|
О государственном кадастре недвижимости
Павлов П.Н., Государственный советник РФ 2 класса, главный советник Государственно-правового управления Президента РФ
Социально-экономические преобразования, проводимые в России в последние десятилетия, заставляют кардинально пересмотреть устоявшиеся и еще совсем недавно кажущиеся непоколебимыми представления о земле и неразрывно связанных с ними природных и рукотворных объектах.
Отказ от государственной монополии на землю и последовавшее за этим законодательное оформление деления вещей на недвижимое и движимое имущество означают не только переход к так называемой рыночной экономике, но и создание совершенно иной системы общественных ценностей, поскольку «собственность на недвижимость - первичная основа свободы, независимости и достойного существования людей»1.
В новых условиях постоянно растет потребность в информации о недвижимости, без которой деятельность во всех сферах бизнеса и управления, а также всякая иная жизнедеятельность человека становится немыслимой. По крайней мере, без такой информации эффективно решать постоянно возникающие в современном мире сложные задачи и тем более принимать обоснованные решения весьма затруднительно, а, может быть, и вовсе невозможно.
Представляется, что в нашей стране необходимость формирования современной информационной базы о недвижимости уже ни у кого не вызывает сомнений.
В последние годы можно было наблюдать попытки реформирования функционируюшего еще со времен СССР государственного земельного кадастра. Юридическим выражением таких попыток явилось издание Федерального закона «О государственном земельном кадастре».
Не вдаваясь в рассуждения о том, насколько соответствующие попытки были удачны, следует констатировать тот факт, что от дальнейшей адаптации государственного земельного кадастра к рыночной экономике сейчас отказались. По существу, принято решение приступить к формированию прнинципиально новой информационной базы о недвижимости.
В ходе реализации административной реформы было создано Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Из названия данного федерального органа исполнительной власти уже видно, какой, собственно, кадастр хотелось бы иметь в наличии.
Более того, в Положение о Федеральном агенстве кадастра объектов недвижимости, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19.08.04 № 418 (с последующими изменениями), прямо говорится о необходимости создания именно государственного кадастра объектов недвижимости.
Таким образом, уже на протяжении нескольких лет действует специальный государственный орган власти, в сферу деятельности которого входит преобразование системы государственного кадастрового учета земельных участков и технической инвентаризации объектов капитального строительства в единую систему государственного кадастрового учета недвижимости.
Это преобразование не может произойти быстро и безболезнено. Потребуется сформировать новую систему специальной регистрации всех видов недвижимости, причем на единой основе. Простой сменой вывески, когда государственный земельный кадастр просто можно было бы назвать государственным кадастром недвижимости, в этом случае ограничиться вряд ли получится.
Грандиозность соответствующей реформы неизбежно ставила вопрос о необходимости ее законодательного оформления. Поэтому Правительство РФ выступило с соответствующей законодательной инициативой. Государственная Дума ФС РФ поддержала эту законодательную инициативу и приняла 03.11.06 в первом чтении проект федерального закона № 322152-4 «О государственном кадастре недвижимости».
В связи с тем, что вопрос о создании государственного кадастра недвижимости начинает из сферы общих рассуждений переходить в русло практического претворения на практике, возникает настоятельная потребность рассмотреть его наиболее актуальные аспекты, в том числе в историческом разрезе и с точки зрения современной практики решения соответствующих проблем.
В специальной литературе отмечается, что ученые-этимологи раскрывают понятие «кадастр» с различных позиций. В частности, приводится пример таких исследователей, как Блондхейм и Добнер, специально изучавших еще в XIX в. этимологию слова «кадастр».
По мнению французского этимолога Блондхейма, за основу должно браться греческое слово «катастикон», т.е. тетрадь для записей. В свою очередь Добнер полагал, что нужно руководствоваться средневековым латинским словом «капитаструм». Оно образовано слиянием двух слов «региструм» и «капитум», означающих соответственно реестр и единицу территорий, на которые делились римские провинции.
Определение слова «кадастр», данное Блондхеймом, считается более приемлемым, т.к. оно основано на венецианском документе, датируемом 1185 г.
