|
К вопросу о земельной правосубъектности коренных малочисленных народов Российской Федерации
Анисимов А.П., НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы
Становление Российской Федерации как демократического, социального и правового государства обусловливает теоретический и практический интерес к проблемам наиболее уязвимых и не защищенных этносов, входящих в состав многонационального народа России, также являющихся носителями суверенитета и единственным источником власти. Среди многочисленных современных проблем коренных малочисленных народов (КМН), превышающих размеры одной статьи, выделим проблемы землепользования народов, их общин, и лиц, относящихся к представителям КМН.
В целом федеральный законодатель исполнил обязанность, предусмотренную в ст. 69 Конституции РФ: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». В нашей стране принят пакет законов, посвященных правам КМН, в том числе правам в сфере природопользования (землепользования) и охраны их среды обитания.
Между тем до настоящего времени гражданско-правовой анализ прав на земельные участки коренных народов, их общин и представителей произведен не был. Если же смотреть на законодательство о правах КМН через призму общих принципов гражданского и земельного законодательства, то обнаружится следующее.
Согласно п. 1 ст. 8 Закона РФ от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (далее - Закон о гарантиях), малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право, в том числе, безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми.
В п. 2 той же статьи читаем: лица, относящиеся к малочисленным народам, в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов имеют право «безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации».
Все это означает, во-первых, существование в российском праве совершенно не исследованного правового титула - права народов пользоваться землями всех категорий (находящихся, соответственно, во всех формах собственности) безвозмездно. Во-вторых, это означает наличие одинаковых прав на одну и ту же территорию народов, их общин (т.е. юридических лиц) и непосредственно граждан России, входящих в состав коренных народов.
Откуда взялись такие формулировки, идущие вразрез с Гражданским и Земельным кодексами (ЗК) РФ? Думается, что они были заимствованы из ст. 14 Конвенции Международной организации труда № 169 (Женева, 27.06.1989) о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (правда, не подписанной Российской Федерацией и потому в России не действующей), согласно которой «за соответствующими народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают».
Вероятно, именно по этой причине Гражданский, Лесной кодексы, ЗК РФ и иные федеральные законы обходят молчанием гражданско-правовой статус КМН. И даже более того: в п. 5 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» прямо запрещена передача государственных и муниципальных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в собственность общин КМН (можно только в аренду).
Поскольку в действующей редакции Закона о гарантиях не упоминается о собственности КМН на соответствующие территории традиционного природопользования, задумаемся над правовым титулом указанного «безвозмездного пользования». На первый взгляд, все это напоминает публичный сервитут, который ранее предусматривался Лесным кодексом РФ 1997 г. (действующий Лесной кодекс РФ такой правовой конструкции прямо не упоминает). Но от публичного лесного сервитута его все же отличает, как минимум, универсальность (на землях всех категорий, а не только землях лесного фонда), субъект (только лица, относящиеся к КМН) и цель установления (обеспечение традиционного природопользования). Еще более интересный аналог можно провести со ст. 262 Гражданского кодекса РФ, согласно которой «граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка». Юридическая природа последнего вида прав на землю также еще ждет своего исследователя.
Применительно к теме настоящей статьи следует заметить, что, в сущности, установление права КМН, их общин и представителей на безвозмездное пользование любыми категориями земель в пределах своего проживания и традиционного природопользования означает установление ограничений сразу всех форм собственности, аналогов чему в российском земельном праве не существует. При этом прямо ст. 56 ЗК РФ такой вид ограничений не предусматривается, но его можно толковать в качестве «иных ограничений», упоминаемых данной статьей.
Заметим, что, с точки зрения науки конституционного права, народ вполне может являться субъектом конституционных правоотношений. Такой вывод проистекает, во-первых, из преамбулы Конституции РФ, где сказано: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле,.. принимаем Конституцию Российской Федерации». Во-вторых, согласно ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В-третьих, согласно ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Следовательно, остается открытым вопрос: может быть, у КМН земельные участки как раз и находятся в «иной» форме собственности?
