|
Государственно-частное партнерство в сфере малоэтажного жилищного строительства
Чернов А.В., Министерство экономического развития Российской Федерации
***
В статье рассмотрены вопросы развития института малоэтажного жилищного строительства в рамках государственно-частного партнерства, раскрыты предпосылки актуальности привлечения в эту сферу частного капитала, а также предложена специальная модель государственно-частного партнерства, учитывающая особенности современного малоэтажного домостроения.
Ключевые слова: малоэтажное строительство, государственно-частное партнерство.
***
На протяжении XX в. в городских поселениях вопрос обеспечения граждан жильем решался в основном за счет технологий многоэтажного домостроения. Однако на сегодняшний день, как показывает практика, увеличение объемов жилищного строительства только за счет многоэтажной застройки в городах жилищную проблему в Российской Федерации решить не может. Концепция многоэтажного домостроения затрудняет решение этой проблемы вследствие дороговизны строительства многоэтажных домов, ограниченного числа земельных участков в городах, оборудованных инженерной инфраструктурой, устаревших технологий строительства, дефицита строительных материалов, несовершенства транспортной инфраструктуры, нехватки энергетических мощностей. Указанные обстоятельства неизменно приводят к недостаточным объемам многоэтажного строительства и увеличению стоимости жилья, что, в конечном итоге, становится препятствием на пути реализации задачи по обеспечению населения доступным и комфортным жильем.
Длительное время малоэтажное жилье в России рассматривалось, в основном, как альтернатива городскому жилью для состоятельных граждан либо как место проведения выходного или отпускного времени.
Однако в последнее время такая ситуация постепенно начинает меняться, и уже наметилась тенденция строительства малоэтажных домов для граждан со средним уровнем доходов. Так, объем рынка малоэтажного жилищного строительства (МЖС) с 2006 г. вырос вдвое. Объем введенных площадей на сегодняшний день составляет 7,25 млн м2. По данным аналитического центра "Индикаторы рынка недвижимости", в 2006 г. в стадии активного строительства находилось 160 поселков, в 2007 г. - 195 поселков, а во 2-м квартале 2008 г. - 263 поселка. На конец 2-го квартала 2008 г. среднестатистический коттеджный поселок в Московской области представлял собой населенный пункт площадью 19 га, состоящий из 88 домов с участками в 21 сотку. Дома имеют среднюю площадь 349 м2. При этом растет количество проектов с количеством домовладений свыше 100 [1].
Во многих районах России, за исключением мегаполисов, массовое строительство малоэтажных домов по проектам, отвечающим потребностям современного образа жизни, может стать эффективным средством решения жилищной проблемы населения, в связи с чем на современном этапе концепция развития МЖС в Российской Федерации постепенно набирает все большие обороты.
В условиях финансового кризиса, в силу капиталоемкости и долгосрочности жилищных проектов, возникшие бюджетные ограничения привели к пересмотру возможностей федерального бюджета, региональных и муниципальных бюджетов по созданию запланированных объектов МЖС. Таким образом, в настоящее время особую актуальность приобретает задача по привлечению в сферу МЖС частного капитала.
Привлечение частных инвесторов к созданию объектов МЖС позволит существенно повысить эффективность их строительства и последующей эксплуатации. Зарубежный опыт убедительно доказывает, что участие частного сектора в инфраструктурных проектах приводит к сокращению времени строительства, минимизации совокупных издержек на строительство и эксплуатацию, а также к повышению степени удовлетворенности потребителей услуг.
Помимо этого, преимуществом привлечения частных инвестиций является сокращение расходов со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, что особенно важно в условиях увеличения нагрузки на бюджеты всех уровней, вызванного мировым финансовым кризисом. Существование потребностей в ускорении ввода объектов МЖС в эксплуатацию и одновременном снижении бюджетных расходов обусловливает необходимость разработки предложений по привлечению частных инвестиций для их создания в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП).
ГЧП, по существу, представляет собой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации крупных инвестиционных экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления.
ГЧП может быть представлено в самых различных формах. В первую очередь, в качестве примера ГЧП выступают разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи и т.д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике российских органов государственной власти.
Другой формой ГЧП следует назвать арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования и др. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.
Еще одной формой ГЧП являются соглашения о разделе продукции, предусмотренные Федеральным законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" [2]. Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору "на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск". Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.
Широко распространенной в Российской Федерации формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они вправе принимать без вмешательства государства или учета его мнения.