Слово «кадастр» в той или иной транскрипции используется почти во всех европейских странах, за исключением скандинавских стран, где принято в соответствующих случаях использовать слово «реестр».
В России слово иноязычного происхождения «кадастр» в юридическом смысле принято раскрывать как «систематизированный свод сведений, составляемых периодически или в результате непрерывных наблюдений над каким-нибудь объектом»2.
Нельзя не заметить, что специалисты по кадастру нередко формулируют понятия «кадастр» иначе. Например, кадастр определяется как «методически упорядоченный государственный учет данных по земельной собственности в пределах определенного государства или района, базирующейся на результатах съемки границ участков собственности»3.
Нетрудно заметить, что юристы называют кадастр совокупностью документов, а специалисты по кадастру относят к нему и определенные работы (проведение кадастровой съемки недвижимости, присвоение ей номера - идентификатора, отображение границ и номера недвижимости на картах и т.д.).
Законодателю, вероятно, следовало бы при определении юридического понятия «государственный кадастр недвижимости» более внимательно прислушаться к мнению специалистов по кадастру.
Как бы там ни было совершенно очевидно, что государственный кадастр недвижимости вполне можно рассматривать как самостоятельный правовой институт, в совокупность норм которого вполне могут включаться не только нормы о внесении записей в кадастр и получении сведений из него, но и нормы, регламентирующие проведение различного рода кадастровых работ.
Работы, связанные с учетом земель и прочно связанных с ними природных и рукотворных объектов, начали проводиться много тысячалетий назад. Никто не сможет сказать, где и когда впервые был проведен такой учет. Можно лишь предположить, что кадастр возник вместе с появлением собственности и введением налогообложения.
Археологические исследования позволяют утверждать, что уже в 4000 г. до нашей эры в Халдее на глинянных дощечках фиксировались земельные участки и клинописью указывались размеры их сторон и площади.
В Древнем Египте, Греции и Риме в целях налогообложения создавались, говоря современным языком, информационные системы о недвижимости. Конечно, в первую очередь они касались сведений о земле, которая являлась основой экономики указанных государств.
Первый римский кадастр был введен в VI в. до нашей эры Сервием Туллием и назывался «Табулес цезуалес». Этот кадастр интересен тем, что он отражал сведения не только о площади земельных участков, но и о типах почв, их качестве и продуктивности. При этом кадастровая съемка была примитивная - с помощью веревки и жезла. Геометрические способы практически не использовались.
В XVI-XVIII вв. прорыв в научных познаниях создал научную основу для развития кадастра. В 1590 г. австрийский математик Ян Притериус изготовил современный планшет («Мензула Преториани»), а в 1615 г. голландский астроном Виллеборд Снеллиус разработал метод триангуляции. Эти и другие открытия были важной вехой в истории кадастра.
Впервые на строго научной основе с определением границ земельных участков с применением методов триангуляции и полигонометрии (основные методы кадастровой съемки) начил разрабатывать кадастр Джованни Джакомо Мариони из Милана. В его кадастре, в частности, содержались ситуационные карты, выполненные в масштабе 1:2000. Именно этот кадастр был введен в действие с 1 января 1760 г. и известен под названием миланского кадастра, послужившего образцом кадастров ведущих стран континентальной Европы.
Французский диктатор Наполеон I известен не только тем, что в годы его правления был издан знаменитый Гражданский кодекс, но также и формированием французского кадастра. Утверждается, что до 1814 г. кадастровой съемкой было охвачено 36 млн объектов недвижимости в 9 тыс. муниципальных округов на территории 12 млн га4.
В России также существовал некий прообраз кадастра. Анализ первого известного законодательного акта Древней Руси «Русской Правды» показывает, что земли делились по угодьям (дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи), что предполагало наличие у них границ и их фиксацию. Первыми кадастровыми документами, сведения о которых дошли до наших дней, можно считать описания земель периода татаро-монгольского ига.
Как и в других странах, основной целью кадастра в России выступали защита собственности и нужды налогообложения.
Много внимания в нашей стране уделялось установлению границ (межей). При Екатерине II даже было проведено Генеральное межевание в соответствии со специально изданным Манифестом.
С завершением в 1832 г. издания Свода законов Российской империи была сформирована целостная законодательная основа развития кадастра5.
