|
Основные принципы формирования государственной Концепции развития оценочной деятельности в Российской Федерации
Артеменков И.Л., президент Российского общества оценщиков, Нейман Е.И., первый вице-президент Российского общества оценщиков, президент Международной академии оценки и консалтинга, к.т.н.
Политические изменения в обществе, назревшая необходимость в пересмотре целого ряда положений экономического развития вызывают необходимость в разработке концептуальных положений развития различных институциональных систем, обеспечивающих функционирование экономики. Но чтобы определить основные задачи, необходимо вначале провести анализ сложившейся ситуации, а также попытаться проанализировать те ошибки, которые были допущены начиная с 1992 г. В этом отношении опыт развития независимой оценки является, по нашему мнению, уникальным, поскольку развитие независимой оценки происходило как движение "с низу", т.е. в своем развитии оценка не претерпевала давления государственных структур. В первую очередь это можно объяснить, по-видимому, отсутствием такого института в рамках административно-командной экономики, а также определенной стратегией, которая была выбрана нами на первом этапе развития в 1993 - 1995 гг. Начало работы над законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в Государственной Думе создало определенную защиту от вмешательства тех или иных административных структур исполнительной власти, которые уже не смогли навязать "свое" видение, какой должна быть независимая оценка в экономике России. Одним из позитивных моментов явилось отсутствие у большинства консервативной части управленческого аппарата исполнительной власти понимания роли и места независимой оценки в развитии рыночной экономики. Кроме того, выбранная схема приватизации, при которой старая номенклатура получила право без кровопролития и насилия легализовать свое право собственности, а также целый ряд иных субъективных причин позволили "по недосмотру начальства" эволюционным путем проводить формирование независимой оценки в России. Таким образом, развитие оценки можно рассматривать как "лакмусовую бумажку" глубинных процессов, происходящих как в экономике, так и в современном российском обществе.
Наиболее глубокий анализ процессов в экономике России в период 1992 -1994 гг. приведен в работе Е.Т. Гайдара "Государство и эволюция". Подводя итог первого этапа реформ, он пишет: "История предоставила нам еще один, быть может, последний шанс, и граждане великой страны должны сделать свой выбор. Смириться с очередной бюрократической приватизацией власти или, наконец, разорвать замкнутый круг и сделать необратимым разделение власти и собственности. Осуществить секуляризацию государства, отделив его от псевдорелигии "государственничества", или опять скатиться к новому обожествлению государства. Такова глобально-историческая альтернатива России, такова и наша сегодняшняя альтернатива". Приведенный анализ точно описывает ситуацию, с которой мы все столкнулись в начале 2000 г.
Независимая оценка как раз и призвана стать одним из элементов процесса разделения власти и собственности мирным и цивилизованным способом.
Основное противостояние, с которым нам приходилось и приходится сталкиваться, - это противостояние не с федеральными органами исполнительной власти, а с исполнительной властью субъектов Российской Федерации.
Если на первом этапе реформ произошел "обмен власти на собственность", то этот "обмен" был осуществлен именно на уровне федеральной исполнительной власти. На уровне субъектов Российской Федерации, учитывая лозунг первых лет реформ "берите столько суверенитета, сколько сможете", исполнительная местная власть, за редким исключением, этого "обмена" не допустила. Наиболее жесткое давлением на независимую оценку мы испытываем в г. Москве, где объединение власти и собственности является основой формирования экономической политики.
В рамках административно-командной экономики в СССР имело место развитие ведомственного подхода к формированию общей экономической политики при наличии слабо выраженной региональной компоненты. В настоящее время можно наблюдать смену центров экономической власти. Ослабленные на федеральном уровне ведомства уступили свое место субъектам Российской Федерации, которые в основном и являются сегодня центрами формирования экономической политики. При этом свое влияние на формирование экономической политики региональная старая и новая номенклатура пытается распространить не только на традиционные сферы, но и на вопросы, являющиеся по определению сферой деятельности федеральной власти. В этом отношении попытки введения своих "систем" регулирования оценочной деятельности, включая требования к лицензированию, системы подготовки оценщиков и т.д. на уровне субъектов Российской Федерации, являются тревожным симптомом нарастания центробежных сил.
