|
Представления об управлении как комплексном явлении включают и правовую составляющую. Но нередко скорее в качестве охранительного элемента, призванного предотвращать и устранять «отклонения» от норм, т.е. нарушения законности. Между тем формула «правовое обеспечение управления» означает использование правовых способов для регулирования организации и деятельности субъектов управленческих отношений и для обеспечения их воздействия посредством комплекса средств на объекты управления - организации, учреждения, предприятия, различные оргструктуры, разумеется, путем влияния на сознание людей и их общественное поведение. Тем самым с помощью права достигается конечное воздействие управления на общественные процессы; труд, производство, распределение, социальную сферу и т.п.
Но у права есть и другое свойство, а именно формировать и оценивать класс государственного управления и, естественно, государственных служащих. Эффективность их деятельности как представителей публичных органов во многом определяется уровнем компетентности, понимаемой в двояком смысле. Это установление и реализация правовых статусов как публичных органов, так и их работников. Взаимосвязь указанных граней компетентности имеет существенное значение.
В общем виде компетенция представляет собой возложенный законно на уполномоченный субъект власти объем публичных дел [1]. Ее элементы - нормативно установленные цели, предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, властные полномочия, ответственность за их неисполнение.
Компетенция субъектов формируется на основе принципов построения отдельной компетенции как части целого, ее самостоятельности и согласованности. Ввиду практических трудностей в установлении и использовании полномочий приведем их классификацию: руководит, управляет, решает, участвует, нормирует, организует, разрабатывает, указывает, координирует, контролирует, рассматривает, рекомендует, запрещает.
Важнейшее условие эффективного управления - правильное установление статуса органа исполнительной власти. Именно статус дает старт управленческой деятельности и поэтому от его качества во многом зависит эффективность управления. Однако здесь обнаруживается немало трудностей, связанных с недооценкой системного подхода. Произвольные построения органов и их поспешные перестройки слабо отражают реальные потребности управления в разных сферах государственной и общественной жизни. Не всегда обеспечено их соответствие с набором полномочий федерального, регионального и муниципального уровней. Поиск научных критериев звеньев системы управления - в повестке дня.
Правовое положение органов определяется далеко не всегда удачно. Отсутствует федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти. Действующие положения о них не содержат всех элементов статуса, в том числе взаимоотношений, оснований ответственности. Странное впечатление оставляет формула положений о министерствах «о предоставлении прав для осуществления полномочий». Досадно, что и вертикальные связи органов остаются вне правового регулирования. А это ставит региональные исполнительные органы в трудную ситуацию.
В соответствии с обновляемой системой органов нужны согласованные законы и положения об их статусе. Причем надо строго увязать объемы компетенции, установленные как в статутных актах, так и в тематических законах (об образовании, здравоохранении и т.п.). Пока же между ними возникают противоречия, устранение которых требует признания приоритета «статусной компетенции».
Устойчивость компетенции публичных органов обеспечивается при балансе централизации и децентрализации. Между тем беспрерывные перераспределения полномочий между разными уровнями власти снижают качество управления. Нужны строгие законодательные процедуры и четкие договорные процедуры, которые позволят преодолеть поспешные перестройки. Обоснованное установление статусов органов публичной власти должно быть связано с комплексом регламентов. В них содержатся своеобразные правила-действия, развивающие нормы материального права (компетенцию органов и т.д.).
Проводимые в рамках административной реформы и реформы государственной службы мероприятия отчетливо выявили роль регламентов, которые обеспечивают эффективность управленческой деятельности и упорядочивают отношения властных структур с гражданами и юридическими лицами. На федеральном и региональном уровнях уже подготовлены и приняты многие административные регламенты оказания государственных услуг и осуществления функций, служебные регламенты и др. Регламентная работа продолжается и ее надо перевести в законодательное русло.
Следует предотвращать и устранять типичные нарушения компетенции: присвоение властных полномочий, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, вмешательство в компетенцию других органов, нарушение процедур, принятие ошибочных решений, невыполнение отдельных полномочий, непринятие решений, бездействие, необеспеченность компетенции материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами, воспрепятствование деятельности и давление, ошибочные взгляды об объеме и характере компетенции, фактическое решение вопросов с помощью неформальных методов и структур.
Правовой элемент компетентности особенно ярко выражен в правовых актах. Именно в них отражается потенциал управленческих решений, призванных влиять на поведение людей и деятельность организаций, на развитие экономики и социальной сферы. Правовые акты служат реализации компетенции органов исполнительной власти, причем важнейшим принципом законности является обеспечение соответствия всех актов закону. Подзаконность актов особенно характерна для деятельности органов исполнительной власти, которые по своей цели и статусу предназначены для реализации положений Конституции и законов. Управление на основе права служит ключевой формулой для всех форм их деятельности [2].