В целом можно констатировать, что в XIX-XX вв. во всех странах, в том числе в России, уже сформировались определенные кадастровые системы.
В настоящее время понятие «недвижимость» стало общепринятым. В гражданском праве оно рассматривается как базовая юридическая категория. Впервые оно было сформулировано в римском праве и в дальнейшем в том или ином виде нашло свое применение в законодательстве практически всех стран.
В Гражданском кодексе РФ (ст. 130) недвижимость определяется как земельный участок, участок недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.
Данное определение, по существу, воспроизводит традиционное для российской цивилистической школы восприятие недвижимости. Так известный русский цивилист Г.Ф.Шершеневич полагал, что «под именем недвижимости понимается прежде всего часть земной поверхности, и все то, что с ней связано настолько прочно, что связь не может быть порвана без нарушения вида и цели вещи»6. Исходя из такого понимания, в России к недвижимости относили и относят сейчас земельные участки, здания, строения и сооружения.
Вместе с тем нельзя не сказать о том, что данная классификация недвижимости достаточно условна. Тот же Г.Ф.Шершеневич справедливо отмечал, что «само собой разумееется, что вопрос о прочности и связи строения с землей не может быть решен принципиально с полной точностью. Решение его зависит от обстановки каждого случая в отдельности». Есть много иных факторов, которые способны «затруднить и без того не особенно твердое отличие движимости от недвижимости»7.
Гражданское законодательство на современном этапе своего развития в части классификации недвижимости находится в процессе совершенствования.
В связи с изданием новых Водного и Лесного кодекса РФ из числа самостоятельных объектов недвижимости уже исключены обособленные водные объекты, леса и многолетние насаждения.
Обсуждается вопрос о том, можно ли считать недвижимостью участки недр. Вполне допустимо предположить, что в случае издания новой редакции Федерального закона «О недрах» из перечня видов недвижимости будут исключены участки недр.
Здесь опять наблюдается некая преемственность в вопросах определения недвижимости с дореволюционной цивилистикой, полагающей, что пока деревья, плоды, вообще всякие растения, минералы, металлы и другие ископаемые находятся в прочной связи с землей, они не выступают как самостоятельные вещи, а только как части земли. Например, считалось, «если покупается лесной участок, - это будет сделка о недвижимости, но если покупается лес на сруб, то эта сделка будет иметь своим предметом движимые вещи»8.
Отличительной чертой современного российского гражданского законодательства является то, что оно, классифицируя недвижимость, при этом не определяет, что следует понимать под земельными участками, а также зданиями, строениями и сооружениями.
Как ранее было сказано, это вызвано тем, что, по мнению ведущих цивилистов, различие между недвижимостью и движимостью не столь очевидно и нередко требует специального рассмотрения применительно к каждому конкретному случаю.
В то же время в экономической литературе утверждается, что существуют пограничные понятия между движимыми и недвижимыми вещами. В законодательстве оно выражается, на взгляд некоторых экономистов, посредством применения таких понятий, как существенные (неотделимые) части и принадлежности недвижимости. В зарубежной практике, полагают такие экономисты, соответствующие пограничные понятия именуются фикчерсами и чэтлами, под которыми понимаются вещи, ставшие неотделимой частью недвижимости (отопительные системы, электрооборудование, лифты и т.п.) и набор прав и интересов (аренда, «золотая акция» и т.д.)9.
Неопределенность гражданского законодательства в данной части, а также юридическая необязательность разработок цивилистической науки, послужили основой для того, чтобы вопрос о принадлежности того или иного конкретного объекта к недвижимости решался в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.
Тем не менее в земельном законодательстве и законодательстве о градостроительной деятельности понятия «земельный участок», «здание», «строение» и «сооружение» трактуются далеко не однозначно.
В ст. 6 Земельного кодекса РФ под земельным участком предложено понимать часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. В ст. 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» содержится точно такая же формулировка с весьма существенным добавлением «а также то, что находится над и под поверхностью земельного участка».
Настораживает не только тот факт, что федеральные законы о земле неодинаково определяют ключевое в гражданском праве понятие «земельный участок», но и то, что никто однозначно не может сказать, идет ли здесь речь о земельном участке как недвижимом имуществе.
