|
О совершенствовании градостроительного законодательства
М-Я.Вильнер, Заместитель директора ЦНИИП градостроительства РААСН
По идее, Градостроительный кодекс должен способствовать реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и, в частности, формированию рынка доступного жилья. Для этого он должен содержать правовые основы:
- регулирования градостроительной деятельности в интересах граждан, муниципальных образований, субъектов РФ, России;
- информационного обеспечения градостроительной деятельности, способствующего интенсификации и повышению качественного уровня этой деятельности;
- защиты прав участников градостроительной деятельности и прав граждан, связанных с ее последствиями для них.
Рациональная пространственная организация и хорошее обустройство территории, обеспечивающие соблюдения баланса интересов, связанных с ее использованием, необходимы всем гражданам страны, независимо от их социального статуса, возраста, пола или национальной принадлежности, сферы деятельности, в которой они заняты. Исходя из этого, Градостроительный кодекс должен способствовать повышению эффективности использования территории, повышению конкурентоспособности страны на мировом рынке, социальной стабильности. Для этого он должен был содержать правовую базу регулирования пользования недвижимостью на используемой территории, на основе согласования:
- по горизонтали - интересов, связанных с осуществлением различных видов деятельности (отраслей);
- по вертикали - интересов разного территориального уровня (граждан, владеющих пользующихся и распоряжающихся недвижимостью, муниципальных образований, субъектов РФ и России в целом).
Поддержание такого баланса должно способствовать эффективному использованию территории страны, созданию предпосылок сохранения ее целостности, сосредоточения и развития интеллектуального и экономического потенциала, минимизации опасности чрезвычайных ситуаций и связанных с ними ущербов, повышению качества жизни граждан, повышению конкурентоспособности экономики на мировом рынке.
Новый Градостроительный кодекс принимался в пакете документов по формированию рынка доступного жилья (считалось, что действовавший ранее Градостроительный кодекс тормозит формирование этого рынка). В чем же положения Градостроительного кодекса могут способствовать формированию рынка доступного жилья?
Важнейшим из факторов, сдерживающих формирование рынка доступного жилья, остается дефицит платежеспособного спроса. Рынок жилья, доступного узкому слою богатых, ограничен, в силу ограниченного количества представителей этого слоя и сокращения темпов его численного роста. Основным участником рынка доступного жилья должен стать средний класс, который формируется из получающих достойную плату за свой труд наемных работников сферы производства и непроизводственной сферы, в том числе работников науки и искусства, представителей малого бизнеса. Пока доходы представителей этих слоев населения низки, такого рынка не будет.
Особо значимым фактором являются завышенные монопольные цены на продукцию строительного комплекса и часто ее низкое качество. Все более важным фактором становится недостаточная развитость, плохое состояние и отставание развития транспортной и других видов инженерной инфраструктуры.
Причины и средства решения этих проблем профессионалам достаточно хорошо известны. Новым Градостроительным кодексом здесь не поможешь.
Однако значимыми факторами, тормозящими формирование рынка доступного жилья, стали некомпетентность в вопросах градостроительной деятельности и коррумпированность органов государственной власти и местного самоуправления, административные барьеры, с которыми связаны, отставание:
- в обеспеченности градостроительной деятельности квалифицированными кадрами и современными технологиями (работники органов, регулирующих градостроительную деятельность, чаще всего не справляются со своими задачами в силу недостатка квалификации и перегруженности текущей работой или потому, что недостаточно их количество);
- в информационном обеспечении градостроительной деятельности (работники органов, регулирующих градостроительную деятельность, инвесторы, проектные и строительные организации, не получают своевременно, в полном объеме, надежную, необходимую для принятия компетентных решений информацию);
- в разработке градостроительной документации (без которой могут приниматься и принимаются решения, оборачивающиеся при их реализации чрезвычайными ситуациями).
