Законодательное обеспечение реализации приоритетного национального проекта "доступное и комфортное жилье - гражданам России" (Рекомендации парламентских слушаний, Москва, 02.11.06) | Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Законодательное обеспечение реализации приоритетного национального проекта "доступное и комфортное жилье - гражданам России". (Рекомендации парламентских слушаний, Москва, 02.11.06)

<…>Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье -гражданам России» на первом этапе реализации (2006-2007 гг.) включает 4 направления:

увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования;
повышение доступности жилья;
увеличение объемов жилищного строительства и модернизация коммунальной инфраструктуры;
выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Меры, предусмотренные в рамках каждого направления, предполагают дальнейшее развитие правовой базы, обеспечение сбалансированной бюджетной и организационной поддержки расширения спроса и предложения на рынке жилья.

Механизмами реализации проекта являются федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг. (далее - Программа) и входящие в ее состав подпрограммы, а также предоставление субвенций субъектам РФ за счет средств Федерального фонда компенсаций на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, перед которыми государство имеет обязательства по обеспечению жильем (ветеранов, инвалидов, семей, имеющих детей-инвалидов, и др.).

Федеральная целевая программа «Жилище» стала финансовым инструментом, конкретно ориентированным на решение задач национального проекта. Реализация Программы должна обеспечить достижение в 2010 г. следующих показателей (по сравнению с 2004 г.):

улучшение жилищных условий граждан РФ (рост жилищной обеспеченности с 20 м² на человека до 21,7 м²);
повышение доступности приобретения жилья, когда средняя стоимость стандартной квартиры общей площадью 54 м² будет равна среднему годовому совокупному денежному доходу семьи из 3 человек за 3 года (в 2004 г. - 3,9 года);
увеличение доли семей, которым будет доступно приобретение жилья, соответствующего стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств, - с 9 до 30%;
увеличение годового объема ввода жилья с 41,2 млн м² общей площади жилья до 80 млн м²;
увеличение объема выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов и займов гражданам с 20 млрд руб. до 415 млрд руб.;
снижение среднего времени ожидания предоставления жилых помещений социального использования с 20 лет до 5-7 лет;
содействие в обеспечении жильем за счет средств федерального бюджета в 2006-2010 гг. 181,7 тыс. молодых семей;
улучшение жилищных условий в 2006-2010 гг. за счет средств федерального бюджета более 132,3 тыс. семей граждан, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством;
повышение уровня адресной поддержки населения, связанной с оплатой жилых помещений и коммунальных услуг;
повышение качества коммунальных услуг, безопасности и комфортности проживания (снижение уровня износа основных фондов коммунального хозяйства с 60 до 50%);
совершенствование нормативной правовой базы в целях повышения доступности жилья для населения;
создание условий для улучшения демографической ситуации в стране, реализации эффективной миграционной политики, снижения социальной напряженности в обществе.

Достижение поставленных целей требует концентрации усилий органов власти всех уровней, активного вовлечения бизнес-сообщества, общественных и профессиональных объединений, а также граждан в реализацию национального проекта.

Вместе с тем участники парламентских слушаний отмечают, что меры, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, не достаточны и не обеспечивают на сегодняшний день достижение запланированных целевых показателей приоритетного национального проекта. Сегодня объективно требуется существенное изменение законодательства, направленного на снятие административных барьеров, существующих в сфере предоставления земельных участков, проведения землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, получения разрешения на строительство и др.

Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона № 317064-4 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы. Указанный законопроект направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства.

