|
Национальный доклад к 15-й Европейской конференции министров, ответственных за региональное/пространственное планирование
Территориальное развитие России за последние 5 лет характеризовалось отчетливой позитивной динамикой всех основных социально-экономических параметров. На фоне общей стабилизация социально-экономической ситуации в стране, ее регионах и городах, достигнутой благодаря многолетним высоким темпам экономического роста, значительно улучшилось финансовое положение бюджетов, активизировались инвестиционные процессы, росло благополучие населения, больше внимания стало уделяться проблемам охраны окружающей среды.
Успехи государственной политики вызвали качественный сдвиг в приоритетах деятельности федеральных, региональных и местных властей. На смену доминировавшим на протяжении 90-х гг. задачам обеспечения текущей жизнедеятельности территорий в крайне неблагоприятных условиях, в первое десятилетие XXI в. пришли и начали успешно решаться задачи стратегическогоуправления, выбора перспективных целей и проектирования траекторий движения к ним.
В настоящем материале в соответствии с требованиями, предъявляемыми СЕМАТ Совета Европы к национальным докладам в части обязательного состава затрагиваемых в них тематических вопросов, последовательности и объема их изложения, представлена актуальная статистическая и аналитическая информация, характеризующая современное развитие региональной ситуации в России.
1. Глобальное развитие территориальных структур и ликвидация дисбаланса за последние 5 лет
1.1. Демографическое развитие.
При неизменности территории России и ее регионов динамика плотности населения соответствует динамике численности населения. Как и в ряде стран Европы в России в целом происходит снижение численности населения: за 5 лет (с 01.01.2004 по 01.01.2009) число жителей в стране сократилось на 1,6%. При этом за указанный период в 14 регионах численность и плотность населения выросла, в одном - осталась на прежнем уровне, а в 10 субъектах РФ сократилось более чем на 5% (табл. 1). В 2007-2008 гг., благодаря успехам государственной демографической политики, темпы сокращения плотности/численности населения в России замедлились, соответственно, увеличилось и число регионов с ростом плотности/численности населения (и в 2007, и в 2008 г. таких регионов было по 24).
Таблица 1. Регионы с наилучшей и наихудшей динамикой плотности/численности населения (численность населения на 01.01.2009 к численности населения на 01.01.2004)
|
Субъект РФ
|
Динамика, %
|
|
Чеченская Республика
|
110,5
|
|
Республика Ингушетия
|
106,7
|
|
Ямало-Ненецкий АО
|
105,6
|
|
Ханты-Мансийский АО - Югра
|
104,3
|
|
Республика Дагестан
|
104,2
|
|
Республика Алтай
|
103,1
|
|
Республика Тыва
|
102,6
|
|
Московская область
|
101,4
|
|
Тюменская область (без АО)
|
101,3
|
|
г. Москва
|
101,1
|
|
Белгородская область
|
100,8
|
|
Краснодарский край
|
100,7
|
|
Астраханская область
|
100,4
|
|
Республика Саха (Якутия)
|
100,1
|
|
Ненецкий АО
|
100,0
|
|
Республика Коми
|
95,4
|
|
Костромская область
|
95,4
|
|
Чукотский АО
|
95,2
|
|
Курская область
|
95,2
|
|
Республика Мордовия
|
95,1
|
|
Ивановская область
|
95,0
|
|
Курганская область
|
94,9
|
|
Тверская область
|
94,8
|
|
Кировская область
|
94,7
|
|
Тамбовская область
|
94,6
|
|
Новгородская область
|
94,6
|
|
Тульская область
|
94,4
|
|
Смоленская область
|
94,4
|
|
Псковская область
|
93,1
|
|
Магаданская область
|
91,6
|
На формирование межрегиональных различий в динамике плотности/численности населения влияние оказывают процессы естественного и миграционного прироста населения (табл. 2). Высокий естественный прирост населения продолжает оставаться отличительной чертой так называемых национальных субъектов РФ, прежде всего республик на территории Северного Кавказа и Юга Сибири, где сохраняется традиционно высокий уровень рождаемости. Высокие показатели естественного прироста характерны также для нефтегазодобывающих регионов, расположенных на территории Западной Сибири, что в значительной степени связано с повышенной долей молодого населения, приезжающего сюда на работу из других частей страны.
Естественная убыль населения и его старение характерны для ряда регионов Европейской части России, преимущественно в Центральном и Северо-Западном федеральных округах. Эти регионы сталкиваются и с миграционным оттоком населения.
Наиболее привлекательными для мигрантов продолжают оставаться «столичные» регионы - московская и санкт-петербургская агломерация. Причем высокая стоимость жилья в самих «столицах» выводит в лидеры миграционного притока Московскую и Ленинградскую области (коэффициенты миграционного прироста в них в 2008 г. составили, соответственно, 12,1 и 8,3 чел. на 10 тыс. населения). Санкт-Петербург занимал лишь 4-ю позицию (7,2 чел.), а Москва - 7-ю (5,2 чел.). В ряду лидеров по притоку мигрантов находятся Белгородская область (в силу миграционной политики региональной администрации, приграничного положения и других факторов), а также Краснодарский край (наряду с Республикой Адыгея), благодаря комфортными для жизни природно-климатическими условиями и динамично развивающейся экономике. При существенной дифференциации между регионами Южного федерального округа он является единственной территорией в России, где отмечаются положительные как естественный, так и миграционный приросты населения.
Наибольший миграционный отток населения был характерен для регионов Дальневосточного федерального округа, но в последние годы темпы оттока населения из этого региона сокращаются. В 2008 г. коэффициент миграционного оттока составил 3,1 чел. на 10 тыс. жителей, тогда как в 2003-2006 гг. он был в 10 раз выше. Более того, в двух регионах Дальнего Востока - Хабаровском крае и Еврейской АО миграционный прирост стал положительным. Значимый миграционный отток характерен также для ряда регионов Сибири, северных регионов Европейской части России с некомфортными природно-климатическими условиями и невысоким уровнем жизни населения.
Таблица 2. Группировка субъектов РФ по степени влияния показателей естественного движения и миграции на изменение численности населения
|
Показатель
|
2007 г.
|
2008 г.
|
Субъекты РФ, входящие в группу по показателям 2008 г.
|
|
Число субъектов РФ, в которых население сократилось
|
|
Всего, в том числе за счет:
|
60
|
59
|
|
|
естественной убыли и миграционного оттока населения
|
24
|
19
|
Республики Коми, Марий Эл, Мордовия, Удмуртская; Алтайский, Пермский и Приморский края; Амурская, Архангельская, Волгоградская, Иркутская, Кировская, Костромская, Магаданская, Мурманская, Омская, Оренбургская, Псковская, Сахалинская области
|
|
превышения естественной убыли над миграционным приростом
|
30
|
33
|
Республики Карелия и Чувашская; Красноярский и Хабаровский края; Брянская, Владимирская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Нижегородская, Новгородская, Орловская, Пензенская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ульяновская, Челябинская и Ярославская области; Еврейская автономная область
|
|
превышения миграционного оттока над естественным приростом
|
6
|
7
|
Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Саха (Якутия) и Северная Осетия - Алания; Забайкальский и Камчатский края; Чукотский автономный округ
|
|
Число субъектов РФ, в которых население увеличилось
|
|
Всего, в т.ч. за счет:
|
24
|
24
|
|
|
естественного и миграционного прироста
|
6
|
6
|
Республики Алтай, Ингушетия и Хакасия, Астраханская и Тюменская области; Ханты-Мансийский - Югра автономный округ
|
|
превышения естественного прироста над миграционным оттоком
|
8
|
7
|
Республики Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Тыва, и Чеченская; Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа
|
|
превышения миграционного прироста над естественной убылью
|
10
|
11
|
Республики Адыгея, Башкортостан и Татарстан; Краснодарский и Ставропольский края; Белгородская, Московская, Новосибирская и Томская области; г.Москва и г.Санкт-Петербург
|
Примечание. Разное общее число субъектов РФ в 2007 и 2008 гг. объясняется объединением ряда из них.