Но нельзя упрощать связи между правовыми актами и сводить их к единичным «встречам». Нужно обращать внимание на внутрисистемные зависимости, на внутренние корреляции в правовой системе:
- плотность законодательного регулирования уменьшает или даже исключает «поводы» для принятия подзаконных актов. И, напротив, слабость норм их провоцирует;
- формирование «правовых цепей» означает связывание органов и организаций в решении комплексных задач;
- происходит «восхождение» формы правового акта снизу вверх и подготовка закона путем иной концентрации ведомственных норм;
- возрастание удельного веса локальных актов и актов саморегулирования уменьшает потребность в подзаконном регулировании;
- перераспределение функций в системе исполнительной власти влечет изменение видов регулирования;
- неисполнение закона влечет дополнительные правовые нагрузки.
Циклы развития права органически охватывают как правотворчество, так и правоприменение и укрепление законности. Механизм правоприменения включает:
- развитие правосознания и правовых взглядов, использование и изменение правовых концепций и теорий;
- динамику правового поведения всех субъектов и деятельности органов и организаций. Их реальные статусы и правовые и неправовые роли меняются, и в результате весьма подвижной является граница между правомерным и неправомерным поведением;
- последовательное осуществление норм законов и актов высокой юридической силы в рамках «правовой цепи» [3]. Происходит принятие более конкретных актов, индивидуальных решений и совершение юридических действий;
- изменение государственных институтов и органов, муниципальных институтов и общественных институтов, выражающееся в смещении «нормативной оси» и реальных переменах в структуре, содержании и методах деятельности, использовании процедур;
- использование ресурсного обеспечения в виде кадровых (трудовых), финансовых, материальных и иных ресурсов;
- использование механизма правового мониторинга и контроля для анализа изменений вышеназванных элементов и определения их эффективности, а также правозащитных процедур;
- развитие режима саморегулирования, означающего самостоятельное регулирование субъектом права своего поведения и деятельности. Имеются в виду свободное принятие решений, определение целей и курсов деятельности на основе своих интересов, самоконтроль, самоответственность за добровольно принятые решения.
Обеспечению законности в сфере государственного управления служит использование механизма действия закона. Однако на практике отношение к реализации законодательных норм нередко бывает либо нигилистическим, либо односторонним, и дело сводится к запоздалому принятию отдельных мер «во исполнение» закона. Речь должна идти о комплексном механизме действия закона, включающем своевременную и полную информацию о законе, знание положений закона, изменение функций органов и организаций, структуры, взаимоотношений, ресурсное обеспечение, отмену и изменение действующих актов и принятие новых, совершение организационных, финансовых, технических и контрольных действий. «Выпадение» элементов снижает эффективность правовой деятельности органов исполнительной власти и муниципальных органов.
Ввиду многообразия ведомственных и локальных актов необходимо их типизировать [4]. Можно различать акты по характеру содержащихся в них правовых решений: программные и концептуальные акты, содержащие цели и нормативные ориентиры; нормативно-распорядительные акты, вводящие или конкретизирующие нормы закона и иных правовых актов; оперативно-распорядительные акты. Повышению качества актов поможет принятие федерального закона «О нормативных правовых актах», постановления Правительства РФ «О порядке подготовки, принятия и выполнения правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», постановления Правительства РФ «О разработке, принятии и контроле за реализацией технико-юридических актов». Будет полезно согласованное изменение Положений об органах исполнительной власти, административных и иных регламентов в части регулирования «движения» ведомственных актов.
Компетентность в узком смысле означает управленческое знание служащим статуса органа и своей должности и эффективное использование соответствующих прав и обязанностей [5]. Таков сугубо личностный аспект компетентности, закрепленный в конституционных нормах и нормах ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Трудовом кодексе, положениях об органе и его структурных подразделениях, должностных регламентах, контрактах. Вопрос в том, насколько глубоко усвоены эти нормы и правильно ли применяются. Пока, к сожалению, уровень компетентности госслужащих не столь высок, как требуется, и отсюда неизбежные отклонения их действий от нормативного статуса, коррупция и другие нарушения законности. Поэтому процедура вступления в должность, периодические тесты, аттестации и конкурсы позволяют преодолевать эти недостатки.
Анализ деятельности госслужащих целесообразно проводить следующим образом:
а) оценка знания должностных обязанностей и прав;
б) сопоставление фактических действий служащего с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями;
в) выявление случаев конфликта интересов служащего и возможностей коррупциогенности;
г) профессиональный уровень.
Уровень компетентности проверяется с помощью правовых оценок эффективности управления. Для этого нужны критерии, показатели и индикаторы изменений в субъектах и объектах управления. Как известно, есть официально утвержденные показатели социально-экономического развития регионов и страны в целом, отраслей и сфер. Утверждены показатели оценки эффективности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и готовятся показатели для местных органов. Вопрос в том, как обеспечить сочетание, совмещение правовых и управленческих показателей с экономическими, социальными и иными показателями. Тут приходится отражать их взаимную корреляцию и вычленять долю правового фактора в достижении общего результата.