Данным законопроектом, подготовленным ко второму чтению, предусматриваются изменения в более чем 30 федеральных законов по следующим направлениям:

вводится понятие «развитие территории в целях жилищного строительства», устанавливаются критерии определения таких территорий и порядок предоставления права на освоение таких территорий;
22 федеральных закона приводятся в соответствие с нормами Градостроительного кодекса РФ о введении с 01.01.07 единой государственной экспертизы проектной документации и запрете проведения иных видов государственных экспертиз проектной документации, а также единого государственного строительного надзора и запрете проведения иных видов государственного надзора при строительстве;
предусматривается возможность передачи без проведения торгов земельных участков, предоставление которых предусматривалось инвестиционными соглашениями, заключенными до 30.12.04, а также решениями о предварительном согласовании места размещения объектов, принятыми до 01.10.05;
на федеральном уровне определяется порядок установления и изменения черты населенных пунктов. При этом законодательно устанавливается порядок изменения черты населенных пунктов после утверждения документов территориального планирования и на переходный период до утверждения документов территориального планирования;
устанавливается порядок отказа от права постоянного пользования земельными участками, включающий возможность отказа от права без проведения землеустройства;
устанавливается порядок принудительного прекращения прав на неиспользуемые земельные участки с наделением федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления правом прекращения прав в административном порядке без решения суда;
предусматриваются изменения в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в части урегулирования проблемы регистрации прав на земельные участки, вновь образованные в результате раздела или слияния;
определяются случаи предоставления земельного участка для жилищного строительства без проведения аукциона, в том числе в случае, если заключен государственный или муниципальный контракт на строительство жилья социального использования, а также лицам, с которыми заключен договор о развитии застроенной территории;
предусматриваются изменения в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в части исключения института возмещения потерь сельскохозяйственного производства.

В то же время перечень законодательных инициатив, предложенных законопроектом, не является исчерпывающим. В настоящее время Правительством РФ в Государственную Думу внесено 3 важных законопроекта, которые касаются вопросов реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»:

проект федерального закона № 321847-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд»;
проект федерального закона № 330901-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства»;
проект федерального закона № 322152-4 «О государственном кадастре недвижимости».

Участники парламентских слушаний отмечают, что отдельные положения этих законопроектов также требуют совершенствования.

Так, проект федерального закона № 321847-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд» требует доработки в части:

приведения положений законопроекта в соответствие с концепцией территориального планирования;
определения возможности строительства на земельных участках, зарезервированных на длительный период, с установлением обязанности по окончании договоров аренды привести земельные участки в первоначальное состояние;
установления механизма защиты правообладателей земельных участков в случае, если решение об изъятии зарезервированных земель не было принято.

Проект федерального закона № 330901-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства» требует доработки в части:

исключения норм, не являющихся предметом регулирования законодательства о землеустройстве, в том числе касающихся вопросов определения административных границ субъектов РФ, муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ закрытых административно-территориальных образований, зон с особыми условиями использования территорий, а также норм, касающихся возникновения и прекращения прав на земельные участки в результате проведения землеустройства;
упрощения процедур раздела и объединения земельных участков, согласования проекта границ земельных участков и согласования местоположения границ земельного участка с целью сокращения сроков проведения таких процедур;
установления исчерпывающего перечня согласований, входящих в состав текстовой части проекта границ земельного участка;
определения целесообразности изменения процедуры предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством;
дополнительной проработки случаев обязательного формирования земельных участков и перечня лиц, которые могут являться заказчиками землеустройства;
уточнения норм, регулирующих проведение межевания земельных участков, в целях соотнесения их с нормами Градостроительного кодекса РФ о подготовке проектов межевания.

Вместе с тем указанный законопроект не решает существующую сегодня проблему многочисленного числа согласований при проведении землеустройства. В законопроекте исчерпывающего перечня таких согласующих инстанций не приведено. В связи с этим законопроект в этой части также требует доработки.