1.2. Экономическое развитие.
Дифференциация российских регионов по уровню социально-экономического развития высока, но в анализируемый период начала сокращаться. В 2007 г. разрыв между наиболее и наименее экономически развитыми регионами (между Тюменской областью вместе с автономными округами и Республикой Ингушетия) по валовому региональному продукту (ВРП) на душу населения составлял почти 28 раз, а с учетом межрегиональных различий в уровне цен - 20 раз. В конце 90-х гг. эти различия были в 1,5 раза больше.
Одним из важнейших факторов, определяющих различия между российскими регионами по уровню социально-экономического развития, является отраслевая специализация экономики, прежде всего промышленности. Лидерами по ВРП на душу населения (с учетом межрегиональных различий в уровне цен) являются регионы с доминированием сырьевых, ориентированных на экспорт отраслей: нефтегазовым комплексом, черной и цветной металлургией (табл. 3). Исключение составляют только Москва и Санкт-Петербург. При этом степень диверсификации экономик сырьевых регионов, глубина переработки сырья в них сильно различаются. Если, например, Сахалинская область попадает в лидеры, благодаря добыче углеводородного сырья, то Татарстан - в силу высокоразвитой нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности, дополняемой к тому же относительно благополучным в этом регионе машиностроением.
Таблица 3. Регионы с уровнем ВРП на душу населения выше среднего (данные 2007 г.)
|
Субъект РФ
|
Фактический ВРП/чел., руб.
|
Субъект РФ
|
ВРП/чел. с учетом уровня цен, руб.
|
|
Тюменская область
|
829 155,0
|
Тюменская область
|
676 266,9
|
|
г. Москва
|
643 733,1
|
г. Москва
|
452 612,8
|
|
Сахалинская область
|
550 227,8
|
Сахалинская область
|
360 130,2
|
|
Чукотский АО
|
421 287,6
|
Республика Татарстан
|
243 547,7
|
|
Республика Саха (Якутия)
|
259 249,0
|
Красноярский край
|
240 563,0
|
|
Красноярский край
|
253 942,4
|
г. Санкт-Петербург
|
226 399,0
|
|
Республика Коми
|
249 570,9
|
Республика Коми
|
218 797,3
|
|
г. Санкт-Петербург
|
242 755,0
|
Оренбургская область
|
211 349,3
|
|
Мурманская область
|
225 044,6
|
Чукотский АО
|
208 290,9
|
|
Архангельская область
|
224 807,8
|
Липецкая область
|
206 933,1
|
|
Магаданская область
|
211 896,2
|
Архангельская область
|
204 130,1
|
|
Томская область
|
208 946,1
|
Томская область
|
200 181,2
|
|
Республика Татарстан
|
204 890,2
|
Среднее по субъектам РФ
|
198 816,5
|
|
Вологодская область
|
199 086,8
|
|
Среднее по субъектам РФ
|
198 816,5
|
Примечание. В качестве показателя, отражающего различия между субъектами РФ по уровню цен, использовался показатель стоимости фиксированного набора потребительских товаров и услуг.
Нахождение Москвы и Санкт-Петербурга в ряду регионов-лидеров по уровню социально-экономического развития является наглядной иллюстрацией центро-периферийных отношений. Москва и Санкт-Петербург - это субъекты РФ со статусом городов федерального значения и одновременно два крупнейших российских города с 10,5 и 4,6 млн жителей соответственно (на 01.01.2009). Основу их экономик составляет сфера услуг, особенно в Москве, ввиду ее столичного статуса.
Именно в этих и других крупнейших городах страны наиболее активно развивается экономика знаний. Несмотря на то что в России пока не накоплен опыт оценки межрегиональных различий в развитии экономики знаний, можно предположить, что они не менее значительны, чем по уровню социально-экономического развития в целом. К числу наиболее достоверных индикаторов указанных различий можно отнести показатели развития высшего образования по регионам (табл. 4). На начало 2007/08 учебного года на Москву приходилось 17,6% всех студентов вузов в стране, на Санкт-Петербург - 6,0%. В 2007 г. из 1490 организаций, которые вели подготовку аспирантов, 454 организации находились в Москве, 157 - в Санкт-Петербурге.
Таблица 4. Регионы-лидеры по численности студентов высших учебных заведений на 10 тыс. жителей (данные на начало 2007/2008 учебного года)
|
Место в РФ
|
Субъект РФ
|
Число студентов
|
|
1
|
г. Москва
|
1254
|
|
2
|
г. Санкт-Петербург
|
985
|
|
3
|
Томская область
|
866
|
|
4
|
Новосибирская область
|
648
|
|
5
|
Хабаровский край
|
638
|
|
6
|
Магаданская область
|
630
|
|
7
|
Республика Татарстан
|
605
|
|
8
|
Воронежская область
|
588
|
|
9
|
Нижегородская область
|
570
|
|
10
|
Самарская область
|
568
|
|
|
Среднее по РФ
|
525
|
По опросам Фонда общественного мнения (ФОМ), осенью 2008 г. из 31,7 млн российских пользователей Интернета 5,3 млн чел. проживало в Москве, а 2,1 млн чел. - в Санкт-Петербурге. При этом в Москве 80% пользователей Интернета имели канал широкополосного доступа, тогда как в целом по стране - только половина. Вместе с тем можно отметить и позитивную тенденцию распространения новых технологий по территории страны. Также по данным ФОМ, за 6 лет - с 2002 г. по 2008 г. - в мегаполисах и крупных городах, включая столицы, аудитория Интернета выросла примерно втрое, в малых городах - в 5 раз, а в селах - почти в 8. При этом наиболее интенсивно Интернет распространялся в регионах трех густонаселенных федеральных округов - Приволжского, Уральского и Центрального (даже без учета Москвы).
Развитие экономики знаний в России связывается с так называемыми городами науки («наукоградами»). Из общего числа городов науки, которых, по оценке Союза развития наукоградов России, насчитывается около 75, формальный статус «наукограда» в соответствии с федеральным законом «О статусе наукограда Российской Федерации» имеют только 14 городов. Больше всего городов науки в Московской области - 31 (из них 9 имеют специальный статус наукограда), меньше всего (по 1) - на Северном Кавказе и на Дальнем Востоке.
Развитию высоких технологий в регионах будут способствовать предпринимаемые федеральной властью специальные усилия по поддержке соответствующих видов деятельности. Наряду с созданием наукоградов учреждены 4 технико-внедренческие особые экономические зоны (в Москве, Санкт-Петербурге, г. Дубна Московской области и Томске), реализуется государственная программа «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» (в ее рамках финансируется 10 технопарков). Аналогичные меры принимаются региональными органами власти.
