 ГК РФ с момента государственной регистрации решения об изъятии участка собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период. То есть права строительства, расширения зданий и т.п. ограничиваются с момента регистрации решения об изъятии. В то же время в соответствии с п. 8 ст. 31 ЗК РФ в случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на земельном участке или иного его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для ГМН собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с иным его улучшением. Иными словами, права собственника ограничиваются с момента извещения его о предстоящем изъятии.
Это противоречие толкуют по-разному. Одни считают, что начало течения сроков связано именно с направлением уведомления о предстоящем изъятии. Уведомление о государственной регистрации может иметь правовое значение для исчисления срока, закрепленного ст. 198 Арбитражно-процессуального кодекса РФ «Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными», в случае, если достоверно установлено, что оно получено землепользователем, а также содержит сведения о реквизитах и содержании акта об изъятии.
Другие же, напротив, считают, что «без государственной регистрации решения об изъятии участка фактически отсутствует юридический акт признания и подтверждения государством соответствующего ограничения (обременения) земельного участка и, следовательно, у собственника отсутствуют достаточные правовые основания для прекращения капитальных вложений в свой участок. Кроме того, получив уведомление о принятом решении об изъятии, собственник земельного участка не может быть уверен в том, что данное решение будет представлено органом, его принявшим, на государственную регистрацию или что в осуществлении последней не будет отказано на законном основании. В связи с этим ограничение прав собственника по использованию земельного участка может оказаться преждевременным» [12].
Учитывая эти противоречия, можно говорить о неразрешимой без вмешательства законодателя коллизии, которая может привести к серьезным проблемам на практике.
После регистрации решения об изъятии земельного участка заключается соглашение с собственником или обладателем иного права на земельный участок, подлежащий изъятию. В случае отказа собственника от заключения соглашения орган государственной власти, орган местного самоуправления обращается в суд с иском об изъятии земельного участка. Так или иначе, изъятие земельного участка заканчивается государственной регистрацией перехода права собственности, прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды соответствующего земельного участка (рисунок).
Подводя итог вышеизложенному, необходимо заострить внимание на следующих основных позициях:
1. Изъятие земель для ГМН основано на комплексном межотраслевом правовом регулировании.
2. Легальное определение понятия ГМН в сфере изъятия земель отсутствует. Правовая наука указывает, что в основе этого определения лежит критерий «социальной необходимости», «общественных интересов», «общественной необходимости.
3. Изъятие земель для ГМН осуществляется только в исключительных случаях, перечень которых предусмотрен в ст. 49 ЗК РФ.
4. Изъятие земель ГМН допускается только при наличии документов ТП, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством. Однако сами по себе документы ТП не являются основанием для изъятия земель, что подтверждается и судебной практикой.
5. Органы государственной власти субъектов РФ в отношении земель, находящихся в их собственности, в собственности муниципальных образований, могут устанавливать иные случаи изъятия, не предусмотренные ст. 49 ЗК РФ.
6. Процедура изъятия земель для ГМН регулируется гражданским законодательством.
7. Необходимо разрешить законодательную коллизию по вопросу определения момента ограничения прав собственника земельного участка, подлежащего изъятию.
1. Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006. № 1. С. 30-43.
2. Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. № 8. С. 69-79.
3. Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004. С. 136.
4. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Рук. авт. кол-ва М.В.Бархатов. М., 2002. С. 412.
5. Дихтяр А.И., Клейменова Е.С. Государственные и муниципальные нужды — основания изъятия (выкупа) земельного участка // Юрист. 2007. № 11. С. 34-39.
6. Постановление ФАС Центрального округа от 12.12.2005 № А54-1176/2005-С18 «Принудительное изъятие земельного участка (выкуп) для размещения объектов государственного или муниципального значения допускается только при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов».
7. Федеральный закон 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII олимпийских зимних игр и XI паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Cочи, развитии города Cочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 5 дек.
8. Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Российская газета. 1995. 22 марта.
9. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» // Российская газета. 1995. 15 марта.
10. Закон Кемеровской области от 18.07.2002 № 56-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области» // Кузбасс. 2002. 24 июля.
11. Закон Томской области от 04.10.2002 № 74-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области» // Официальные ведомости. 2002. 28 окт.
12. Клейменова Е.С. Предварительное и равноценное возмещение как условие выкупа (изъятия) земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Юрист. 2007. № 12. С. 29-35.
ТРУБКИН Николай Владимирович. С 2007 г. работает в ООО "Институт территориального планирования "Град" в должности ведущего юриста. Аспирант кафедры государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М.Достоевского.
| 