Проект федерального закона № 322152-4 «О государственном кадастре недвижимости» также требует доработки в части:

урегулирования непосредственно в законопроекте порядка ведения государственного кадастра недвижимости, проведения кадастрового учета, требований и порядка проведения государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, установления исчерпывающего перечня количественных и качественных характеристик объектов недвижимости, перечня документов, входящих в акт формирования, перечня оснований для отказа в проведении государственного кадастрового учета, порядка взаимодействия и обмена информации между государственным кадастром недвижимости и информационной системой обеспечения градостроительной деятельности;
установления в законопроекте порядка описания зданий, сооружений и объектов, незавершенных строительством;
исключения из перечня объектов кадастрового учета территориальных и функциональных зон, зон с особыми условиями использования территорий, не являющихся объектами недвижимости и имеющими принципиально иную природу по сравнению с объектами недвижимости;
приведения норм законопроекта в соответствие с Градостроительным, Земельным и Жилищным кодексами РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами;
согласования норм законопроекта, регулирующих вопросы формирования земельных участков, а также лиц, обеспечивающих проведение землеустройства, с нормами проекта федерального закона № 330901-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства»;
исключения из законопроекта норм, предусматривающих дублирование в государственном кадастре недвижимости сведений других государственных кадастров (реестров);
в целях исключения создания дублирующих органов и упрощения оформления прав граждан на объекты недвижимости Правительству РФ проработать вопрос об объединении функций государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в рамках в рамках одной системы;
уточнения ответственности органа кадастрового учета за своевременность и точность записей об объектах кадастрового учета в государственном кадастре недвижимости, за полноту и подлинность выдаваемой информации об объектах кадастрового учета, и уточнения вида такой ответственности;
уточнения норм законопроекта о саморегулируемых организациях кадастровых инженеров.

В то же время указанным законопроектом предусматривается поэтапное введение новой системы государственного кадастра недвижимости с сохранением действия на переходный период норм Федерального закона «О государственном земельном кадастре». Однако в указанном федеральном законе сегодня не установлен закрытый перечень оснований для приостановления и отказа в проведении кадастрового учета, что влечет необоснованные отказы в проведении государственного кадастрового учета. Для решения указанной проблемы в рамках доработки законопроекта ко второму чтению необходимо внести изменения в Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» в части установления исчерпывающего перечня оснований для отказа и приостановления кадастрового учета.

В рамках законодательного обеспечения реализации приоритетного национального проекта скорейшего совершенствования требует порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Возможность изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд закреплена Гражданским и Земельным кодексами РФ. В законе установлен исчерпывающий перечень оснований такого изъятия, а также органы власти, уполномоченные на принятие решений.

Вместе с тем порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, включающий перечень необходимых документов для принятия решений, принятие необходимых мер по прекращению прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, на законодательном уровне не предусмотрен. Участники парламентских слушаний отмечают необходимость соотнесения порядка изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд с концепцией территориального планирования, имея в виду принятие решений об изъятии на основании утвержденных документов территориального планирования.

Вместе с тем необходимо констатировать, что в рамках реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» скорейшего решения требуют проблемы обеспечения жилищного строительства земельными участками и инженерной инфраструктурой. Участники парламентских слушаний отметили ряд существенных проблем, связанных с предоставлением земельных участков.

Так, рост объемов жилищного строительства существенно сдерживается отсутствием свободных и обеспеченных инфраструктурой земельных участков, а также наличием административных барьеров, затягивающих сроки предоставления земельных участков для жилищного строительства. Совершенствование законодательства Российской Федерации, регулирующего процедуру предоставления земельных участков для строительства, - одна из первоочередных задач, без решения которой достижение целей национального проекта будет затруднено.

Для строительства объектов инфраструктуры необходим выбор земельного участка для строительства. Количество согласующих инстанций при этой процедуре зачастую превышает 100. Помимо того, что большое количество согласований выбора земельного участка установлено федеральными законами, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления устанавливают свое количество согласующих инстанций. В результате сроки предоставления земельных участков затягиваются.

В связи с этим участники парламентских слушаний отмечают, что требует скорейшей подготовки проект федерального закона, предусматривающий внесение изменений в Земельный кодекс РФ в части совершенствования процедуры предоставления земельных участков для строительства, а также процедуры выбора земельных участков для строительства. Изменения в законодательстве в этой сфере, в первую очередь, должны быть направлены на установление максимально прозрачных процедур и сроков при предоставлении земельных участков для строительства в увязке с нормами законодательства о градостроительной деятельности, а также на устранение административных барьеров при процедуре предварительного согласования места размещения объекта.