Более низкий уровень социально-экономического развития отличает национальные республики на территории Южного федерального округа (табл. 5). В этих регионах не получила должного развития промышленность, остро стоит проблема неразвитости инфраструктуры, прежде всего транспортной. Темпы создания новых рабочих мест не успевают за темпами роста населения этих республик. На решение этих проблем направлена многолетняя федеральная программа «Юг России».
Таблица 5. Регионы с уровнем ВРП на душу населения ниже 40% от среднего по субъектам РФ (данные 2007 г.)
|
Субъект РФ
|
Фактический ВРП/чел., руб.
|
Субъекты РФ
|
ВРП/чел. с учетом уровня цен, руб.
|
|
Республика Северная Осетия-Алания
|
76 455,4
|
Ивановская область
|
76 983,6
|
|
Республика Алтай
|
74 266,3
|
Республика Алтай
|
75 819,3
|
|
Ивановская область
|
69 928,8
|
Республика Дагестан
|
73 551,9
|
|
Республика Адыгея
|
66 089,8
|
Республика Адыгея
|
72 124,0
|
|
Карачаево-Черкесская Республика
|
65 969,6
|
Кабардино-Балкарская Республика
|
69 480,8
|
|
Республика Тыва
|
63 686,1
|
Республика Калмыкия
|
69 263,1
|
|
Республика Дагестан
|
62 366,9
|
Республика Тыва
|
67 509,8
|
|
Республика Калмыкия
|
58 145,9
|
Чеченская Республика
|
43 822,7
|
|
Кабардино-Балкарская Республика
|
56 528,8
|
Республика Ингушетия
|
34 535,7
|
|
Чеченская Республика
|
39 102,7
|
Среднее по субъектам РФ
|
198 816,5
|
|
Республика Ингушетия
|
29 903,7
|
|
Среднее по субъектам РФ
|
198 816,5
|
Примечание. В качестве показателя, отражающего различия между субъектами РФ по уровню цен, использовался показатель стоимости фиксированного набора потребительских товаров и услуг.
Еще одна федеральная программа регионального развития принята для Дальнего Востока. Суровые природно-климатические условия дальневосточных регионов, их удаленность от европейской части страны и малая емкость их местных рынков долгое время препятствовали динамичному развитию обрабатывающей промышленности, транспортной и энергетической инфраструктуры.
Одной из отраслей, на развитие которой начинают ориентироваться проблемные регионы, является туризм. Из 7 создаваемых в России туристско-рекреационных особых экономических зон (ОЭЗ) 4 будут расположены в субъектах РФ с низкими показателями ВРП на душу населения - в Республиках Алтай и Бурятия, Алтайском и Ставропольском краях. Вместе с тем хорошие условия для развития туризма есть в экономически высоко- и среднеразвитых регионах: в Москве и Санкт-Петербурге (познавательный туризм), близлежащих к ним субъектах РФ (рекреационный туризм для горожан). Туристско-рекреационные ОЭЗ создаются также в Калининградской и Иркутской областях, Краснодарском крае. Роль последнего в туристической отрасли повысится и благодаря подготовке к проведению Олимпийских игр в Сочи.
1.3. Существенные признаки развития систем поселения.
Развитие системы поселений в России является отражением основных тенденций в демографии и экономике. Число малых городов и доля проживающего в них населения остается стабильной (табл. 6). Сокращается число городов-миллионников: в 2003 г. их было 13, в 2004 г. - 12, в 2005 г. - 11 (Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Самара, Казань, Омск, Челябинск, Ростов-на-Дону, Уфа). Статус миллионников потеряли Волгоград и Пермь. В 2005 г. доля городов-миллионников в городском населении достигла минимума, после чего она, хотя и незначительными темпами, но все же начала расти. Сокращение численности населения не коснулось только Москвы - все годы число проживающих в столице неуклонно росло.
Таблица 6. Группировка городов Российской Федерации по численности населения
|
Показатель
|
2002
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
|
Число городов
|
|
|
|
|
|
|
|
|
всего городов
|
1098
|
1097
|
1097
|
1099
|
1095
|
1095
|
1096
|
|
малые города (до 50 тыс. жителей)
|
768
|
769
|
770
|
772
|
771
|
774
|
775
|
|
средние города (50-100 тыс. жителей)
|
163
|
162
|
162
|
158
|
156
|
154
|
157
|
|
большие и крупные города (100-500 тыс. жителей)
|
134
|
133
|
132
|
135
|
134
|
132
|
129
|
|
крупнейшие города (500-1000 тыс. жителей)
|
20
|
20
|
21
|
23
|
23
|
24
|
24
|
|
города-миллионники
|
13
|
13
|
12
|
11
|
11
|
11
|
11
|
|
Доля в численности населения городов, %
| | | | | | | |
|
малые города
|
17,3
|
17,4
|
17,4
|
17,3
|
17,3
|
17,4
|
17,4
|
|
средние города
|
11,6
|
11,5
|
11,6
|
11,3
|
11,2
|
11,2
|
11,5
|
|
большие и крупные города
|
29,6
|
29,4
|
29,2
|
29,2
|
29,2
|
28,6
|
28,3
|
|
крупнейшие города
|
12,9
|
12,9
|
14,1
|
15,6
|
15,6
|
16,1
|
16,1
|
|
города-миллионники
|
28,6
|
28,8
|
27,8
|
26,6
|
26,7
|
26,7
|
26,8
|
Единственной группой городов, по которым наблюдался и рост числа, и увеличение их доли в численности населения - это крупнейшие города с числом жителей от 0,5 до 1 млн человек. Это связано с переходом в эту категорию городов-миллионников, потерявших свой прежний статус. За последние годы суммарная доля населения, проживающего в крупнейших городах и городах-миллионниках, выросла с 41,8% в 2003-2004 гг. до 42,8% в 2007-2008 гг.
Большую роль в развитии городов играет также их административный статус. В подавляющем большинстве российских регионов по уровню и динамике социально-экономического развития выделяются их региональные «столицы» (исключениями являются только некоторые сырьевые и полицентричные регионы). В административных центрах субъектов РФ сосредоточена значительная, а подчас и подавляющая часть экономического, финансового, научно-образовательного, социально-инфраструктурного потенциала регионов. «Столицы» концентрируют организации третичного сектора, выполняя роль общерегиональных медицинских, образовательных, культурных, банковских и других центров, одновременно являясь, как правило, и крупнейшими транспортными узлами.
Рост или сокращение численности населения городов (прежде всего «нестоличных») определяется также отраслевой специализацией их экономик, особенно монопрофильных городов, к которым относят до 40% российских городов. В докризисный период «точками роста» являлись монопрофильные города с сырьевой специализацией (черной и цветной металлургией, нефте- и газодобычей). Однако монопрофильность не дает устойчивого развития, и кризис это подтвердил.
Доля городского населения в России на 01.01.2009 составила 73,1%. Этот показатель немного варьирует по годам, однако в целом соотношение городского и сельского населения в стране остается стабильным. Вариации по годам могут объясняться формальным изменением статуса населенных пунктов и, таким образом, не отражать реально происходящие в стране процессы урбанизации.