При осуществлении крупных, капиталоемких проектов может использоваться такая форма ГЧП, как концессионные соглашения, регулируемые Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" [3]. Целью указанных соглашений является привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях указанных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. По своему экономическому содержанию концессия отражает отношения между государством и частным капиталом по поводу управления государственной и муниципальной собственностью на основе частной инициативы в рамках договорных отношений, а также форму деятельности, основанную на временном использовании государственной собственности частным субъектом.
Названные формы ГЧП, безусловно, нельзя считать исчерпывающими. Выбор конкретной формы ГЧП зависит от экономической эффективности реализации проекта.
В частности, для МЖС предлагается специальная модель ГЧП, учитывающая особенности этой деятельности, наиболее полно обеспечивающая для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в соответствующий строительный проект и позволяющая реализовать основную цель проекта, а именно развить стратегически важную для государства сферу малоэтажного строительства (рис. 1).
Общая концепция данной модели предусматривает создание специализированной управляющей компании (УК), ответственной за строительство малоэтажного жилья, приобретающей право собственности на него и реализующей жилье после завершения строительства частным лицам, коммерческим организациям, органам местного самоуправления.
Рис. 1. Модель ГЧП в целях МЖС.
Первый этап реализации предлагаемой модели предусматривает, что специализированная УК, участвующая в проекте, отбирается органами местного самоуправления по итогам конкурса, исходя из требований, предъявляемых к объектам МЖС, выставленным на конкурс. При этом уставной капитал специализированной УК формируется за счет вкладов частных инвесторов.
На втором этапе реализации модели специализированная УК для осуществления своей деятельности привлекает кредитные ресурсы, источником которых может быть, в том числе, банк развития - государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности" (Внешэкономбанк), Инвестиционный фонд РФ, а также коммерческие банки.
В процессе осуществления проекта специализированная УК несет ответственность перед кредиторами по выплате процентов и основной суммы долга. Что касается залога по кредитным договорам, то в его качестве могут использоваться акции, имущество, права по договорам специализированной УК.
На последующем этапе реализации модели для непосредственного исполнения своих обязательств специализированная УК заключает договор со строительной компанией, предусматривающий разработку проектной документации на объект и его строительство. Следует отметить, что частные инвесторы специализированной УК могут быть владельцами данной строительной компании. При этом в роли строительной компании может выступать один или несколько частных инвесторов проекта (в последнем случае функции строительной компании распределяются между участниками) либо независимая привлеченная компания. Строительная компания также может быть специально создана частными инвесторами исключительно под данный проект.
Соответствующие расходы специализированной УК оплачиваются за счет собственных средств и привлеченных кредитных ресурсов.
Коммерческие банки могут предоставлять кредитные ресурсы специализированной УК под залог ее акций, имущества (в том числе находящейся в собственности специализированной проектной компании жилой недвижимости), а также прав по договорам специализированной УК. Размер и условия предоставления кредитов определяются двусторонними договоренностями между частными инвесторами и соответствующими банками. Эти договоренности могут быть достигнуты как предварительно (до начала конкурса на право участия в проекте), так и в процессе реализации проекта. За счет средств местного бюджета специализированной УК могут частично компенсироваться процентные платежи по кредитам, предоставленным коммерческими банками.
Итогом реализации предложенной модели является покупка объектов МЖС частными лицами или организациями, заключающими со специализированной УК договор купли-продажи. Органы местного самоуправления также могут выкупить часть объектов МЖС у специализированной УК и впоследствии реализовать их собственными силами либо распределить по социальным схемам.
Среди основных преимуществ этой модели следует назвать то, что частные инвесторы обладают правом собственности на возводимые объекты МЖС. Такая ситуация позволяет использовать данные объекты в качестве залога по кредитам, результатом чего может явиться снижение стоимости заемного финансирования. Предложенная модель также имеет и слабые стороны, среди которых возложение риска несоответствия между реальными и прогнозными объемами спроса на малоэтажное жилье на инвесторов, которые не всегда в состоянии этим риском управлять. Однако в качестве механизма снижения указанного риска могут быть использованы схемы, связанные с выкупом значительной части квартир муниципальным образованием.
В целом необходимо отметить, что описанная выше модель ГЧП для объектов МЖС может быть реализована как на муниципальном уровне, так и на региональном и федеральном уровнях. В настоящее время с использованием представленной модели успешно реализуются 8 проектов комплексного освоения территорий в рамках постановления Правительства РФ от 05.05.2007 № 265 "Об экспериментальных инвестиционных проектах комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства" [4]. Комплексное освоение территорий предполагает, помимо строительства жилья, в том числе малоэтажных домов, также и строительство объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры за счет средств различных источников финансирования.