В то же время необходимо вовлекать в оборот в целях жилищного строительства неиспользуемые федеральные земли, предоставленные государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям. Это может стать значительным резервом для увеличения объемов жилищного строительства.

Для решения данной проблемы необходимо внесение изменений в Земельный кодекс РФ и ст. 154 Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления механизма передачи неиспользуемых земельных участков в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность.

Вместе с тем участники парламентских слушаний отмечают, что административные барьеры существуют не только в сфере предоставления земельных участков для строительства, но и в строительной сфере.

Наличие значительного числа административных барьеров в строительной сфере, в первую очередь, связано с несоблюдением федеральных законов. Новый Градостроительный кодекс РФ является законом прямого действия и устанавливает четкие и прозрачные процедуры выдачи разрешения на строительство, ввод объекта в эксплуатацию.

С даты принятия Градостроительного кодекса РФ прошло более 1,5 лет, а законы субъектов РФ, принятые в развитие старой редакции Градостроительного кодекса 1998 г., до сих пор не приведены в соответствие новой редакции Кодекса.

Для того чтобы изменить сложившуюся ситуацию, Правительству РФ, в том числе Минюсту России, прокуратуре необходимо в кратчайшие сроки организовать работу по приведению нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Градостроительным кодексом и иными федеральными законами.

Вместе с тем участники парламентских слушаний обращают внимание на отсутствие нормативных правовых актов Правительства РФ, необходимых для реализации законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, в том числе Градостроительного кодекса РФ, которое может привести к существенному ухудшению качества строительства, и в первую очередь жилищного. Так, Правительством РФ из 21 постановления, необходимого для реализации Градостроительного кодекса, утверждено лишь 7.

Не приняты постановления Правительства РФ по таким важнейшим вопросам, как:

о порядке согласования проектов документов территориального планирования;
о составе и содержании проектной документации на отдельные виды объектов;
о порядке проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Отсутствие указанных нормативных актов может привести к существенному ухудшению качества строительства, и в первую очередь жилищного.

Вместе с тем, ряд принятых Правительством РФ постановлений вызывает существенные нарекания. Так, например, постановление Правительства РФ от 19.01.06 № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства» содержит только виды таких изысканий и отсылки к актам Минрегионразвития России и субъектов РФ. Хотя в соответствии с Градостроительным кодексом РФ Правительство РФ должно установить не только виды изысканий, но и порядок их выполнения, состав и формы материалов инженерных изысканий.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ форма разрешения на строительство и форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию утверждены постановлением Правительства РФ от 24.11.05 № 698. Вместе с тем инструкция о порядке заполнения форм таких разрешений должна быть утверждена Министерством регионального развития РФ в 3-месячный срок. В настоящее время такие инструкции отсутствуют, что приводит к невозможности реализации указанного постановления Правительства РФ.

При этом применяемый Правительством РФ подход передачи функций по инструктивному сопровождению заполнения важнейших в сфере жилищного строительства документов на ведомственный уровень представляется недопустимым в принципе. Вся необходимая и достаточная информация для оперативного и однозначного применения на местах форм документов в области градостроительной деятельности должна исчерпывающим образом содержаться в акте Правительства РФ.

Второй важнейший блок проблем, решение которых необходимо для реализации национального проекта, это обеспечение земельных участков инженерной инфраструктурой.

Исключительное значение для осуществления приоритетного национального проекта по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем имеет реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство страны продолжает находиться в кризисном состоянии, его работа неэффективна. Потери при производстве, транспортировке и потреблении энергоресурсов доходят до 50-60%, воды - до 40%. Инженерные системы и сооружения коммунальной инфраструктуры физически изношены, морально устарели и нуждаются в коренной модернизации.