Субурбанизация в России носит специфический характер. Ее масштабы по сравнению с промышленно развитыми странами невелики в силу недостаточного развития транспортной и социальной инфраструктуры, невысокого уровня жизни населения и относительно суровых природно-климатических условий. Поэтому население зачастую отдает предпочтение не постоянному проживанию в пригородах, а так называемым дачам, куда люди выезжают на постоянное место жительство на летний период (дети и пенсионеры), либо на выходные дни и отпуска (работающее население). Тем не менее в наиболее крупных и благополучных городах, прежде всего в Москве и Санкт-Петербурге, наметилась тенденция к росту числа коттеджных поселков, предназначенных для постоянного проживания. Это стало возможным в связи с развитием автомобилизации, высокими ценами на жилье в городе, а также увеличением доходов населения. Однако даже такие люди зачастую остаются зарегистрированными в городе, да и не отказываются пусть от скромного, но городского жилья.
Другим значимым фактором развития субурбанизации или, по крайней мере, разрастания городов является стимулирование малоэтажного строительства. Оно признано более целесообразным, с учетом ярко выраженной неравномерности распределения населения по территории страны. Изменение облика городов будет связано так же с ликвидацией аварийного и ветхого жилого фонда, причем его замещение в центрах городов новыми элитными жилыми кварталами, массовой жилой застройкой или офисными зонами будет зависеть от конкретной ситуации.
Одним из перспективных направлений государственной политики служит поддерживаемый правительством проект возведения вблизи крупных городов новых жилых массивов-спутников. Согласно концепции, осуществлять эти проекты должен будет крупный бизнес, но при государственной поддержке. На конкурсной основе уже отобраны 22 проекта (из 39 выдвинутых), предназначенных для реализации в городах Московской и Ленинградской области, в Калуге, Брянске, Костроме, Липецке, Пензе, Чебоксарах, Казани, Ульяновске, Самаре, Минеральных Водах, Екатеринбурге, Омске, Кемерово, Благовещенске. Одно из главных условий конкурса состояло в том, чтобы общий объем сдаваемой жилой площади по проекту был не менее 1 млн м2. Самый крупный проект - Большое Домодедово в Московской области, где планируется построить 12,5 млн м2. Это будут города с новым качеством жизни, новыми архитектурными подходами. С появлением новых городов, расположенных недалеко от крупных центров, но с гораздо более благоприятной экологией и удобными условиями для жизни, связывается также надежда на сдерживание процесса быстрого удорожания жилья в «столицах» регионов.
1.4. Существенные признаки развития сельской местности.
Сельские территории России также отличаются заметным разнообразием по уровню и динамике социально-экономического развития. Важным фактором дифференциации сельской местности является ее положение в регионе - пригородное или периферийное. Ситуация в пригородах, особенно в пригородах крупных городов, оказалась наиболее благоприятной для сельского хозяйства. Здесь складывается более эффективное сельскохозяйственное производство, развиваются отрасли экономики, связанные с обслуживанием дачников и выехавших на постоянное место жительство горожан. Наконец, сами жители пригородов имеют возможность ездить на работу в город, обеспечивая себе более высокий уровень жизни.
Второй важный фактор дифференциации сельской местности в России - это ведение сельскохозяйственной деятельности во всех природно-климатических зонах: от вполне благоприятных для ведения сельского хозяйства до полностью непригодных для его развития. Соответственно, ситуация в ключевых сельскохозяйственных регионах страны заметно лучше по сравнению с территориями, где сельское хозяйство играет второстепенную роль, в ряде случаев является мелкотоварным или ориентированным на личное потребление.
1.5. Достижения в области транснациональной и международной интеграции.
По степени вовлечённости регионов в международные экономические отношения можно выделить четыре группы регионов.
Первая группа характеризуется высоким уровнем развития регионального законодательства, широкими контактами в международной сфере, значительными объёмами и диверсифицированной структурой внешней торговли. В эту группу входят, например, Москва, Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ростовская, Самарская, Новгородская, Нижегородская, Свердловская области, Хабаровский край.
Вторая группа регионов характеризуется относительно высоким уровнем развития регионального законодательства, наличием концепции развития экспортноориентированных производств, значительными контактами в международной сфере, главным образом, за счёт своего приграничного положения. Группа включает, в частности, Калининградскую, Ленинградскую, Волгоградскую, Архангельскую, Сахалинскую области, Приморский край, республики Карелия, Коми.
К третьей группе относятся регионы, обладающие большим природно-ресурсным потенциалом и отличающиеся высоким уровнем социально-экономического развития, значительным внешнеторговым оборотом. Это, например, Тюменская область, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Ненецкий автономные округа, Пермский край.
Четвёртую группу составляют регионы с низким уровнем развития законодательства в международной сфере, невысоким уровнем развития международных контактов, слабыми экспортными возможностями. Это - Забайкальский край, Ульяновская, Пензенская, республики Северного Кавказа.
Для российских регионов первой, второй и третьей групп внешнеэкономическая деятельность стала важным, а в ряде случаев - доминирующим фактором социально-экономического развития. Активное развитие таких связей оказывает заметное позитивное влияние на экономическое положение субъектов РФ, способствует подъёму уровня жизни и увеличению занятости населения, стимулирует деловую активность и наполняемость местных бюджетов, вносит вклад в устойчивое хозяйственное развитие территорий.
Дополнительным стимулом для социально-экономического развития проблемных регионов, особенно в восточной части страны, может стать развития системы международных транспортных коридоров. Пока их технические и технологические параметры не обеспечивают их конкурентоспособность на международном рынке. Одной из целей развития транспортной системы России на период до 2030 г., заложенной в Транспортной стратегии РФ, является именно интеграция в мировое транспортное пространство и реализация транзитного потенциала страны
2.Территориальные последствия вновь возникающих и усугубляющихся проблем и их движущие силы
2.1. Примеры значительных территориальных последствий изменения климата (засухи, лесные пожары, наводнения) в зависимости от типа региона/района.
Глобальное потепление оказывает значительное влияние на социально-экономическую ситуацию во многих регионах России: за последнее десятилетие в стране температура повысилась в 1,5 раза больше, чем глобальная при полюсах роста (на 4-5°С) на территориях Алтайского края и Республики Алтай, Иркутской и Забайкальского края, на юге Сибири. Одновременно на 1,0-1,5°С понизилась летняя температура в Центральной России. В северных регионах (более 60% территории страны - около 4 млн км2) идёт деградация вечной мерзлоты, приводящая к изменению характеристик грунтов и их несущей способности, а в связи с этим - к разрушению соответствующей инфраструктуры зданий и сооружений. Этот процесс ощутимо сказывается, в частности, в северных городах, где температура воздуха растёт в 3 раза быстрее, чем в Москве; Надым (одна из «газовых столиц» России), Сургут (один из нефтяных центров), Воркута (один из центров угледобычи) и ряд других городов сталкиваются с серьёзными инфраструктурными проблемами, перспектива усугубления которых очевидна. Одновременно почти на 20% территории РФ уменьшается выпадение осадков и, соответственно, учащаются засухи на территории юга Западной Сибири, Ростовской области, Ставропольского и Краснодарского краёв - основных зернопроизводящих регионов. С уменьшением осадков сопряжен рост риска возникновения пожаров: по данным МЧС России, повышение температуры только на 1°С ведёт к увеличению продолжительности пожарных сезонов (4-25% в различных регионах), к росту числа пожаров, а также к расширению площадей, затрагиваемых ими в среднем на 12-16% (регионы юга Европейской части страны и юга Западной Сибири, Восточной Сибири и Дальнего Востока).