В новом Градостроительном кодексе сделана определенная часть того, на чем настаивали профессионалы, что Госстрой России должен был сделать посредством принятия нормативных актов сразу после принятия первого, действовавшего до конца 2004 г., Градостроительного кодекса. В нем:
- доведены до требуемой степени конкретности положения, устанавливающие порядок регулирования градостроительной деятельности на муниципальном уровне;
- обрели правовой статус документы, определяющие направленность и характер регулирования градостроительной деятельности на федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровне;
- обрели правовой статус зональные градостроительные регламенты муниципального уровня;
- обрели правовой статус градостроительные регламенты объектов федерального и регионального значения;
- доведены до требуемой степени конкретности положения, определяющие порядок ознакомления населения с принимаемыми градостроительными решениями.
Обретение правового статуса градостроительными регламентами и устанавливающими их документами будет способствовать появлению спроса на разработку документов, устанавливающих градостроительные ограничения и регламенты, а соответственно, и на рост потребности в организациях и специалистах, способных их разрабатывать. Однако при сложившейся системе тендеров, главным критерием которых практически являются цена и срок, при отсутствии положений, обеспечивающих требования к профессионализму, это может привести к появлению документов низкого качества.
Положения, устанавливающие порядок регулирования градостроительной деятельности на муниципальном уровне, будут способствовать принятию обоснованных решений по ее регулированию после доработки в сторону снижения административных барьеров и повышения реалистичности предъявляемых требований.
Положения, определяющие порядок ознакомления населения с принимаемыми градостроительными решениями, будут способствовать учету интересов граждан, интересы которых этими решениями затронуты.
Градостроительный кодекс мог бы способствовать снижению административных барьеров формирования рынка доступного жилья. В процессе его редактирования рабочими группами Государственной думы и Совета федерации РФ претерпел большие изменения в лучшую сторону, особенно в его части, относящейся к муниципальному уровню. Однако в нем:
- не установлены требования к обеспечению профессиональной обоснованности градостроительных решений и подготовленности лиц и организаций, участвующих в осуществлении градостроительной деятельности (в частности, в управленческой деятельности);
- не установлено, какие конкретно органы в системе органов государственной власти и местного самоуправления ответственны за обоснованность и последствия градостроительных решений;
- не установлены требования к комплексности документов территориального планирования развития территории РФ, субъектов РФ, муниципальных районов;
- не предусмотрено информационное обеспечение градостроительной деятельности на федеральном уровне и уровне субъекта РФ;
- необоснованно введена новая, не отвечающая представлениям профессионалов терминология;
- не упрощена (а усложнена) система предоставления права на застройку земельного участка;
- введены практически нереализуемые положения.
Реализация положений нового Градостроительного кодекса вызовет необходимость больших финансовых вложений федерального, региональных и муниципальных бюджетов. Однако при его принятии этот вопрос был обойден, соответствующие расчеты не были сделаны, вопрос об их необходимости не рассматривался.
