Финансирование проектов государственно-частного партнерства в государственных корпорациях | Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Финансирование проектов государственно-частного партнерства в государственных корпорациях

Баженов А.В., директор Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка

Государственно-частное партнерство (ГЧП) требует узкого определения, потому что мы должны понять, что мы должны делать. В этой связи для нас принципиально, что может быть правовым источником для государства, чтобы оно вступало в партнерство с бизнесом, потому что изначально государство обладает определенными суверенными правами по отношению к бизнесу.

Прежде всего, мы должны понять, почему государство должно входить в партнерство с бизнесом: кто кому за что платит? Партнерство возникает здесь вследствие того, что государство не может справляться со своими обязанностями в полном объеме вследствие финансовых ограничений, компетенционных ограничений, масштабности деятельности, и в этой связи оно заинтересовано в том, чтобы привлекать частный бизнес, способный развивать соответствующую экспертизу и давать дополнительное внебюджетное финансирование, для реализации тех задач, за которые отвечают государство или муниципалитеты. Это достаточно узкие, но очень масштабные сферы деятельности: городская и социальная инфраструктура, транспортная инфраструктура, инфраструктура государственного управления и фактически сфера деятельности, связанная с правопорядком, обеспечение безопасности.

ГЧП - это не любая складчина государства и бизнеса, даже если она взаимовыгодная, а это процесс, при котором частный бизнес нанимается государством для того, чтобы выполнить свои задачи на определенных условиях. На условиях распределения рисков, на условиях вознаграждения соответствующих компетенций и того, что частный бизнес принял на себя соответствующие риски, на условиях возмещения соответствующих затрат, включая не только прямые затраты, но и финансовые затраты. Каким образом можно это описать? Можно ли это описать путем нормативным? Наверное, нельзя, потому что обязательства сторон в реализации этого проекта должны определяться контрактом.

В европейской практике есть так называемые институциональные формы ГЧП, которые определяют распределение ролей между государством и частными компаниями внутри акционерного общества. Но если у нас государство вместе с частным бизнесом вступает в акционерное общество, то, хотя оно там находится на положении акционера, оно фактически не несет прямых обязательств перед частным бизнесом, который вошел в это акционерное общество, например, по вопросам, связанным с тарифным регулированием, выкупом того или иного имущества в какой-то срок в рассрочку с предоставлением дополнительных преференций. Государство не может нести обязательств, потому что: а) для этого существуют другие процедуры; б) это, может быть, можно было бы принять в акционерном соглашении, но акционерные соглашения в нашем праве только-только появились, и еще не факт, что их предметом может быть такого рода сфера деятельности, которая относится к исключительной компетенции государства. Соответственно, у нас остается только один путь - контрактный механизм, определение взаимной ответственности государства, муниципалитета и частных партнеров.

В чем состоит предмет этого соглашения? Частный бизнес, конечно, не заинтересован в том, чтобы ему просто заказали подряд. Просто заказали - просто оплатили, и в этом смысле подряд, конечно, не является формой ГЧП. Но если бизнес берет на себя какие-то риски, например, самая простая форма - «подряд под ключ», т.е. он берет на себя финансирование и дальше хочет, чтобы с ним расплатились в рассрочку, то ему надо понять, каким образом государство способно обеспечить свои долгосрочные обязательства, чтобы рассчитаться. Если бизнес берет на себя коммерческие риски, например, пытается получить возмещение своих затрат за счет платных услуг, то ему надо понять, как эти услуги в будущем будут регулироваться или почему объем этих будущих платных услуг окажется соответствующим тому, что государство от него требует, и, соответственно, каким образом государство будет участвовать в управлении этими рисками.