2.2. Примеры значительных территориальных последствий процессов глобализации и связанного с ней международного разделения труда.
Воздействие глобализации проявляется в российских регионах по-разному. К числу важнейших индикаторов вовлеченности регионов в процессы глобализации относится трансграничная миграция капитала или иностранные инвестиции. Анализ объемов привлекаемых в российские регионы иностранных инвестиций (как в целом, так и прямых) показывает значительную их концентрацию в московской и санкт-петербургской агломерациях, а также в сырьевых регионах (табл. 7).
Пока специализация российского экспорта связана с сырьевыми отраслями, в стране сохраняются условия для развития именно этого сегмента экономики и появления новых центров добычи полезных ископаемых, прежде всего в нефтегазовом комплексе. Кроме того, стремление России к диверсификации экспорта топливных ресурсов и обеспечению его стабильности проявляется в строительстве новых линий трубопроводного транспорта. В целом можно отметить сдвиг нефтегазовой промышленности в восточные регионы страны - активно осваиваются и/или планируются к освоению месторождения Сахалинской области, Красноярского края, Республики Саха (Якутия), Иркутской области, ведется строительство нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий океан. Большое внимание уделяется и западному направлению, здесь также реализуется ряд значимых проектов.
Таблица 7. Регионы-лидеры по объемам привлеченных иностранных инвестиций в 2004-2008 гг. (суммарные данные за 5 лет)
|
Субъект РФ
|
Доля в общем объеме иностранных инвестиций, %
|
Субъект РФ
|
Доля в прямых инвестициях, %
|
|
г. Москва
|
47,1
|
г. Москва
|
36,0
|
|
Сахалинская область
|
6,8
|
Сахалинская область
|
19,7
|
|
Московская область
|
5,7
|
Московская область
|
8,3
|
|
г. Санкт-Петербург
|
5,3
|
Омская область
|
3,8
|
|
Красноярский край
|
4,9
|
г. Санкт-Петербург
|
3,5
|
|
Самарская область
|
2,4
|
Челябинская область
|
2,7
|
|
Омская область
|
2,1
|
Ленинградская область
|
1,7
|
|
Челябинская область
|
2,0
|
Республика Татарстан
|
1,5
|
|
Свердловская область
|
1,7
|
Липецкая область
|
1,4
|
|
Вологодская область
|
1,6
|
Томская область
|
1,4
|
|
Итого по 10 субъектам РФ
|
79,6
|
Итого по 10 субъектам РФ
|
79,9
|
Вместе с тем важно отметить, что в России формируются новые центры не только добывающей, но и обрабатывающей промышленности, причем последние в ряде случаев при значимой роли иностранных инвестиций. Так, например, в последние годы появились два совершенно новых в России центра автомобильной промышленности - Санкт-Петербург с пригородами и Калужская область, где было размещено сразу несколько автосборочных заводов зарубежных концернов.
Развитие внешнеэкономических связей России требует динамичного развития морских портов. Во всех частях страны, в том числе на Дальнем Востоке, морские порты являются локальными точками роста. Кроме того, строятся и новые порты, в том числе на Балтике (Усть-Луга и др.). Начинает реализовываться крупный проект по развитию Мурманского транспортного узла.
Что касается собственно роли внешней торговли в экономике российских регионов, то российская статистика отражает не место происхождения или потребления товаров, а место совершения внешнеторговой сделки. На основе данных таможенной статистики можно еще раз убедиться в большой роли Москвы как крупнейшего торгового центра страны: в 2008 г. на нее пришлось 40,2% российского экспорта и 45,0% российского импорта.
Таким образом, глобализация затронула в России, прежде всего крупнейшие города, добывающие регионы и территории с выгодным для развития внешнеэкономических связей экономико-географическим положением.
2.3. Примеры значительного территориального развития в связи с изменением энергетической парадигмы.
Новая энергетическая парадигма, предусматривающая переход к возобновляемым источникам энергии и к массовому энергосбережению, сформулированная в России в 2007-2008 гг., еще не достигла намеченных масштабов и существенного воздействия на территориальное развитие пока не оказывает.
2.4. Примеры регионов, характеризующихся значительным притоком иммигрантов из-за рубежа и/или социальной поляризацией населения и требующих принятия специальных мер.
За последние 5 лет существенных перемен в тенденциях, объёмах и распределении мигрантов по регионам России не произошло. Миграция на постоянное место жительства в Россию имеет тенденцию к сокращению, что во многом объясняется недоучётом временных форм миграции. В России живут и работают люди, которые не имеют российского гражданства или вида на жительство только потому, что не имеют собственного жилья. Между тем многие «временные» мигранты живут и работают в России по 7-10 лет, оставаясь иностранцами.
В 2004-2009 гг. миграционный прирост в России только на 5% компенсировал масштабы депопуляции. В то же время в 2005-2006 гг. число иммигрантов в России, которых зафиксировали паспортные столы, выросло до 177 и 180 тыс. человек соответственно, что во многом объясняется тем, что в российское гражданство были приняты люди, подавшие заявления и приехавшие в Россию раньше. Но именно в 2005-2006 гг. на них были заполнены листки прибытия и они попали в миграционную статистику. Практически все эти люди живут в крупных городах страны.
По данным Федеральной миграционной службы (ФМС), количество легальных трудовых мигрантов, работающих в России, стабильно растёт: в 2003 г. - около 380 тыс., в 2004 г. - 460 тыс., в 2005 г. - более 702 тыс., в 2006-2008 гг. - примерно по 1 млн человек в год. При этом доля трудовых мигрантов среди занятого населения России остаётся относительно небольшой - 1,5%.
Соотношение между рабочей силой, привлечённой из стран СНГ и дальнего зарубежья, при этом оставалось примерно одинаковым. Иностранная рабочая сила привлекается в Россию почти из 120 стран. Согласно данным ФМС, крупнейшим поставщиком легальной рабочей силы в Россию долгое время является Украина, которая обеспечивала около трети, а в последние 5 лет - около четверти иностранных рабочих; в это же время стала увеличиваться доля иностранных рабочих - выходцев из Китая.
Распределение иностранных трудовых мигрантов по территории России происходит неравномерно. Хотя иностранная рабочая сила привлекается практически во все регионы страны, бесспорным лидером является Центральная Россия - здесь работает более 40% официально оформленных иностранных работников. Больше всех гастарбайтеров в стране концентрирует Москва - около трети, и Московская область - около 6% иностранных работников. Москва обладает диверсифицированным и очень ёмким рынком труда. Эксперты из числа представителей всех префектур Москвы, считают, что незарегистрированная трудовая миграция (включая россиян, не имеющих регистрации по месту пребывания) добавляет к численности населения города 10-20% населения, т.е. порядка 1-2 млн человек.
Второй центр притяжения иностранной рабочей силы в Российской Федерации - Уральский федеральный округ, здесь работает каждый шестой гастарбайтер. Столь высокая позиция региона в российском рейтинге объясняется особой привлекательностью нефтяных территорий Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов, которые занимают 2-е и 3-е места в стране среди всех регионов России. В этих территориях велика доля украинских гастарбайтеров, которые трудятся в нефтяной промышленности и строительстве. Третий по привлекательности регион России - Дальний Восток, который привлекает каждого десятого иностранного работника. Здесь преобладает рабочая сила из Китая, КНДР и Вьетнама. Основная территория их трудоустройства - Приморский край, несколько меньше гастарбайтеров в Хабаровском крае и Амурской области. Далее в порядке убывания количества иностранных работников следуют Сибирский, Северо-Западный, Приволжский и Южный федеральные округа.