В качестве альтернативной модели ГЧП для МЖС также следует рассмотреть модель, направленную на создание эффективного механизма привлечения денежных средств в инвестиционные проекты, связанные со строительством малоэтажного жилья (рис. 2).
Рис. 2. Механизм привлечения денежных средств в инвестиционные проекты, связанные со строительством малоэтажного жилья.
Данная модель ГЧП принципиально отличается от предложенной выше, поскольку предусматривает учреждение муниципальным образованием за счет собственных денежных средств и иного имущества закрытого паевого инвестиционного фонда (ЗПИФ), основной целью деятельности которого является финансирование прошедших конкурсный отбор проектов, связанных с МЖС и комплексным освоением территорий.
Деятельность ЗПИФ регулируется Федеральным законом от 29.11.2001 № 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" [5]. По общему правилу, инвестиционный фонд представляет собой находящийся в общей долевой собственности физических и юридических лиц имущественный комплекс, пользование и распоряжение которым осуществляются УК исключительно в интересах учредителей доверительного управления. Паевым инвестиционным фондом является обособленный имущественный комплекс, состоящий из имущества, переданного в доверительное управление УК учредителем (учредителями) доверительного управления с условием объединения этого имущества с имуществом иных учредителей доверительного управления, и из имущества, полученного в процессе такого управления, доля в праве собственности на которое удостоверяется ценной бумагой, выдаваемой УК. Имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, является общим имуществом владельцев инвестиционных паев и принадлежит им на праве общей долевой собственности.
Особенностью ЗПИФ является отсутствие у владельца инвестиционных паев права требовать от УК прекращения договора доверительного управления паевым инвестиционным фондом до истечения срока его действия иначе, как в случаях, предусмотренных законом.
УК осуществляет доверительное управление паевым инвестиционным фондом путем совершения любых юридических и фактических действий в отношении составляющего его имущества, а также осуществляет все права, удостоверенные ценными бумагами, составляющими паевой инвестиционный фонд, включая право голоса по голосующим ценным бумагам. Таким образом, полномочия, связанные с заключением договора со строительной компанией, предусматривающего разработку проектной документации на объект и его строительство, относятся к компетенции УК.
По существу, ЗПИФ является основным инструментом в начале реализации модели, задача которого - финансирование соответствующего проекта до уровня инвестиционной привлекательности и создание условий для привлечения сторонних инвесторов (коммерческих организаций, негосударственных пенсионных фондов, иностранных инвесторов и др.), а также средств с рынка ценных бумаг.
В итоге реализации проекта возводимое жилье находится в общей долевой собственности владельцев инвестиционных паев - муниципального образования и прочих инвесторов. Орган местного самоуправления может уменьшить либо продать полностью принадлежащие ему паи.
Преимуществом описанной модели ГЧП является создание путем объединения средств нескольких инвесторов финансово самостоятельного механизма, наращивающего в процессе деятельности свои активы, позволяющего осуществлять инвестиции в крупные и высокодоходные проекты.
В качестве безусловно положительной стороны этой модели следует назвать возможность пайщиков (в том числе органов местного самоуправления) контролировать действия УК и влиять на стратегические вопросы функционирования ЗПИФ посредством голосования на общем собрании владельцев паев, а также подробное законодательное регулирование деятельности инвестиционных фондов и УК, обеспечивающее максимальную открытость и прозрачность функционирования названных институтов, что, в свою очередь, обеспечивает надежную защиту интересов инвесторов.
Также следует отметить, что законодательством установлены гарантии защищенности интересов инвесторов, приобретающих паи ЗПИФ, от внешних взыскателей. Так, в случае сложного финансового положения УК раздел имущества, составляющего паевой инвестиционный фонд, и выдел из него доли в натуре не допускаются.
1. www.lowbuild.ru
2. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст. 18.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 20. Ст. 2429.
5. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 49. Ст. 4562.
ЧЕРНОВ Андрей Викторович. Занимал должности в аппарате советника Президента Северо-Западного рыбопромышленного консорциума, Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами. В настоящее время - начальник отдела координации и мониторинга социальных проектов департамента экономики социального развития и приоритетных программ Министерства экономического развития РФ. Советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса.
| 