Попытки создания общефедеральных изолированных ведомственных систем оценки имущества также постоянно предпринимались и предпринимаются, однако они менее агрессивны и, по-видимому, связаны с уже произошедшим ослаблением старой административной системы управления на федеральном уровне.
Таким образом, анализ ситуации позволяет сформулировать первый принцип концепции развития оценочной деятельности: формирование оценки возможно только на основе создания общего правового, методологического и информационного пространства на всей территории Российской Федерации. Создание изолированных региональных или ведомственных нормативных и инструктивных актов или иных документов, не основанных на общей системе оценки в Российской Федерации, недопустимо.
Практически с 1992 г. в России мы наблюдаем два не пересекающихся процесса: формирование новых институтов рыночной экономики и существование слегка "подретушированных" старых институтов административнокомандной системы.
Применительно к вопросам развития оценки это наиболее рельефно можно наблюдать на примере методик определения инвентаризационной стоимости и арендных ставок для муниципальной и федеральной недвижимости. По сути, эти государственные методики представляют собой попытку использовать подходы директивной системы ценообразования. Хотя результаты, которые получаются при применении этих методик, зачастую не согласуются со складывающейся ситуацией на рынке, они продолжают официально применяться. Такая же ситуация складывается с учетом основных фондов и амортизацией в рамках существующей системы бухгалтерского учета и отчетности. По сути, мы имеем дело с двумя экономиками: "виртуальной" официальной экономикой, имеющей свою финансовую отчетность, и реально складывающейся рыночной средой, практически полностью лишенной своей легитимизации через официальную отчетность. При этом при существующей системе налогообложения эта легитимизация для предприятий зачастую может привести к финансовому краху.
Причины этого, по-видимому, имеют глубокие корни, уходящие еще во времена административно-командной системы, когда двойной стандарт являлся зачастую единственным способом существования.
Объяснение этого феномена нашей экономики только сознательным торпедированием частью бюрократии всяких изменений в официальной системе учета, которые могут привести в свою очередь к потере ее влияния на частный сектор, хотя и является в определенной степени верным, однако, по-видимому, не в полной мере отражает основные причины такого положения дел.
Продекларированный в начале 1992 г. переход к рыночной экономике, по сути, означал не только определенные изменения в экономике и политике, но и фундаментальные изменения в самой философии развития России.
Если политика есть концентрированная экономика, то, развивая этот тезис, можно сказать, что, в свою очередь, экономика является концентрированной философией.
Поэтому переход к рыночной экономике является переходом к иной философии развития. Следуя предложенному Анри Бергсоном в его основополагающей работе "Два источника морали и религии" разделению типов обществ на "закрытое общество - открытое общество", "статическая религия - динамическая религия", можно, по-видимому, рассматривать переход, который начался в 1992 г., как переход от "закрытой статической экономики" к "открытой динамической экономике".
Анализ всех аспектов этого перехода выходит за рамки рассматриваемого нами вопроса, однако переход к "открытой динамической экономике" наряду с целым комплексом проводимых институциональных преобразований требует еще и учета возникновения фактора "динамики" в экономике.
Под "динамикой" мы понимаем в первую очередь включение фактора времени в те характеристики учета, которые в "статической" плановой экономике просто не могли быть по определению включены в рассмотрение показателей работы предприятий и экономики в целом.
В первую очередь это касается введения в хозяйственный оборот различных видов стоимостей, включая и рыночную стоимость.
По сути, "динамика" означает, что в зависимости от различных изменений в данный момент времени ,в зависимости от целей и функций тех или иных операций возможно включение тех или иных видов стоимостей одного и того же объекта оценки, будь то объект недвижимости, дебиторская задолженность или объект интеллектуальной собственности. При этом с течением времени величина этих характеристик стоимостей может изменяться, т.е. возникает необходимость в мониторинге этих характеристик.
Отказ от введения в оборот этой вариабельности стоимостей и от учета фактора времени является одной из причин возникновения "виртуальной" официальной экономики, что в свою очередь создает своеобразный эффект, который лучше всего был сформулирован в крылатой фразе: "Хотели как лучше, а получилось как всегда".