Внутрироссийская миграция в разрезе субъектов РФ отличается значительной поляризацией обычно в пределах федеральных округов, имеющих положительное сальдо миграции, выделяются 2-3 территории, активно притягивающие мигрантов, а большинство территорий имеет отрицательное сальдо миграции.
Примером может служить Центральный округ, в целом имеющий положительное сальдо внутрироссийской миграции, но при этом отличающийся огромной неоднородностью в разрезе субъектов РФ. Здесь мощнейшим «миграционным магнитом» общероссийского масштаба являются Москва и Московская область, которые за счёт российских регионов получили в 1991-2003 гг. более 800 тыс. человек «чистого» миграционного прироста. На протяжении последних 3 лет ежегодный миграционный прирост в Москву и Московскую область из российских регионов, по данным официальной статистики, измерялся в диапазоне 40-50 тыс. человек - это максимальные значения в масштабах всей страны.
В Северо-Западном округе миграционная картина более однородна. Здесь положительное сальдо миграции для округа в основном обеспечивают Санкт-Петербург, Ленинградская и Калининградская области, также небольшой положительный миграционный прирост периодически отмечается в Карелии, Псковской и Вологодской областях. Миграционный отток населения отмечается из регионов Европейского Севера - Архангельской и Мурманской областей, Ненецкого автономного округа.
Крупнейшими миграционными донорами в России остаются регионы Сибири и Дальнего Востока. Внутри этих регионов есть территории, которые потеряли за счёт миграционного оттока в 1990-е гг. половину своего населения, - это Магаданская область и Чукотский автономный округ, пятую часть населения потеряла Камчатская область, шестую часть населения - Сахалинская область. Миграционный отток отсюда очевидно будет продолжаться и в среднесрочной перспективе.
Таким образом, основными тенденциями современной миграционной ситуации внутри России можно считать расширение зоны миграционного оттока населения, сокращение зоны миграционного притока и постепенное усиление поляризации территории страны по результативности миграционных потоков.
Социальная поляризация населения в отдельных регионах, городах значительна (в Москве разница среднедушевых доходов в крайних децильных группах устойчиво находится в пределах 14-18 раз, в районах Центральной части Европейской части страны - 10-12 раз, на Дальнем Востоке - 11-14 раз), но не было и не прогнозируются ситуации, когда это обстоятельство требует принятия специальных региональных мер. На федеральном уровне приняты меры, направленные на снижение бедности во всех регионах России: среднее увеличение доходов пенсионеров, многодетных семей, инвалидов в 2004-2009 гг. составило более 30%.
2.5. Районы/регионы, которые вероятнее всего могут в значительной мере пострадать от структурных последствий экономического/финансового кризиса.
В наибольшей степени структурные последствия мирового кризиса в России проявляются в регионах, ранее отличавшихся ростом экономических показателей (Красноярский край, Республика Татарстан, Свердловская и Новосибирская области и др.). Доходная часть консолидированных бюджетов этих регионов снизилась на 33% (в среднем по Российской Федерации - на 28%), а задолженность по заработной плате в 1,6 раза превысила среднероссийский уровень.
Сельские районы оказались менее зависимыми от мирового кризиса (падение экономики в 1,5-3 раза меньше, чем в промышленных районах). Спад туристической активности на традиционно курортных территориях (Краснодарский край) составил 5-14%.
Картина межрегиональных различий по последствиям экономического кризиса во многом является региональной проекцией динамики развития отраслей. Регионы, специализирующиеся на наиболее пострадавших в кризис отраслях, оказались в наихудшей ситуации, субъекты РФ с более благоприятной в нынешних условиях отраслевой структурой - соответственно, испытали меньше проблем.
Одним из наименее пострадавших в условиях кризиса секторов экономики стал агропромышленный комплекс. По данным за январь-сентябрь 2009 г. объем производства в сельском хозяйстве составил 99,2% от уровня соответствующего периода прошлого года, производства пищевых продуктов (включая напитки) и табака - 98,0%. Соответственно, наименьшие темпы спада производства были характерны для преимущественно аграрных регионов.
Несмотря на снижение цен на нефть, объемы ее добычи почти не сократились (в 2009 г. 98,8% от уровня прошлого года). Более того, в регионах с динамично развивающейся нефтегазодобычей, где реализуются крупные инвестиционные проекты - Сахалинской области и Ненецком автономном округе - индексы промышленного производства в январе-сентябре 2009 г. составили соответственно 124,5% и 134,3% от уровня января-сентября 2008 г.
В промышленности наибольшие темпы спада имели место в машиностроении (среди всех отраслей наиболее сложная ситуация в производстве транспортных средств и оборудования - объем производства по итогам девяти месяцев составил 58,4% от уровня прошлого года), соответственно, регионами-лидерами по темпам спада промышленного производства стали именно машиностроительные субъекты РФ. В некоторых из них объем производства сократился более чем на 30% (Орловская, Ульяновская, Нижегородская, Самарская области, Чувашская Республика). Пострадали также субъекты РФ, специализирующиеся на производстве минеральных удобрений. В первые месяцы кризиса особенно заметен спад был в металлургических регионах (в силу ухудшения конъюнктур на мировых рынках металлов), но в последние месяцы ситуация в них относительно улучшилась.
Кризис в России обострил проблемы узкой специализации регионов и особенно проблемы монопрофильных городов. Территории с более диверсифицированной экономикой в целом кризис переживают легче.
Экономический кризис затронул строительство, однако в случае этой отрасли картина межрегиональных различий определяется скорее не общеэкономической ситуацией (которая влияет на спрос со стороны населения и инвестиции предпринимателей), а формировавшейся на протяжении последних лет спецификой развития самой отрасли в каждом конкретном регионе. Например, кризис строительной отрасли в Москве назревал уже давно, вопрос был только в том, что этот кризис спровоцирует. Кроме того, в строительстве наблюдается определенная инерционность, связанная с завершением начатых еще до кризиса проектов.
Благодаря реализации антикризисной программы Правительства РФ реальные денежные доходы населения в России в 2009 г. остались на уровне предыдущего года.
3. Развитие территориально значимых стратегий
3.1. Примеры интенсификации комплексных подходов с усиленным взаимодействием органов публичной власти, как по вертикали, так и по горизонтали.
Примером соединения вертикально и горизонтально ориентированного управления региональным развитием стала разработка и реализация ряда Национальных проектов в социально значимых сферах деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти, прежде всего, в сфере здравоохранения, образования и жилищной политики.
Прошедшие 5 лет ознаменовались в России продвижением к созданию системы долгосрочного стратегического планирования. В ноябре 2008 г. впервые федеральным правительством была утверждена концепция долгосрочного (на период до 2020 г.) социально-экономического развития страны, причем со значимым разделом по вопросам пространственного развития. Это не только первая долгосрочная стратегия, но и первая стратегия, в которой присутствует специальный раздел по региональному развитию.
Кроме того, были утверждены или находятся в стадии подготовки долгосрочные стратегии развития отдельных отраслей, прежде всего инфраструктурных, долгосрочные стратегии развития федеральных округов, в субъектах РФ разрабатываются региональные и муниципальные стратегии социально-экономического развития.