В ст. 1 Градостроительного кодекса РФ указывается, что здания, строения, сооружения могут быть объектами капитального строительства или постройками (временные постройки, киоски, навесы и другие подобные постройки).
Возникает вопрос: следует ли считать, что объекты капитального строительства всегда должны считаться недвижимостью, а постройки к таковым относить нельзя? Кроме того, каковы же все-таки признаки, позволяющие считать здание, строение и сооружение объектом капитального строительства (укрепление фундамента в землю, назначение или что-то иное).
Мировая практика показывает, что земельный участок, здание, строение и сооружение в целях гражданского права должны быть определены как недвижимость, а отнюдь не как объект весьма расплывчато понимаемых на сегодняшний день земельных и градостроительных отношений.
Это сделать тем более важно, что специалисты в области кадастрового учета земельных участков и технической инвентаризации объектов капитального строительства отнюдь не понимают под указанными объектами то, что считают, скажем, специалисты в области гражданского права.
Так, ряд этих специалистов обосновывают, что земельный участок может рассматриваться как понятие трехмерное. В качестве примера приводится мост через реку. Полотно моста автомагистрали оценивается как земли общего пользования, земли под мостом - как земли водного фонда, а земли под пространством внутри моста (гаражи, склады, мастерские и т.д.) - как земли специального назначения.
Внутри земельного участка, по их мнению, могут находиться земли постронних пользователей. В силу данных причин помимо внешних границ земельного участка существуют в нем и внутренние границы.
Размер земельного участка характеризуется не просто площадью, а физической и геодезической площадями. Физическая площадь земельного участка определяется с учетом рельефа, в том числе склонов, оврагов, обрывов и других неровностей, и может измеряться в натуре. Геодезическая площадь земельного участка представляет собой площадь проекции границы участка на плоскость проекции.
В сложившихся условиях, наверное, следует пристальнее приглядеться к опыту решения соответствующих проблем в других странах. Например, можно порекомендовать принять во внимание требования Гражданского кодекса Квебека (провинции Канады), где содержатся нормы о границах земельного участка и разграничение участков (ст. 977 и 978), о кадастровом плане недвижимости (ст. 3026-3042), об изменениях кадастра (ст. 3043-3045) и другие нормы о недвижимости.
Анализ принятого Государственной Думой ФС РФ 03.11.06 в первом чтении проекта Федерального закона № 322152-4 «О государственном кадастре недвижимости» свидетельствует о том, что он составлен с использованием опыта проведения кадастровых работ в других странах.
В зарубежных странах с рыночной экономикой к кадастровым работам принято относить работы, прежде всего связанные с созданием объектов недвижимости.
Представляется, что названный законопроект в соответствующей части заслуживает поддержки, поскольку это позволит более эффективно управлять земельными ресурсами и может упростить гражданский оборот недвижимого имущества.
Вместе с тем признание соответствующих проектных и изыскательских работ кадастровыми работами ставит вопрос о судьбе землеустройства.
Не секрет, что создание земельной недвижимости в нашей стране пока часто отождествляется с проведением землеустройства и до сих пор напрямую не связывается с кадастром.
Землеустройство считалось одним из основных правовых институтов советского земельного права. В наши дни этот правовой институт в слегка модернизированном виде воспроизведен в Федеральном законе «О землеустройстве».
Российское земельное законодательство длительное время развивалось таким образом, чтобы как-то адаптировать землеустройство к условиям рыночной экономики.
Данная адаптация не может быть признана удачной. Основным предназначением землеустройства как раньше, так и сейчас считается обеспечение рационального использования и охраны земель, в том числе создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов. Создание соответствующего недвижимого имущества вряд ли разумно относить к одному из мероприятий по организации рационального использования и охраны земель.
Обращает на себя внимание тот факт, что понятие землеустройства как системы мероприятий по организации рационального использования и охраны земли в большинстве зарубежных стран отсутствует. Соответственно, нет аналогов и слову «землеустройство». В нашей литературе им обозначают понятия, которые в буквальном смысле должны переводиться, как «планирование использования земель», «земельный менеджмент», «земельная съемка» и т.д.10
Землеустройство продолжает включать в себя вопросы, которые, согласно другим федеральным законам, представляют собой самостоятельные правовые институты.