"Непрозрачность" отчетности предприятий и соответственно экономики в целом приводит в свою очередь к возникновению экономической "асимметрии", т.е. принимаемые управленческие решения на макроуровне, включая в первую очередь налоговое регулирование, на уровне предприятий воспринимаются как стихийное бедствие. Государственное регулирование вместо "тонкой" настройки экономического механизма превращается в своих крайних формах в государственный "рэкет", который усугубляется "экономическим творчеством" наиболее ретивых чиновников на уровне субъектов Российской Федерации. Безусловно, эта "асимметрия" создает широкое поле для коррупции и практически "консервирует" механизм неэффективного управления как предприятиями, так и экономикой в целом.
Наиболее рельефно все те проблемы, о которых было сказано выше, проявились при переоценке основных фондов. Развитие независимой оценки во многом до 1998 года определялось участием оценщиков в переоценке основных фондов. Начало работ по переоценке в 1995 году послужило мощным стимулом для внедрения негосударственной оценки в общую экономическую систему Российской Федерации. Необходимо отметить, что начало работ по переоценке было вызвано в первую очередь сложившейся к началу 1995 года ситуацией, при которой переоценка основных фондов, проводимая с использованием индексов изменения стоимости основных фондов, разрабатываемых Госкомстатом России, и фактическая величина стоимости новых О. С. по многим группам стала не совпадать. Работы по проведению корректировки восстановительной стоимости с учетом рыночных цен хотя и будут проводиться, однако на первый план выходят новые задачи по реализации основных положений по учету основных средств. Эти новые задачи в первую очередь связаны с Правилами бухгалтерского учета "Учет основных средств" ПБУ 6/97, введенными в действие с 1 января 1998 года. Практически, в рамках этого стандарта бухгалтерского учета с 1998 года в Российской Федерации вводится система учета амортизации О.С., соответствующая практике учета в странах с рыночной экономикой. Необходимо отметить, что оказание услуг предприятиям по обоснованию и оптимизации схем расчета амортизации является одним из основных видов деятельности оценщиков во многих странах с рыночной экономикой. Цель этих работ - анализ структуры и состава О.С., обоснование и расчет износа на основании средних сроков службы по группам О.С., корректировка восстановительной стоимости, выбор метода расчета амортизации, проведение расчетов амортизации по заказу предприятия. Первоочередной задачей по развитию этого вида услуг является разработка методологического обеспечения реализации основных положений ПБУ 6/97, в первую очередь проведение работы на предприятиях разъяснения сути этих работ, выгод, которые получают предприятия, согласование методологии и регламентов этих работ через Министерство государственного имущества Рооссийской Федерации с федеральными ведомствами, в том числе с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономики Российской Федерации, Министерством по налогам и сборам Российской Федерации и Госкомстатом Российской Федерации. Введение положений по корректировке амортизации должно явиться одним из элементов полномасштабной налоговой реформы в Российской Федерации.
При этом отсутствие достоверной информации о фактическом состоянии основных фондов является источником определенного "мифотворчества" о полном их износе. Наш опыт показал, что старый госплановский взгляд на амортизацию, действующие нормы амортизации, а также система отчетности создают новую "виртуальную" официальную экономику, в которой, работая на изношенных на 60 - 70 % основных фондах за 300- 600 руб. в месяц на грани выживания трудоспособное население России с тоской вспоминает расцвет "застоя". Лучшим доказательством того, что реалии экономической жизни и официальная отчетность существуют в разных измерениях, являются результаты последних выборов в Государственную Думу. Просто "аналитические" выводы огромного количества политологов и политтехнологов на основе официальных данных продемонстрировали свою несостоятельность на предмет прогнозирования политической ситуации.
Для решения этих задач по инициативе Российского общества оценщиков и Института профессиональных бухгалтеров был создан Экспертный совет, в задачи которого в первую очередь входит проведение согласования методов и стандартов бухгалтерского учета с методами и стандартами оценки.
Еще одним "мифом", связанным с оценкой, является "миф" о том, что только при развитом рынке можно говорить об использовании методов оценки имущества, применяемых в странах с рыночной экономикой. До тех пор, пока рынок не заработает, говорить об оценке нельзя, поскольку нет предмета для исследований. Поэтому на переходном этапе можно использовать всякие методические "суррогаты" или начать разрабатывать наш "особый" путь в оценке имущества. К сожалению, этот тезис можно услышать не только от ярых противников рыночных преобразований, но и от целого ряда вполне продвинутых сторонников реформ.