Соответственно, эти соглашения являются непростыми, и часть условий в них, которые в первую очередь должны предъявляться к государству, не в полной мере определяются собственно соглашением, а в том числе должны определяться специальным законодательством, которое регламентирует, как государство участвует в проектах на условиях ГЧП. Это не означает, что должна быть специальная юридическая концепция, юридическое определение ГЧП на федеральном уровне. У нас есть очень негативный пример, когда приняли закон о концессиях и сказали: «Все, теперь у нас есть ГЧП», и очень успешное развитие частного бизнеса по делегированному управлению муниципальной и городской инфраструктурой остановилось, потому что стали непонятны риски. Вот бизнес брал в аренду муниципальную инфраструктуру и вкладывал деньги, это было ГЧП. Частные компании занимались городским развитием, принимая риски на себя. И вдруг ГЧП оказалось под риском, потому что это не концессия, и возникли определенные риски переквалификации этих соглашений. Соответственно, возникает вопрос, а что дальше? Или другой пример, когда государство решило, что в этой сфере надо развивать конкуренцию, и в 2006 г. приняло определенные правила, которые должны развивать эту конкуренцию. И если у нас раньше было 7-10 муниципальных конкурсов или процедур по заключению соответствующих соглашений, то с 2007 г. у нас состоялось 2 или 3 конкурсных процедуры, т.е. в результате такой деятельности возникли существенные барьеры на пути привлечения частных партнеров к выполнению обязанностей муниципалитетов. Должны быть четкие процедуры того, как государство не только регулирует привлечение частного бизнеса, но и как оно открывает свой рынок для него.

В этой связи нам кажется очень важным принятие региональных законов о ГЧП. В этой связи есть положительный опыт Санкт-Петербурга, где был принят ряд законов, в том числе по рекомендации, связанной с участием там Всемирного банка, профессиональных юридических компаний. Это позволило запустить достаточно крупные проекты городского развития. Сейчас администрация Санкт-Петербурга переходит к тому, чтобы попытаться эти проекты реализовать и в существенно меньшем масштабе. Это пример того, что на самом деле существует масса простых прямых потребностей муниципалитетов в привлечении финансирования для решения проблем, связанных с развитием, например, социальной инфраструктуры. Там требуется развитие в том числе ГЧП.

Предметом такого закона не должно быть определение того, что является ГЧП, а что не является ГЧП. Подобный закон должен определять порядок участия города, порядок предоставления определенных обязательств, форм этих обязательств власти по отношению к частному партнеру в любых гражданско-правовых конструкциях (аренда, аренда с инвестициями, концессия, «подряд под ключ» с оплатой в рассрочку, приватизация с правом выкупа и т.д.), которые их могут связывать по поводу выполнения определенной задачи, в рамках которой частный партнер помогает муниципалитету или региону добиваться его целей.

Основной целью ГЧП для органов власти является создание эффективной системы производства общественных благ/услуг, а не традиционное финансирование инвестиционных потребностей.

Выгоды органов власти от реализации проектов через механизмы ГЧП:

распределение финансовой нагрузки при реализации дорогостоящих проектов;
сбалансированное распределение рисков (риск передается той стороне, которая способна лучше им управлять);
четкое распределение ответственности;
повышение эффективности при сохранении качества работ и услуг;
обеспечение соответствия между конечными потребностями потребителей и работами (услугами);
развитие частной инициативы.

Второй момент, который очень важен в опыте Санкт-Петербурга, заключается в том, что там определили не только порядок, но и того, кто по этому порядку действует в городской администрации - создали комитет по инвестициям и стратегическим проектам. Его задача заключается в том, чтобы организовывать и выполнять процесс закупок капиталоемких долгосрочных проектов в интересах развития муниципальной городской инфраструктуры на условиях ГЧП. То есть там возник план того, какие проекты когда должны запускаться. Сначала определяются общественные приоритеты, они квалифицированно выражаются в проектах юридических, экономических и технических документов, а уже потом становятся предметом соответствующего конкурса, и кто лучше удовлетворит этим условиям, тот, соответственно, и побеждает (рис. 1, 2).

Рис. 1. Деятельность органа государственного или муниципального управления по организации проекта ГЧП.