Финансовое состояние организаций жилищно-коммунального комплекса продолжает ухудшаться, более 60% организаций убыточны, убытки составляют более 52 млрд руб. Суммарная кредиторская задолженность достигла к 2006 г. 325 млрд руб., дебиторская - 277 млрд руб. Непринятие мер по реструктуризации образовавшейся задолженности и предотвращению ее накопления в будущем блокирует включение рыночных механизмов функционирования и развития отрасли.

Серьезным ограничением для увеличения объемов жилищного строительства является дефицит источников электроэнергетики, газа, воды. Эта проблема характерна, прежде всего, для крупных городов. По мнению участников парламентских слушаний, решение проблемы дефицита энергетических мощностей для нового строительства может идти по 2 направлениям:

строительство новых генерирующих мощностей и новых магистральных газопроводов;
энерго- и ресурсосбережение.

В связи с этим участники парламентских слушаний отмечают необходимость реконструкции старых систем теплоснабжения и строительство новых с использованием только новейших технологических решений - массовое использование пластиковых и других устойчивых к коррозии труб, использование обратной низкотемпературной воды для устройства теплых полов и т.д. Для нового строительства следует ориентироваться на автономные локальные тепловые источники, которые требуют подведения газовой сети низкого давления и трубопровода холодной воды.

Энергоэффективность и ресурсосбережение должно законодательно приобрести тот же обязательный статус, что и вопросы обеспечения безопасности в строительстве.

Рассматривая рынок жилья как взаимосвязь спроса и предложения, следует отметить, что определенное стимулирующее воздействие на увеличение объемов жилищного строительства оказывает реализация мероприятий национального проекта, направленных на повышение возможностей населения по его приобретению.

В текущем году должно быть выдано 21,2 тыс. жилищных сертификатов отдельным категориям граждан, установленным федеральными законами.

По состоянию на 01.09.06 в регионы направлено 20,9 тыс. сертификатов (98,6% от заданного количества), а также все федеральные средства, предусмотренные проектом для оказания поддержки ветеранам и инвалидам.

В то же время нельзя не отметить, что большинство органов исполнительной власти субъектов РФ не представили государственному заказчику сводные списки по всем категориям граждан, изъявившим желание получить государственный жилищный сертификат в 2007 г. На сегодняшний день списки представили только 10 субъектов РФ: Республики Алтай, Бурятия, Карелия, Хакасия, Амурская, Ивановская, Кировская, Псковская, Челябинская области и Агинский Бурятский автономный округ.

Есть известные трудности с реализацией поддержки ветеранов и инвалидов. Так, многие субъекты РФ не заложили в свои бюджеты на 2006 г. средства, необходимые на софинансирование этих мероприятий.

В 2006 г. должно быть обеспечено 27,8 тыс. молодых семей, в том числе 3,6 тыс. - по обязательствам 2005 г. По состоянию на 01.09.06 поддержку за счет средств получили около 3 тыс. молодых семей в рамках обязательств 2005 г. Вместе с тем в рамках исполнения обязательств 2006 г. молодые семьи поддержку не получали.

Развивается жилищная ипотека. В текущем году объем ипотечных кредитов должен составить 108 млрд руб., а процентная ставка снижена до 12%. По данным за полугодие 2006 г., объем составил 78,5 млрд руб., ставка - 12,8%.

Расширение рынка ипотеки сопровождается увеличением количества кредитных организаций, реализующих ипотечные программы. Так, за II квартал текущего года количество банков, выдающих ипотечные кредиты, выросло на 9% и составило 442 банка (663 банка выдают кредиты на покупку жилья).

В области стимулирования предложения основным целевым показателем является объем ввода жилья, который в 2009 г. должен быть равен 70,6 млн м², а в 2010 г. - 80 млн м².