Отчасти этот тезис был верен на первом этапе приватизации, когда только начиналось формирование общей рыночной среды в экономике России. Действительно, как и за любой другой товар на рынке, за предприятие заплатят ровно столько, сколько за него готовы заплатить потенциальные покупатели (инвесторы). Этот тезис справедлив в развитой рыночной экономике. Однако в наших условиях речь идет о несколько иной ситуации.
После 1992 г. не только население России, но и все хозяйство оказалось в принципиально новой ситуации, при которой условием выживания и развития явилась способность к адаптации к новым реалиям. По сути, возникла ситуация, при которой объекты, спроектированные и построенные совсем для других целей и призванные выполнять вполне определенные функции в рамках административно - командной системы, эти функции утратили, взамен приобретя принципиально новые функции. В терминах оценки имущества это означает, что для объектов возникла необходимость в проведении анализа наиболее эффективного использования. Например, здание райкома партии оказалось вполне приспособленным для того , чтобы организовать в нем офисный центр, а цех на развалившемся предприятии вполне может быть преобразован в складской или торговый комплекс. Выявление "рыночности" в объектах, которые по определению не предназначались для их эксплуатации в таких условиях, как раз и является одной из задач, которые призвана решать и решает оценка имущества как самостоятельное научное направление. При этом как только возникает правовая основа для оборота прав собственности и появляются первые данные о той же величине рыночной арендной платы, практически сразу же возникает возможность и в расчете рыночной стоимости объекта недвижимости. Это же касается оборота и иных видов имущества. Таким образом, применение методологии оценки имущества позволяет сформировать начальную точку отсчета для включения объектов оценки в рыночный оборот. Развитость рынка, т.е. наличие большого числа сделок позволяет увеличивать точность расчетов.
Уже начиная с конца 80-х годов основные консалтинговые фирмы (большая "шестерка") по заданию западных инвесторов постоянно проводили и проводят такие оценки, что позволяло западным инвесторам вполне осознанно принимать решения об инвестировании или об отказе от инвестирования в те или иные предприятия или отрасли.
Среди обвинений, с которыми нам постоянно приходилось сталкиваться начиная практически с 1993 - 1994 гг., были обвинения в "бездумном" копировании западной системы оценки, включая методологию и системы обучения. Беспочвенность этих обвинений доказана хотя бы тем, что в настоящее время идет интенсивный процесс создания Национальной системы стандартов оценки имущества и Государственных требований к подготовке и переподготовке оценщиков в Российской Федерации.
Насколько нам известно, не существует единых "общемировых" систем подготовки оценщиков. В каждой из стран, входящих в системы IVSC (Международного комитета по стандартам оценки) и TEGoVa( Европейской группы ассоциаций оценщиков), в которые входит Российское общество оценщиков, существуют национальные системы подготовки оценщиков. При этом система подготовки оценщиков в США отличается от системы их подготовки в Великобритании или Германии. Во многом национальные системы подготовки корреспондируют с национальными системами регулирования оценочной деятельности, налогообложения,предпринимательской деятельности и т.д. Основным признаком, позволяющим сделать вывод о соответствии национальной системы оценки международным требованиям, является соответствие национальной системы стандартов требованиям Международной системы стандартов.
При всей противоречивости и фрагментарности проводимых экономических преобразований, безусловно, важнейшей задачей является определение роли и места государства в вопросах регулирования хозяйственного механизма. Этот вопрос является важнейшим и в регулировании оценочной деятельности. На первом этапе нашего развития преобладало мнение, что вопросы регулирования оценочной деятельности по аналогии с развитыми странами смогут взять на себя саморегулируемые профессиональные объединения оценщиков. Однако дальнейший опыт показал, что как общий уровень правовой культуры, так и уровень понимания роли и места независимой оценки в общей экономической системе государства, требуют введения государственного регулирования. Кроме того, возникшие псевдообщественные объединения, используя складывающуюся ситуацию, практически привели к девальвации самой профессии и разрушению только начавшегося процесса формирования рынка этих услуг. Правовой вакуум постепенно стал заполняться нормативными актами на уровне субъектов Российской Федерации, что может привести к развалу общего оценочного пространства в нашей стране. Поэтому введение государственного регулирования должно явиться мерой защиты не только потребителей услуг оценщиков, но и самих оценщиков. Хотелось бы обратить внимание на то, что в подавляющем большинстве стран с рыночной экономикой вообще отсутствует лицензирование этого вида деятельности. Более того, именно в развитых станах с устойчивыми демократическими традициями основными институтами, регулирующими деятельность оценщиков, являются саморегулируемые (общественные) объединения оценщиков, членство в которых и является основным условием для предпринимательской деятельности в области оценки.