Рис. 2. Типовой проект ГЧП и этапы его подготовки.

Исходя из опыта Санкт-Петербурга, мы запустили в этом году программу при помощи Комитета Государственной Думы ФС РФ по экономической политике и предпринимательству. Был одобрен модельный региональный закон о ГЧП, который сейчас стал довольно активно применяться регионами в законодательной деятельности. Помимо Санкт-Петербурга такого рода региональные законы в 6 регионах внедрены и примерно в 14 регионах обсуждаются. Создано примерно 6 региональных центров ГЧП по образцу Санкт-Петербурга, в 11 регионах ведутся соответствующие процедуры. Около 20 регионов на сегодняшний день пытаются разобраться в организации ГЧП.

Соответственно, когда у нас возникает процедура, когда у нас возникают результаты конкурсного отбора, у нас появляется тот, кому мы можем дать деньги. Потому, что Внешэкономбанк является государственной корпорацией, которая призвана финансировать долгосрочные капиталоемкие проекты. Наша деятельность определяется Федеральным законом от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития», Меморандумом о финансовой политике, который определен и утвержден Правительством РФ 27.07.2007. Проекты на условиях ГЧП являются для нас приоритетными.

Второй вопрос заключается в том, что там, где мы призваны финансировать развитие инфраструктуры, транспорта, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и туризма, мы не можем финансировать развитие этой инфраструктуры через финансирование муниципалитетов или регионов, потому что казначейский принцип исполнения бюджета не позволяет обеспечить нам целевое использование соответствующих средств. Мы, в первую очередь, хотим понять, как эти проекты структурированы во взаимоотношении между частным заемщиком и городом, регионом или Российской Федерацией на условиях контракта и, соответственно, тогда такого частного заемщика мы можем финансировать. Совсем немного примеров, которые прошли полноценно те или иные процедуры. Они показывают, какой потенциал на сегодняшний день существует у ГЧП, если его понимать не в узкоконцессионном смысле.

На сегодняшний день подготовлены 2 федеральные концессии, проведен конкурс, подписаны концессионные соглашения, и в ближайшие полгода или год они, возможно, добьются финансового закрытия. По информации на середину лета, было порядка 23 муниципальных концессий без больших инвестиций, просто чтобы отдать частнику на уровне муниципалитетов деревенские котельные, полигон и т.п. И там не было больших привлеченных частных инвестиций. Сейчас число таких концессий на муниципальном уровне - уже порядка 50.

Мы рассматриваем финансирование следующих проектов: Москва-Санкт-Петербург, проект по развитию аэропорта Пулково, который в условиях кризиса закрылся. Реализуется проект по развитию массовой модернизации систем теплоснабжения Свердловской области, где примерно 50 муниципальных образований в рамках достаточно сложных процедур объединяются одним общим инвестором, заемщиком, который начинает модернизировать котельные в этих муниципальных образованиях. В рамках этого проекта устанавливаются порядка 280 автоматизированных систем комплексного учета энергоресурсов на коммунальных муниципальных, региональных и государственных предприятиях и учреждениях и строится порядка 12 генерирующих установок.

Идет массовая и успешная глубокая модернизация и развитие системы водоснабжения и канализации в Ростове-на-Дону, где на сегодняшний день на условиях ГЧП мы фактически финансируем проект, который, если его сопоставлять с проектами в Восточной Европе, является крупнейшим проектом, в котором осуществляется капиталовложение в развитие городской инфраструктуры, водоснабжения и канализации.

В Сочи достаточно специфические условия ГЧП. Они приводят к тому, что выполняются обязательства государства по развитию олимпийской инфраструктуры. Фактически там частные инвесторы и частные заемщики, но строят они под поручительство компании «Олимпстрой», в частности, в рамках проекта по строительству ледового дворца, который поручен Краснодарской администрации и который должен потом оказаться в общественной собственности. В данном случае мы уже пытаемся перейти к пониманию того, какая модель ГЧП реально может быть применена. Либо это может быть модель, при которой частный инвестор строит объекты, а потом передает их с оплатой в рассрочку в аренду, например, соответствующему региональному учреждению или предприятию, либо, наоборот, он строит их на условиях контракта «подряд под ключ» с долгосрочной оплатой в рассрочку, как это определяется соответствующим региональным законодательством.