Для достижения указанных показателей в 2006-2009 гг. предусматривается:

19,3 млрд руб. в виде субсидий на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в рамках подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства»;
68,1 млрд руб. в виде государственных гарантий Российской Федерации по программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации;
21,7 млрд руб. на государственную поддержку субъектов РФ в рамках подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», в том числе:
- 17,1 млрд руб. на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры;
- 4,6 млрд руб. на переселение граждан из ветхого жилищного фонда.

Для ускоренного развития малоэтажного домостроения:

в сентябре 2006 г. были внесены изменения в федеральную целевую программу «Жилище», в соответствии с которыми средства, выделяемые в виде субсидий на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой, распределяются следующим образом:
- 40% - на частичное возмещение затрат на уплату процентов по кредитам при многоэтажном строительстве;
- 20% - на полное возмещение затрат на уплату процентов при малоэтажном строительстве;
- 40% - на возмещение половины стоимости затрат по реализации инвестиционных проектов при малоэтажном строительстве жилья для очередников;
кроме того, в рамках финансирования программ дорожного строительства в 2007-2009 гг. предусматривается оказание государственной поддержки в виде субсидий на развитие улично-дорожной сети малоэтажной застройки в размере по 3,5 млрд руб. ежегодно.

В 2006 г. согласно показателям национального проекта необходимо ввести 50,8 млн м² жилья. По состоянию на 01.11.06 введено 24,9 млн м². Это на 12% больше, чем за соответствующий период прошлого года, и 53% выше установленного показателя.

24 субъекта РФ ввели свыше 60% своего годового уровня. Вместе с тем 8 регионов России ввели менее 20% от установленного объема. В субъектах РФ, где руководством уделяется внимание решению жилищной проблемы, реализуются крупные инвестиционные проекты жилищного строительства.

Во Владимире для увеличения площади земельных участков, предоставляемых для комплексного освоения в целях жилищного строительства, в границы городского округа были включены земельные участки площадью 4,6 тыс. га.

В Липецке для комплексного освоения проектируются жилые районы «Университетский» и «Елецкий» на 25,7 тыс. жителей. Для развития малоэтажного жилищного строительства в пригороде Липецка предусмотрена разработка генерального плана, проекта планировки, правил землепользования и застройки нового населенного пункта «Романово» площадью 5 тыс. га.

В Свердловской области определены 50 площадок в 15 муниципальных образованиях, обеспеченных коммунальной инфраструктурой, для строительства примерно 400 тыс. м² доступного жилья. Земельными участками для индивидуального жилищного строительства обеспечены около 40 тыс. индивидуальных застройщиков, которыми ведется строительство индивидуальных жилых домов общей площадью около 4 млн м².

В Екатеринбурге на территории 1,3 тыс. га компанией «Ренова групп» осуществляется проект крупного жилого района «Академический» на 325 тыс. жителей различных социальных групп. Общий объем инвестиций - более 420 млрд руб. При этом решаются задачи не только ввода 9,9 млн м² жилья, но и социально-экономические задачи по подъему экономики региона, созданию рабочих мест и изменению образа жизни жителей Урала.

В Уфе осуществляется комплексная застройка микрорайона «Южный», в котором на территории 51 га предполагается ввести 300 тыс. м² социального жилья на 7,5 тыс. человек.

В Кемерово осуществляется строительство города-спутника «Лесная поляна» на 45 тыс. жителей с вводом 1 млн м² жилья. Предусмотрено строительство малоэтажных домов различных типов (многоквартирные 2-4-этажные дома, блокированные дома и односемейные коттеджи), рассчитанных на население с разным уровнем доходов.

С учетом существующей динамики ввода жилья можно предполагать, что к концу года целевой показатель национального проекта будет достигнут.

Вместе с тем сегодня очевидно, что в ходе практической реализации подпрограммы ФЦП «Жилище» «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» выявлен ряд трудностей, которые не позволяют обеспечить заданный уровень федеральной поддержки регионов в решении задач жилищного строительства.