Отсутствие единой правовой и материальной основы реализации перечисленных выше требований может привести к следующему:
- важные решения, связанные с использованием наиболее ценных территорий, практически будут приниматься «келейно» («наверху»), в условиях отсутствия барьеров, ограничений, установленных на профессиональной основе, и ответственности (которую за них будут нести муниципальные чиновники); стимулируется скупка ими наиболее значимых участков земель по сложившимся низким ценам (часто с целью спекуляции), за этим последует рост цен на недвижимость (вместо развития ее рынка) и обострение социальных проблем;
- снизится уровень обоснованности градостроительных решений, многократно возрастет количество градостроительных ошибок, связанных с ними чрезвычайных ситуаций и наносимых ущербов, за которые, в конечном счете, придется расплачиваться государству;
- развалится начавшая формироваться целостная система информационного обеспечения (градостроительный кадастр), необходимого для согласованного принятия градостроительных решений органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления, на муниципальном уровне многократно усложнится возможность получения требуемой информации регионального и федерального уровня (формирование которой может быть приостановлено);
- потребуется замена действующих федеральных, субъектов РФ и муниципальных правовых и нормативных актов, инструктивных и методических документов, с учетом изменившейся терминологии потребуется переобучение специалистов; это потребует значительных затрат времени и средств;
- предоставление права на застройку земельного участка усложнится;
- для проведения изысканий, сбора и обработки исходной информации, разработки градостроительной документации, составления и принятия Правил землепользования и застройки необходимы, как правило, 3-4 года, в течение которых в большинстве муниципальных образований они практически не смогут быть приняты; в этот период, в связи с отсутствием установленных ими градостроительных регламентов, не будут легитимны свидетельства о праве собственности на недвижимость и ее государственный учет;
- зональные градостроительные регламенты действуют по кодексу в неустановленных практически границах (по осям улиц в поселениях) до разработки проектов планировки и межевания территории, которыми устанавливаются линии градостроительного регулирования (красные линии, в частности) и, соответственно, легитимные границы зон; таким образом, одни регламенты, например, распространяются и на застройку квартала, и на половину улицы; в действительности любые территории общего пользования должны выделяться как зоны со своими регламентами;
- в течение многих лет подавляющее большинство муниципальных образований не сможет создать свою систему информационного обеспечения градостроительной деятельности, в силу отсутствия возможности иметь кадры и средства, необходимые для этого, и в силу отсутствия подобной государственной системы, из которой должна поступить значительная часть хранимых в ней сведений.
Перечисленные недостатки нового Градостроительного кодекса будут способствовать ухудшению условий формирования рынка доступного жилья, нанесут значительный ущерб гражданам России и, в первую очередь, участникам градостроительной деятельности.
Ряд положений и ход подготовки к принятию Градостроительного кодекса нарушают права граждан и субъектов РФ, установленные Конституцией РФ.
Согласно Конституции РФ, «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба причиненного его здоровью и имуществу…» (ст. 42). Реализация этого права может и должна обеспечиваться, в первую очередь, посредством законодательно оформленной системы регулирования градостроительной деятельности, определяющей характер использования территории и, соответственно, окружающей человека среды. Ключевым звеном системы являются органы, осуществляющие такое регулирование на профессиональной основе и несущие ответственность за результаты своей деятельности. В новом Градостроительном кодексе нет статей, определяющих принципы формирования, права, обязанности и ответственность этих органов. Эффективное регулирование градостроительной деятельности неосуществимо без единой системы ее информационного обеспечения, позволяющей согласовывать градостроительные решения, принимаемые на федеральном, субъекта РФ и муниципальном уровне. В новом Градостроительном кодексе нет статей, определяющих требования к федеральному уровню и уровню субъекта РФ этой системы.
Согласно Конституции РФ, «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти» (ст. 73). Регулирование градостроительной деятельности не отнесено к пределам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71 и 72) и, соответственно, отнесено к компетенции субъекта РФ. В новом Градостроительном кодексе порядок регулирования использования территории муниципальных образований прописан в деталях, без учета региональных особенностей, такой порядок определяется субъектами РФ.
В современных условиях эффективное регулирование использования территории субъектов РФ практически неосуществимо без системы информационного обеспечения градостроительной деятельности. В новом Градостроительном кодексе нет общих положений о региональном уровне этой системы и не указано, что они устанавливаются субъектами РФ.
Первоочередными мерами муниципального уровня должны стать принимаемые в пределах их компетенции нормативные акты типа постановлений и решений органов представительной власти, глав исполнительной власти и руководства ведомства, обеспечивающего регулирование градостроительной деятельности на территории муниципального образования.
В первую очередь, ими должны стать:
- новые или обновленные Градостроительные уставы;
- целевые программы по созданию муниципальных систем регулирования градостроительной деятельности;
- правила землепользования и застройки.