Но еще важней другое: с позиций земельного или гражданского права народ не может быть субъектом права собственности на землю. Почему? На первый взгляд, это вполне возможно: в отличие от конституционной абстракции про «многонациональный народ России», перечень КМН сформулирован и утвержден Постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации» (в ред. от 13.10.2008). Следовательно, данный субъект персонифицирован. Но не все так просто.
Во-первых, в ст. 5 ЗК РФ дан перечень участников (субъектов) земельных отношений. Там указаны граждане, юридические лица, РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. Малочисленные народы там не указаны.
Во-вторых, есть перечень видов (титулов) прав на земельные участки. Права народов на землю в их числе ЗК РФ не упоминает. При этом заметим, что граждане и юридические лица могут иметь земельные участки на праве безвозмездного срочного пользования. Вместе с тем среди субъектов такого права ст. 24 ЗК РФ коренные народы и их общины не упоминает.
В-третьих, ЗК РФ различает «землю» и «земельный участок» как объект земельных отношений. Можно говорить об охране земель или о принадлежности земель КМН к определенным категориям земель в земельном фонде (ст. 7 ЗК РФ). Но никоим образом нельзя иметь землю в собственности или на ином праве, поскольку неиндивидуализированный объект недвижимости не может участвовать в гражданском обороте.
На наш взгляд, источник всех этих несуразиц заключается в игнорировании норм и правил гражданского и земельного права при оформлении законодательной конструкции права КМН безвозмездно пользоваться землями всех категорий. И вот почему:
а) в собственности или на ином праве любого лица (гражданина, Российской Федерации и т.д.) может находиться только сформированный земельный участок, с четко привязанными к местности границами, поставленный на кадастровый учет и зарегистрированный в органах Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Но кто и когда формировал сотни и тысячи гектар на вечной мерзлоте, чтобы передать их на каких-либо правах КМН, их общинам или представителям, если даже в густонаселенной части Российской Федерации этот процесс более чем далек от завершения? И как тогда можно говорить о «правах коренных малочисленных народов на земли»?
Ситуацию особо не спасает и ч. 6 ст. 39 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», в соответствии с которой согласование местоположения границ проводится без их установления на местности независимо от требований заинтересованных лиц в случае, если оно осуществляется для лесных участков, земельных участков в составе земель особо охраняемых природных территорий и объектов или в составе земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для осуществления традиционного природопользования КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока. Несмотря на особую процедуру согласования границ, они все равно должны быть в наличии (определены), и участок должен быть поставлен на кадастровый учет.
Единственным же объяснением всех этих коллизий является то, что несмотря на конкретность КМН, вышеприведенную норму п. 1 ст. 8 Закона о гарантиях нужно понимать как конституционную, декларирующую право народов как таковое и не понимать ее в гражданско-правовом смысле. В этом случае п. 2 указанной статьи будет является ее продолжением в гражданско-правовом и земельно-правовом смыслах. Соответственно, до проведения землеустроительных и иных работ нельзя говорить о появлении любых правовых титулов общин (юридических лиц) и граждан на участки в составе территорий традиционного природопользования (границы которых, в свою очередь, также нуждаются в определении).
б) в этом случае, однако, все равно остается ряд нерешенных и коллизионных проблем. Например, как быть, если КМН живет в лесу? Напомним, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, и ст. 8 Лесного кодекса РФ не предусматривает никаких исключений из этого правила. Следовательно, лица и общины никак не смогут быть собственниками земель лесного фонда. Не предусмотрено для них (ст. 9 Лесного кодекса РФ) и никаких льгот по приобретению лесных участков на иных титулах (аренда, безвозмездное срочное пользование и т.д.). Кроме того, земельные участки традиционного природопользования могут быть выделены в составе категории земель особо охраняемых территорий и объектов, а точнее, двух субкатегорий: земель особо охраняемых природных территорий (ст. 95 ЗК РФ) и земель природоохранного назначения (ст. 97 ЗК РФ). Никаких льготных процедур предоставления таких земель на вещных или обязательственных правах коренным народам ЗК РФ также не предусматривает.