Так, из 125 проектов, представленных 52 субъектами РФ, было отобрано 74 проекта из 32 субъектов РФ, в том числе 11 проектов малоэтажного жилищного строительства, представленных 7 субъектами. До конца июля 2006 г. все отобранные субъекты РФ должны были подписать соглашения с Росстроем на субсидирование процентной ставки, однако ни один субъект РФ в указанный срок такого соглашения не представил.

Основной причиной срыва сроков послужили внесенные в ФЦП «Жилище» изменения, отменившие право получения кредитов на строительство коммунальной инфраструктуры организациями коммунального комплекса и застройщиками. Субъектам РФ и органам местного самоуправления потребовалось время для внесения изменений в свои законы о бюджетах, предусматривающие расходные обязательства по использованию кредитов. По состоянию на сегодняшний день, из 32 субъектов РФ соглашения подписаны с 6 субъектами РФ.

Причинами сложившейся ситуации являются недостатки нормативной правовой базы, не учитывающей, что:

дотационные субъекты не могут воспользоваться гарантиями, т.к. не обладают достаточным залоговым обеспечением, а субъекты-доноры могут привлечь кредитные ресурсы без федеральных гарантий;
расходные полномочия по организации в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения и водоотведения на основании действующего законодательства предусмотрены за органами местного самоуправления. Расходование средств бюджетов субъектов РФ на указанные цели может быть расценено как их нецелевое использование;
привлечение кредитных ресурсов субъектом РФ существенно снижает его рейтинг финансовой устойчивости, что влечет за собой нежелательные финансовые потери;
имеются трудности в определении источников и механизмов прямого возврата субъектами и муниципалитетами кредитных ресурсов по рассматриваемым инвестиционным проектам.

Вместе с тем участники парламентских слушаний отмечают, что увеличение объемов жилищного строительства существенно сдерживается отсутствием утвержденных генеральных планов городов и иных документов территориального планирования.

Так, следует учитывать, что в настоящее время в России насчитывается 1108 городов, из которых:

93 имеют население более 200 тыс. человек;
76 - 100-200 тыс. человек;
939 малых и средних городов с населением до 100 тыс. человек.

В настоящее время разработка генеральных планов завершена либо интенсивно осуществляется только в 63 городах с численностью населения свыше 200 тыс. человек (это 68%) и 32 городах с численностью населения свыше 100 тыс. человек (42%). Только в четверти от общего количества малых и средних городов начата разработка генеральных планов.

Основными проблемами, препятствующими разработке и утверждению документов территориального планирования, являются:

недостаточность собственных бюджетных средств муниципальных образований;
отсутствие в ряде субъектов РФ современной топографической съемки территорий муниципальных образований;
отсутствие нормативной правовой базы субъектов РФ и муниципальных образований, необходимой для реализации Градостроительного кодекса РФ;
дефицит квалифицированных специалистов по территориальному планированию, что вызвано отсутствием до настоящего времени официально установленной специальности «архитектор-градостроитель» и программ подготовки таких специалистов в высших учебных заведениях;
отсутствие программ по переподготовке кадров в области градостроительства для специалистов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В связи с этим решение вопросов по разработке документов территориального планирования требует проведения системы организационных мероприятий.

Участники парламентских слушаний отмечают, что наряду с мерами по увеличению объемов строительства необходимо развивать ипотечное жилищное кредитование. В настоящее время институт ипотеки не начал действовать в полной мере. Так, в 2005 г. по ипотеке приобретено менее 3% квартир.

Необходимо развивать инфраструктуру системы ипотечного кредитования, завершить формирование нормативной базы по страхованию ипотечных кредитов, предусмотреть возможность привлечения институциональных инвесторов, в частности средств пенсионных фондов.

Большое значение для развития ипотеки имеют ипотечные ценные бумаги. К сожалению, несмотря на то, что действует Федеральный закон от 11.11.03 № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах», такие ценные бумаги фактически не выпускаются. Требуется внести изменения в данный закон.