Создание системы стратегического планирования, которое само по себе позволяет использовать комплексный подход к анализу и решению проблем социально-экономического развития регионов, сопровождается принятием мер по усилению взаимодействия органов власти разных уровней (по вертикали), а также развитию межрегионального взаимодействия и координации различных министерств и ведомств (взаимодействия по горизонтали). Так, к настоящему времени подготовлен и обсуждается проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании». Он создаст единую правовую базу для стратегического планирования на всех уровнях власти. В структуре Министерства регионального развития РФ создан департамент согласования долгосрочных отраслевых стратегий развития, федеральных целевых и ведомственных программ. Инициирование этим же министерством разработки стратегий развития федеральных округов позволило создать площадку для взаимодействия органов власти субъектов РФ, входящих в округа.
3.2. Примеры мероприятий и процедур, приводящих к более устойчивым формам территориального развития.
Наряду с общеэкономическими проблемами, фактором неустойчивости отдельных территорий является низкая степень диверсификации их экономик. Есть ряд регионов, в которых доля металлургического производства и производства готовых металлических изделий в структуре обрабатывающих производств превышает 60 и даже 70%. Еще сложнее ситуация в отдельных муниципальных образований. В России несколько сотен так называемых монопрофильных населенных пунктов, в которых одно или несколько предприятий в рамках единого производственно-технологического процесса дают рабочие места более 25% экономически активного населения и/или на долю которых приходится более 50% объема промышленного производства населенного пункта.
Начавшийся экономический кризис потребовал от федеральных и региональных органов власти самого пристального внимания к проблемам монопрофильных городов и поселков. В Министерстве регионального развития РФ создана Межведомственная рабочая группа по вопросам снижения негативного воздействия финансового кризиса на социально-экономическое развитие монопрофильных городов в субъектах РФ, одной из задач которой является разработка программы поддержки моногородов. Эта программа будет направлена, с одной стороны, на повышение конкурентоспособности градообразующих предприятий и создание новых мощностей на них, с другой стороны, на создание новых альтернативных видов деятельности в моногородах. Процесс разработки аналогичных программ запущен и в субъектах РФ.
Вместе с тем и до экономического кризиса федеральные органы власти сформулировали задачу перехода от сырьевой экономики к инновационной и начали внедрение ряда инструментов экономической политики, направленных на диверсификацию российской экономики. Эти инструменты выходят далеко за рамки региональной политики, реализацией соответствующих мероприятий занимаются различные федеральные министерства и ведомства, но все эти мероприятия неизбежно приводят и к повышению устойчивости развития отдельных регионов.
В качестве примеров можно упомянуть технопарки, особые экономические зоны (их в России четыре вида - промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые), ряд других федеральных институтов развития (Внешэкономбанка, Российской венчурной компании и др.).
3.3. Примеры мероприятий/стратегий, которые могут способствовать усилению конкурентоспособности тех или иных регионов/районов (поддержка пригородов, слившихся с городами; привлечение иностранных инвестиций; переквалификация трудовых ресурсов).
Деятельность федеральных институтов развития, другие инструменты федеральной экономической политики, безусловно, способствуют повышению конкурентоспособности не только страны в целом, но и отдельных ее регионов. Вместе с тем у федеральной региональной политики есть свои инструменты, направленные на поддержку социально-экономического развития проблемных территорий.
Это, прежде всего федеральные целевые программы регионального паритета. В настоящее время реализуются в том числе две программы по двум наиболее проблемным российским макрорегионам - Дальнему Востоку и Забайкалью, а также республикам Южного федерального округа (программа «Юг России»), программы по двум регионам с особым геостратегическим и геополитическим положением - Калининградской области и Курильским островам, Сахалинской области. Проблемам экономического подъема северокавказских республик уделяется отдельное внимание - действует также программа по Чеченской Республике, а с 2010 г. будет финансироваться и программа по Республике Ингушетия.
Средства федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов выделяются, прежде всего, на развитие инфраструктуры, включая производственную, т.е. необходимую для реализации инвестиционных проектов. Развитие инфраструктуры в регионах осуществляется и в рамках отраслевых федеральных целевых программ, например модернизации транспортной системы России.
Другим инструментом региональной политики России является Инвестиционный фонд РФ, созданный для развития государственно-частного партнерства в регионах. Средства Инвестиционного фонда РФ выделяются на реализацию инфраструктурных и инновационных проектов, имеющих как общегосударственное, так и региональное значение.
В ведении Министерства регионального развития РФ находятся и вопросы жилищного строительства. Развитие рынка жилья важно для всех регионов, но особо можно отметить, что акцент в жилищной политике на поддержку малоэтажного жилищного строительства станет дополнительным стимулом для развития пригородов городов.
3.4. Примеры мероприятий/стратегий, которые могут способствовать упрочению территориального развития посредством активизации использования источников возобновляемой энергии.
См. п. 2.3.
3.5. Примеры мероприятий/стратегий, которые могут препятствовать воздействию поляризации общества на территориальное развитие, особенно в больших городах, либо уменьшать его.
Возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития в последние годы очень ясно осознается органами власти всех уровней в России. Поэтому социальная политика, включая развитие образования, является одним из основных направлений деятельности федеральных властей. Задачи по развитию человеческого потенциала, повышению качества жизни населения ставятся в отношении всех российских регионов. Конечно, обеспечить равноценные условия жизни на всей территории страны при существующих диспропорциях в уровне социально-экономического развития российских регионов невозможно, однако определенные шаги в этом направлении предпринимаются. В частности, в России большое внимание уделяется федеральной поддержке региональных бюджетов (межбюджетным отношениям, межбюджетным трансфертам), поскольку на региональные и местные бюджеты ложится значительная часть социально-ориентированных расходов.
3.6. Примеры мероприятий/стратегий, способствующих территориальной интеграции вдоль границ.
Россия уделяет довольно пристальное внимание развитию приграничного сотрудничества как одной из составляющих федеральной региональной политики. Еще в 2001 г. федеральным правительством была утверждена Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации.
Российская концепция приграничного сотрудничества исходит из признания его позитивной роли в социально-экономическом развитии соответствующих регионов, что требует установления для них особых налогового, таможенного, валютного режимов. Двойственная природа приграничной торговли заключается в том, что, с одной стороны, эта деятельность осуществляется на территории государства и подчиняется его национальному праву, а с другой - она является разновидностью внешнеэкономической деятельности, которая регулируется правом стран-партнёров.
В 2004-2009 гг. в России функционировала система правового регулирования приграничного сотрудничества, включая федеральные законы «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации (2001 г.), рекомендации Совета глав субъектов РФ при МИД России (2003 г.) и Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (2002 г.).
Для России, обладающей особенно протяжённым пограничным периметром, который составляют различные по природным, демографическим, экономическим и прочим характеристикам территории, проблематика взаимодействия приграничных районов с внешним миром имеет особое значение. На Дальнем Востоке наиболее протяжённой является граница России с Китаем. Пять из 13 субъектов российского Дальнего Востока и Забайкалья - Хабаровский и Приморский края, Амурская и Забайкальский край, а также Еврейская автономная область имеют общую границу с этой страной. В этих регионах приграничное сотрудничество выделяется в систему отношений, имеющих ряд характерных особенностей. Так, наряду с крупными трансграничными торговыми операциями, большую роль в приграничном сотрудничестве играет мелкий и средний бизнес, предполагающий более тесные контакты между людьми, что способствует сближению народов соседних государств, установлению и развитию гуманитарных и культурных связей.