Введение лицензирования этого вида деятельности в современных условиях России как раз и призвано в первую очередь обеспечить достижение минимального уровня качества услуг по оценке и сформировать цивилизованный рынок этих услуг. Поэтому требования как к лицензированию, так и к образовательным программам, освоение которых позволяет претендовать на получение лицензии, должны быть унифицированными на всей территории Российской Федерации. В противном случае будет нарушен основной принцип формирования единого оценочного пространства России.
Необходимо отметить, что принятый Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" является законом о предпринимательской деятельности в области оценки. Вместе с тем, нормальное развитие экономики, в том числе и полноценное использование потенциала методов оценки имущества без наличия государственного оценщика вряд ли возможно. Государственный оценщик необходим в первую очередь при введении налогообложения недвижимости, при проведении налоговых проверок, при реализации программ создания земельного кадастра и иных программ, требующих использования методов массовой оценки. Формирование института государственных оценщиков должно осуществляться вместе с формированием общей методологической и нормативной базы развития оценки.
В заключение, хотелось бы остановиться на одном принципиальном вопросе, связанном с основным содержанием государственной концепции развития оценочной деятельности в Российской Федерации. В первую очередь эта концепция должна корреспондировать с общей концепцией развития экономики, поскольку вопросы оценки являются вопросами межведомственными и выходят за рамки одного или нескольких ведомств. Являясь уполномоченным органом, Министерство государственного имущества Российской Федерации должно не только осуществлять контроль за деятельностью оценщиков, но и выполнять функции координатора работ по оценке в Российской Федерации, а Межведомственный совет, по сути, должен стать основным аналитическим органом, призванным вырабатывать решения по вопросам оценочной деятельности.
Таким образом,наряду с уже названным принципом единого оценочного пространства в Российской Федерации при формировании государственной концепции развития оценочной деятельности необходимо учесть следующие принципы:
независимая оценка имущества и нематериальных активов (далее - оценка) является самостоятельным видом предпринимательской деятельности;
оценка в первую очередь является новым научным направлением со своей методологией, терминологией, принципами исследований и т. д.;
базируясь на мировом опыте развития оценки, в современных условиях России необходимо создавать и развивать национальную систему оценки;
становление и развитие оценки возможно только в условиях рыночных отношений при четком определении роли и места государства в вопросах ценообразования и правового регулирования предпринимательской деятельности;
оценка как профессиональный вид деятельности должна отвечать требованиям проводимых экономических реформ, а также учитывать как региональные, так и отраслевые особенности;
оценка проводится в целях налогообложения и для обеспечения гражданско-правовых сделок. В процессе оценки для налогообложения, для расчёта тарифов для естественных монополий значительная, а в перспективе - большая часть работ ложится на плечи государственных (муниципальных) оценщиков, работающих в соответствующих учреждениях. Заключения независимых оценщиков могут использоваться при оценке для налогообложения, всё больше будет их роль при уточнении официальных оценок. При гражданско-правовых сделках, где необходима оценка рыночной или производной от неё стоимости, незаменимы независимые оценщики, чей статус, наряду с контролем со стороны профессионального сообщества является гарантией объективности и профессионализма;
и государственные, и частные оценщики должны работать в общем правовом, методологическом и информационном пространстве;
социальный и экономических эффект от развития оценочной деятельности может быть достигнут только при условии соблюдения баланса прав и обязанностей всех участников оценочного процесса, а также при наличии честной конкуренции независимых оценщиков;
основной функцией государства в сфере оценочной деятельности должно быть создание системы её правового регулирования;
развитие оценки является необходимым условием для преодоления существующего экономического кризиса, проведения полноценной структурной перестройки, активизации инвестиционных процессов.
|