Органам государственной власти и местного самоуправления необходимо активизировать работу по развитию системы ипотечного кредитования и обеспечить увеличение объемов выдаваемых кредитов. Кроме того, необходимо одновременно развивать иные формы жилищного кредитования с использованием для строительства жилья средств паевых инвестиционных фондов, организацией строительных сберегательных касс, жилищных накопительных кооперативов.

Необходимо принятие нестандартных решений, в частности, целесообразно использование механизма ипотечного жилищного кредитования для финансирования долевого участия граждан в строительстве жилья посредством выкупа закладных на условиях предоплаты, направление средств на обеспечение жильем отдельных категорий граждан на финансирование строительства, консолидация этих средств со средствами органов местного самоуправления, направляемых на строительство социального жилья.

В целях эффективной реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» участники парламентских слушаний рекомендуют:

1. Государственной Думе ФС РФ:

1) Обеспечить приоритетное рассмотрение проекта федерального закона № 317064-4 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».

2) При подготовке ко второму чтению проекта федерального закона № 330901-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства» предусмотреть внесение изменений в законодательство Российской Федерации о землеустройстве с целью исключения излишних и дублирующих согласований землеустроительной документации.

3) При подготовке ко второму чтению проекта федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» предусмотреть внесение изменений в Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» в части установления исчерпывающего перечня оснований для отказа и приостановления государственного кадастрового учета земельного участка.

4) При рассмотрении проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» предусмотреть в полном объеме расходы на реализацию мероприятий национального приоритетного проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

2. Правительству РФ:

1) Вкратчайшие сроки принять нормативные правовые акты Правительства РФ и обеспечить принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации:

федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья;
федеральной целевой программы «Жилище» и входящих в ее состав подпрограмм и мероприятий.

2) Организовать работу по приведению нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральными законами, направленными на формирование рынка доступного жилья.

3) Ускорить подготовку и внесение в Государственную Думы проектов федеральных законов:

о внесении изменений в Земельный кодекс РФ в части совершенствовании порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства и совершенствования процедуры выбора земельного участка для строительства;
о внесении изменений в Земельный кодекс РФ в части совершенствования порядка изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
о внесении изменений в Земельный кодекс РФ и ст. 154 Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления порядка передачи земельных участков из государственной или муниципальной собственности в собственность РФ, собственность субъекта РФ или муниципальную собственность.
о депозитарном учете закладных по ипотечным кредитам;
о финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса;
о технических регламентах об организации территорий, о размещении, проектировании, строительстве и об эксплуатации зданий, строений, сооружений.

4) Разработать в составе федеральной целевой программы «Жилище» подпрограмму по капитальному ремонту, модернизации и реконструкции жилых домов.

3. Генеральной прокуратуре РФ:

1) Обеспечить контроль за соблюдением федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья.

2) Обеспечить контроль за соблюдением норм Земельного кодекса РФ при предоставлении земельных участков в целях жилищного строительства.

4. Органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления.

1) Привести нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты в соответствие с федеральными законами, направленными на формирование рынка доступного жилья.

2) Ускорить принятие нормативных правовых актов, необходимых для реализации федеральных законов по формированию рынков доступного жилья, в том числе схем территориального планирования, генеральных планов, правил землепользования и застройки.

3) Разработать и утвердить в 2006-2007 гг. региональные и муниципальные программы, направленные на реализацию мероприятий приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», включая подпрограммы по энергосбережению.

4) Завершить в первом полугодии 2006 г. инвентаризацию списков молодых семей, а также граждан отдельных категорий, перед которыми государство имеет обязательства по обеспечению жильем.

5) Активизировать деятельность по развитию инфраструктуры рынка ипотечного кредитования и увеличению объемов выдачи ипотечных жилищных кредитов в 2006-2007 гг.

6) Активизировать деятельность по подготовке и предоставлению земельных участков для целей жилищного строительства.

Председатель Комитета Государственной Думы ФС РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям

М.Л.Шаккум