Мониторинг служит анализу действия права и публичных институтов, позволяющему с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения в определенный период времени. Ему присущ комплексный характер и использование разных средств - юридических, экономических, социальных и др. Механизм мониторинга можно применять для анализа правовой ситуации в рамках отдельного государственного органа, взаимодействия смежных органов, коммерческой организации, в пределах отрасли и сферы экономики, в регионе, наконец, в масштабе страны. Соответствующие обязанности должны выполнять все органы управления и специальные службы мониторинга по единой или согласованной методике.
Для правового мониторинга необходимы анализ и использование соответствующей информации, которая должна быть достоверной, полной и своевременной. В противном случае трудно получить правильное представление о реальных государственно-правовых процессах.
Необходимо развивать каналы информации:
- отраслевые, в том числе научно-технические;
- статистические;
- социальные;
- по «отклонениям» (данные МВД, прокуратуры, судов об административных правонарушениях, возбуждении уголовных дел, обращениях в суд, динамика исков, данные о протестах, представлениях, приостановлении, отмене актов);
- материалы контрольных органов и проверок;
- материалы самоанализа актов государственного органа, учреждений, организаций и предприятий.
Важен систематический анализ осуществления компетенции органов. Исследования убеждают в слабой эффективности государственного управления и деятельности органов исполнительной власти. Нечетко определяются функции, мало процедур их реализации. Многие мероприятия носят сугубо «внутриаппаратный» характер и мало влияют на деятельность экономических и иных субъектов. Изучение переписки между организациями и их фактические действия свидетельствуют нередко об отклонении от нормативного статуса на 20-50%. Между тем есть необходимость определения корреляции между нормативно установленными функциями, правовыми, организационными и иными средствами их реализации, достижением нормативных целей и получением фактических результатов.
Анализ и оценку осуществления компетенции государственного органа можно проводить с использованием следующих средств:
1) обоснованное установление компетенции в статутных законах, положениях и тематических законах и иных актах, сравнение ее отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);
2) изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов, целевого использования средств в рамках целевых программ;
3) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы государственных органов с реально осуществленными мерами (акты, инструктаж, проверки и т.д.);
4) определение объема деятельности, осуществляемый в соответствии с административными процедурами (регламентами) и вне их;
5) анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;
6) рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление потоков «входящих» и «исходящих» (по субъектам и содержанию);
7) рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;
8) выявление удельного веса устных решений;
9) определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении компетенции органа.
Необходимо изучить динамику объектов воздействия государственных органов.
Целесообразно выделить два вида объектов. Первый - организации, учреждения, предприятия. Предстоит обновить нормативные показатели деятельности и развития подведомственных организаций и перейти от учета объемов сметного финансирования социальных учреждений к оценке объема предоставляемых ими публичных услуг. Сопоставление с ними нормативных и фактических показателей деятельности госоргана позволит установить степень отклонения от нормативной модели; факторы и причины этого явления; определить средства корректировки компетенции и способов ее реализации.
Другой аспект оценки - это отрасли, подотрасли; сферы экономики, образования, культуры, науки и др. - в национальном и региональном масштабах, объем и виды производства продукции, показатели торгового оборота, оказания социальных услуг, показатели изменений окружающей среды. Именно с ними предстоит сопоставление показателей деятельности государственных органов, организаций, учреждений и предприятий.
В итоге потребуются корректирующие действия - обеспечить правовую информированность исполнителей, их право на квалифицированное знание положений закона и выработку установки действовать в соответствии с ними, привести полностью действующие правовые акты в соответствие с положениями закона, добиться обеспечения норм закона материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами, провести изменение уровней регулирования и объема компетенции органа, порядка ее осуществления, уточнить и ввести новые административные процедуры, усовершенствовать формы взаимоотношений с другими органами и организациями, применить меры ответственности к государственным и муниципальным служащим за допущенные нарушения законности и неисполнение своих обязанностей.
Таким образом, обеспечению высокого уровня компетентности в государственном управлении служит эффективное использование права. И этому надо учиться.
1. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.
2. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007.
3. Тихомиров Ю.А. Законность в Российской Федерации. М., 2008.
4. Тихомиров Ю.А. Ведомственные акты: проблемы законности и целесообразности // Российское правосудие. 2007. № 12.
5. Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6.
*Выступление на Осенней школе преподавателей Высшей школы государственного администрирования МГУ им. М.В.Ломоносова "Внедрение компетентностного подхода в практику подготовки магистров государственного администрирования" (Москва, 19-21.09.2008)
ТИХОМИРОВ Юрий Александрович. Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ. Специалист в области конституционного и административного права. Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
|