Инфраструктура приграничного сотрудничества между Россией и Китаем включает в себя организацию мест торговли, пассажирский и грузовой транспорт, терминалы, таможенную службу и систему пропускных пунктов. На российско-китайской границе функционируют пограничные переходы Забайкальск-Манчжоули, Пограничный-Суйфыньхэ, Полтавка-Дунин, Джалинда-Мохэ и др. Тем не менее пространственная структура российской внешней торговли с КНР тяготеет к центру, т.к. основные российские регионы - наиболее крупные партнёры Китая - находятся в зоне действия Центрального таможенного управления. Совокупная доля внешнеторгового оборота с КНР, учтенного по таможенным управлениям, в которых расположены пункты пропуска на российско-китайской границе (Сибирское и Дальневосточное таможенные управления), меньше доли Центрального таможенного управления. На приграничные регионы Дальневосточного таможенного управления, где проходит большая часть российско-китайской границы, в 2006-2008 гг. приходилось 15-16% учтённого объёма оборота с Китаем.
Новой формой взаимодействия, уже получившей положительную оценку, стало создание деловых советов торгово-промышленных палат приграничных регионов. Примером является создание в апреле 2008 г. Делового совета Торгово-промышленной палаты белорусско-российско-украинского приграничья (учредительное заседание и подписание соответствующего соглашения о создании совета состоялись 15.04.2009 в Харькове). Работа совета ведётся в тесном контакте с исполкомом Советом руководителей приграничных областей Белоруссии, России и Украины. Серьёзным дополнением к международным и внешнеполитическим связям регионов являются побратимские связи на местном уровне.
3.7. Вероятные территориальные последствия государственных стратегий «сверху-вниз», вырабатываемых с целью возобновления роста экономики и смягчения воздействия экономического кризиса (области применения; воздействие дисбаланса на окружающую среду).
Основные положения федеральной антикризисной политики в России были изложены в Программе антикризисных мер Правительства РФ. В Программе названы 7 приоритетов антикризисных мероприятий:
- выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением и развитие человеческого потенциала;
- сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста;
- активизация внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста (усилия, чтобы компенсировать сжатие рынков, ослабить зависимость от внешних факторов, максимально эффективно задействовать внутренние ресурсы);
- стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики;
- создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия барьеров для предпринимательской деятельности;
- формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики;
- обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.
Эти приоритеты актуальны для всех российских регионов. Однако их реализация имеет разные последствия для разных регионов. Федеральная поддержка была сконцентрирована в тех регионах, которые в наибольшей степени пострадали от кризиса: в наибольшей степени потерявшие доходы региональных и местных бюджетов, имеющие наиболее сложную ситуацию на региональных рынках труда и т.д. В российских условиях такими регионами оказались, прежде всего, экономически высоко- и среднеразвитые территории. Субъекты РФ с низким уровнем экономического развития отличаются гораздо меньшими темпами экономического спада и даже экономическим ростом.
В качестве примера можно привести автомобильную промышленность. Для стабилизации ситуации в этой отрасли был предпринят целый ряд шагов, а автосборочные предприятия, как известно, расположены отнюдь не в проблемных российских регионах - таких, как санкт-петербургская агломерация, Самарская и Нижегородская области, ряд других субъектов РФ.
Дальнейшие действия федеральных органов власти по подъему российской экономики неизбежно будут создавать стимулы для экономического роста, прежде всего в благополучных регионах, обладающих наибольшим потенциалом экономического развития, наилучшими условиями для инновационной деятельности и т.д. Вместе с тем в рамках федеральной региональной политики будут прилагаться усилия по недопущению роста межрегиональной дифференциации и созданию условий для социально-экономического развития проблемных территорий.
3.8. Примеры мероприятий/стратегий, направленных на возобновление роста экономики посредством нецентрализованного стимулирования использования внутренних ресурсов и новых секторов роста.
Признавая преимущества децентрализованного принятия решений, федеральные органы власти предоставили субъектам РФ право самостоятельно разрабатывать антикризисные мероприятия, финансирование которых осуществлялось частично из федерального бюджета - в форме субсидий региональным бюджетам.
Двумя важнейшими примерами такой политики являются субсидии на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ, и субсидии на поддержку малого и среднего предпринимательства (последние существуют в России не первый год, но в условиях кризиса были увеличены их объемы и изменены правила предоставления). Оба вида субсидий предусматривают разработку соответствующих программ региональными органами власти. Субсидии на снижение напряженности на региональных рынках труда, которые сохранятся и в 2010 г., выделяются на опережающее профессиональное обучение работников на предприятиях, организацию общественных работ, организацию переезда граждан к рабочим местам, содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости граждан.
4. Общие выводы
Территориальное развитие России за последние 5 лет характеризовалось отчетливой позитивной динамикой всех основных социально-экономических параметров. На фоне общей стабилизация социально-экономической ситуации в стране, ее регионах и городах, достигнутой благодаря многолетним высоким темпам экономического роста, значительно улучшилось финансовое положение бюджетов, активизировались инвестиционные процессы, быстро росло благополучие населения, больше внимания стало уделяться проблемам охраны окружающей среды.
Успехи государственной политики вызвали качественный сдвиг в приоритетах деятельности федеральных, региональных и местных властей - доминировавшие на протяжении 90-х гг. задачи антикризисного управления, заключавшегося в обеспечении бесперебойной текущей жизнедеятельности территорий в крайне неблагоприятных условиях, в первое десятилетие XXI в. стали настойчиво тесниться задачами стратегического управления, выбора перспективных целей и проектирования траекторий движения к ним.
Конец текущего пятилетия был омрачен мировым финансово-экономическим кризисом, поразившим Россию в конце 2008 г. и вызвавшим негативные последствия для развития территориальных структур. Исходно высокая разнородность и сильная фрагментарность экономического пространства страны предопределила неравномерное развитие кризиса в региональном измерении. В первую очередь и в наибольшей степени он затронул регионы и крупные города, которые особенно быстро развивались на докризисном этапе и экономика которых в большей мере была ориентирована на экспорт, т.е. была больше других связана с глобальной мировой экономикой. Затем началась диффузия кризисных явлений из этих «точек докризисного роста» на территории менее экономически развитые и гораздо слабее включенные в глобализационные экономические процессы.
Кризис вынудил государственную власть временно вернуться к мерам чрезвычайного реагирования на проблемы в региональном развитии. Их состав и содержание отвечают ряду принципиально новых особенностей, обусловленных, с одной стороны, своеобразием возникшей в стране общекризисной ситуации, и разнообразием ее региональных проявлений, а, с другой стороны, возросшими финансово-экономическими возможностями государства и его отдельных территорий, а также усилившимся политическим авторитетом государственной власти.
Энергичная и обоснованная антикризисная политика Правительства России позволила избежать особенно острых негативных последствий для регионов и муниципалитетов, создала необходимые предпосылки для возобновления процессов их докризисного роста с необходимой модернизацией модели социально-экономического развития.
*15-я Европейская Конференция Министров, ответственных за региональное/пространственное планирование (СЕМАТ Совета Европы), состоялась 8-9.07.2010 в Москве.
|