В.Кряжков, характеризуя вышеупомянутую Конвенцию МОТ № 169, пишет: «субъектом права собственности и владения землей является коренной народ. Иначе говоря, подразумевается, что данное право реализуется как коллективное народом, который имеет статус коренного…». И далее продолжает: «По существу, когда речь идет о праве на земли коренных народов, то можно говорить об особой этноколлективной форме собственности на землю и другие природные ресурсы, появление которой согласуется с ч. 2 ст. 9 и 69 Конституции РФ, когда провозглашается право гражданина (аборигена) на владение, пользование и распоряжение землей, то подтверждается его право иметь в частной собственности данную землю, что по общей норме Конституции (ч. 1 ст. 36) возможно, но едва ли правильно допускать в границах территорий, переданных коренному народу» [1].
П.Н.Павлов считает необходимым «специально подчеркнуть, что в соответствующих статьях ЗК РФ идет речь не о возникновении имущественных прав на землю у аборигенов и их объединений, а о выделении для КМН земель с особым правовым режимом использования и охраны» [2]. И это действительно так. Однако нельзя обеспечить права КМН на использование земель посредством установления для них некоего «особого правового режима использования и охраны». Публично-правовыми методами можно установить совокупность дозволений, стимулов, ограничений и запретов в части землепользования. Однако вопросы юридического закрепления прав на земельные участки таким образом не решаются, хотя очевидно, что независимо от «особого режима» и наличия ограничений, собственник недвижимости (земельного участка) все равно должен быть (частный или публичный). А отношения собственности - это и есть имущественные отношения, регулируемые нормами гражданского и земельного права.
Представляется, что из вышеназванного противоречия можно предложить следующий выход: п. 1 ст. 8 Закона о гарантиях исключить; в п. 2 ст. 8 Закона о гарантиях (и ст. 24 ЗК РФ) внести изменения, в соответствии с которыми лицам и общинам КМН земельные участки должны быть предоставлены на праве безвозмездного срочного пользования. Из вышеизложенного следуют выводы о том, что:
1) КМН передать земельные участки на праве безвозмездного пользования (также, как и по ранее действовавшей редакции Закона о гарантиях «во владение и пользование») нельзя в принципе;
2) законодательное установление возможности передачи земельных участков на праве безвозмездного срочного пользования лицам и общинам КМН позволило бы вернуть ситуацию в правовое русло. Однако даже это практически весьма затруднительно, поскольку такие земельные участки не сформированы. Следовательно, выделение денежных средств и решение иных организационных проблем на уровне субъектов РФ, в границах которых проживают КМН, есть единственный путь привести ситуацию в правовое поле. Но это едва ли возможно (во всяком случае, быстро), поскольку большинство КМН живут в труднодоступной местности с суровым климатом, отсутствием дорог и иных средств цивилизации. По этой причине органы публичной власти пока ограничиваются лишь декларациями и обещаниями;
3) любые права КМН, их общин и соответствующих граждан на земельные участки, где осуществляется ведение традиционного природопользования, нельзя понимать в «публично-правовом смысле». В этом смысле можно говорить о «достоянии народов», но безвозмездное срочное пользование (как и право собственности либо иные права) - это гражданско-правовые категории, и быть собственником абстрактной недвижимости невозможно. Причем это относится в равной степени к праву как частной, так и государственной или муниципальной собственности.
1. Кряжков В. Право коренных народов на земли // www.hrights.ru/text/b7/Chapter6.htm
2. Павлов П.Н. Использование и охрана земель коренными малочисленными народами Севера: проблемы правового регулирования //www.jurant.ru/ru/publications/reindeer_disc/olen/pavlov2.html
АНИСИМОВ Алексей Павлович. Доктор юридических наук. Ведущий научный сотрудник НИИ современного права ФГОУ ВПО "Волгоградская академия государственной службы".
|