Например, в землеустройство включаются:
- изучение состояния земель (геодезические и картографические работы, почвенные, геоботанические обследования и изыскания, оценка качества земель, инвентаризация земель);
- планирование и организация рационального использования и охраны земель (отнесение земель к категориям и видам, природно-сельскохозяйственное районирование, разработка предложений по рациональному использованию и охране земель и т.д.).
В соответствии с Земельным и Градостроительным кодексами РФ, а также федеральными законами «О геодезии и картографии», «Об охране окружающей среды», «О гидрометеорологической службе» указанные виды деятельности относятся, соответственно, к геодезии и картографии, государственному экологическому мониторингу (государственный мониторинг земель является его составной частью), градостроительной деятельности (в частности, таковой признаются территориальное планирование и градостроительное зонирование), охране земель.
Нельзя согласиться с тем, что землеустройство может определяться как родовое понятие по отношению к видам деятельности, которые относятся к сферам, имеющим самостоятельное значение.
Если создание недвижимого имущества наконец-то будет связано с кадастром, то будут созданы благоприятные условия для устранения существующей сейчас в земельном законодательстве путаницы с регулированием вопросов, касающихся земельных участков.
Так, Земельный кодекс РФ говорит о формировании земельных участков, а Федеральный закон «О землеустройстве» - об образовании земельных участков. При этом в законодательстве нет ответа на вопросы о соотношении данных понятий и их связи с процессом создания недвижимости.
При регулировании вопросов, связанных с проведением кадастровых работ, важно учитывать их различие и взаимосвязь с другими видами работ и, прежде всего, с геодезическими и картографическими работами.
В научных работах российских ученых и практиков в области геодезии неслучайно заметное место занимают исследования по исходной геодезической основе для выполнения кадастровых работ. В частности, обосновывается целесообразность создания для ведения кадастра специальной геодезической сети, которую принято именовать опорной межевой сетью. Причем ее создание необходимо только в тех случаях, когда точность и плотность пунктов государственных и иных геодезических сетей не удовлетворяет нормативно-техническим требованиям ведения государственного кадастра недвижимости11.
В заключение хотелось бы отметить, что данная статья не охватывает всех правовых проблем, возникающих в связи с созданием государственного кадастра недвижимости и принятием одноименного федерального закона. Вместе с тем автор надеется на то, что он все-таки дает общее представление о развитии и современном состоянии дел в соответствующей правовой сфере.
В России, по мнению автора, государственный кадастр недвижимости создается не на пустом месте. Наша страна имеет богатый исторический опыт и серьезные научные исследования по данной проблематике. Вместе с тем в юридическом отношении тема государственного кадастра недвижимости остается слабо исследованной, а в законодательстве - недостаточно полно и четко урегулированной. Автор выражает надежду, что его статья привлечет внимание и будет способствовать детальному обсуждению столь актуальной и многранной правовой проблемы.
1. Горемыкин В.А. Недвижимость: экономика, управление, налогообложение, учет. М.: КНОРУС, 2006. С. 3.
2. Крысын Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М.: Русский язык, 1998.
3. Коротеева Л.И. Земельно-кадастровые работы. Технология и организация. Ростов-н/Д: Феникс, 2006. С. 6.
4. Подробнее см.: Коротеева Л.И. Указ. соч. С. 5-14.
5. Подробнее см.: Варламов А.А., Гальченко С.А. Земельный кадастр. Государственная регистрация и учет. Т. 3. М.: КолосС, 2006. С. 5-21.
6. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. С. 96.
7. Там же. С. 96-97.
8. Там же. С. 97.
9. Горемыкин В.А. Недвижимость: экономика, управление, налогообложение, учет. М.: Кнорус, 2006. С. 14.
10. Подробнее см.: Волков С.Н. Землеустройство за рубежом. Т. 7. М.: КолосС, 2005.
11. Подробнее см.: Неумывакин Ю.К., Перский М.Н. Земельно-кадастровые геодезические работы. М.: КолосС, 2006.
| 