Для того чтобы мы могли финансировать проект, нам нужно, чтобы появился частный заемщик, перед которым у муниципалитета, региона или Российской Федерации есть определенные обязательства, в том числе долгосрочные, которые позволяют понять, что у нас в залоге не просто кусок земли и труба, а существуют условия, позволяющие обеспечить использование этого объекта для того, чтобы были финансовые потоки, которые позволят окупать эти инвестиции. А если таких финансовых потоков к этому объекту не приложено, то мы должны понять, каким образом бюджет оплачивает соответствующие капиталовложения, потому что, вероятно, он строит этот объект, исходя из предположения, что в этом проекте есть какая-то бюджетная эффективность, что у него там растут продажи земли, обеспеченной инфраструктурой, или улучшается качество социальных услуг, и он привлекает соответствующих потребителей. Соответственно, процедура обеспечения проекта такова: есть квалифицированный частный заемщик, способный нести риски, конкурировать технически, потому что в рамках конкурсной процедуры мы бы не хотели, чтобы у нас возникали дополнительные риски, связанные с тем, что капиталовложения увеличиваются, а спроса нет.

Если эти три условия соблюдаются, то идет регулярная процедура комплексной экспертизы инвестиционного проекта, потому что фактически он сформирован, у нас закончилась процедура проектирования и дальше идет финансовое закрытие, по результатам которого осуществляется финансирование частного заемщика и возникают дополнительные взаимоотношения.

Несколько слов об ограничениях, которые накладывает нормативная база на длительность проектов. У нас есть одно ограничение: проекты, которые мы финансируем, должны иметь срок окупаемости не менее 5 лет. Вопрос о том, какие сроки реализации проекта на самом деле, - это вопрос к структурированию проекта. Потому что, если проект, например, ГЧП позволяет передать риски рефинансирования соответствующего займа или связанные с изменением валютных ставок потребителю или общественному клиенту, то можно делать долгий проект. Ведь вопрос сроков реализации проекта заключается в том, чтобы там просто был денежный поток, который позволял бы этот проект обслуживать. А если этого нет, то фактически все определяется тем, какие объемы фондирования и на какой срок мы можем предполагать. Например, при условии плавающих ставок, т.е. фактически передачи риска, связанного с рефинансированием, клиенту, мы финансируем 12-, 13-летние займы.

Чем меньше изменений в законодательстве, тем стабильнее инвестиционные проекты. Я приводил пример с развитием инвестиционных процессов в коммунальной сфере, которые были остановлены в результате непродуманного вмешательства в законодательство, связанного с тем, что люди исходили из теоретических концепций, а не анализировали практическое развитие дел на рынке. Требуются изменения, но я бы к этому относился очень осторожно, потому что существующие возможности структурирования в рамках действующего права используются не в полной мере.

Схем может быть много, но если выбрать то, что работает, то мы на сегодняшний день пришли к пониманию, что самая простая схема для массового применения - это фактически инвестиционное строительство объекта «под ключ» с передачей прав оператору, учреждению с оплатой арендной платы и переходом прав собственности по завершении срока действия контракта. Тогда у нас есть объект в залоге, уступка прав к муниципалитету, муниципальные гарантии и возможность его коммерческой эксплуатации действующим оператором независимо от того, кто является собственником.

По материалам выступления на Круглом столе "Государственно-частное партнерство в недвижимости – новые возможности экономического развития" (Москва, 27.11.2009), проведенного Институтом экономики недвижимости Государственного университета – Высшей школы экономики при поддержке Центра развития государственно-частного партнерства и Гильдии управляющих и девелоперов.