Это могут быть также Положения:
- об органе местного самоуправления, непосредственно осуществляющем регулирование градостроительной деятельности;
- об информационном обеспечении градостроительной деятельности;
- о порядке подготовки и согласования проектов документов комплексного территориального планирования, документации по планировке территории и проектной документации;
- об обеспечении профессиональной подготовленности участников градостроительной деятельности;
- о порядке проведения публичных слушаний документов комплексного территориального планирования и документации по планировке территории;
- о защите затрагиваемых при осуществлении градостроительной деятельности интересов и прав граждан;
- о порядке финансирования мер по регулированию градостроительной деятельности.
Указанными документами должны быть заложены основы реализации прогрессивных положений и сняты наиболее серьезные недостатки нового Градостроительного кодекса применительно к условиям муниципального образования.
Наряду с ними должны разрабатываться и приниматься:
- целевые программы создания системы регулирования градостроительной деятельности на территории муниципального образования;
- документы комплексного территориального планирования муниципального уровня, градостроительная документация по планировке и межеванию территории, проектная документация по объектам недвижимости на территории муниципального образования.
Первоочередными мерами регионального уровня, видимо, должны стать принимаемые в пределах их компетенции нормативные акты уровня постановлений и решений органов представительной власти, глав исполнительной власти и руководителя ведомства, обеспечивающего регулирование градостроительной деятельности на территории субъекта РФ. Ими могут быть:
- новые или обновленные Градостроительные уставы (кодексы);
- те же, что и на федеральном уровне, «Положения» применительно к правомочиям и особенностям условий субъекта РФ;
- примерные «Правила землепользования и застройки»;
- целевые программы создания системы регулирования градостроительной деятельности на территории субъекта РФ.
Документы комплексного территориального планирования регионального уровня и документация по планировке территории зон и объектов регионального значения.
Краткосрочность судьбы предшествующего Градостроительного кодекса РФ, в частности, связана с тем, что Госстрой РФ мало сделал в направлении реализации его общих положений федеральными правовыми нормативными и нормативными актами.
Первоочередными мерами федерального уровня должны стать нормативные акты уровня Указов Президента, Постановлений Правительства РФ и ведомства, обеспечивающего формирование и проведение градостроительной политики (политики регулирования градостроительной деятельности) в России, типа Положений:
- о Министерстве регионального развития - видимо, на него возлагаются функции ведомства, обеспечивающего формирование и проведение градостроительной политики в России;
- об органах государственной власти и местного самоуправления, непосредственно осуществляющих регулирование градостроительной деятельности на региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровне;
- об информационном обеспечении градостроительной деятельности (включая положения о порядке формирования и ведения государственного фонда инженерных изысканий);
- о технических регламентах градостроительной деятельности;
- о порядке подготовки и согласования проектов документов комплексного территориального планирования и документации по планировке территории;
- о составе проектной документации и требованиях к содержанию ее разделов;
- о форме градостроительного паспорта земельного участка;
- о порядке экспертизы проектов документов комплексного территориального планирования, документации по планировке территории и проектной документации;
- о порядке строительного контроля и осуществления государственного строительного надзора;
- об обеспечении профессиональной подготовленности участников градостроительной деятельности;
- о порядке проведения публичных слушаний документов комплексного территориального планирования и документации по планировке территории;
- о защите затрагиваемых при осуществлении градостроительной деятельности интересов и прав граждан;
- о порядке финансирования реализации положений Градостроительного кодекса РФ.
Этими федеральными документами должны быть заложены основы реализации прогрессивных положений и сняты наиболее серьезные недостатки нового Градостроительного кодекса. Наряду с ними должны разрабатываться и приниматься:
- целевые программы создания системы, обеспечивающей формирование и проведение государственной градостроительной политики;
- документы комплексного территориального планирования федерального уровня и документация по планировке территории зон и объектов федерального значения.
В новом Градостроительном кодексе много недоработок, связанных со «скоропалительностью» его разработки и принятия.
К числу необходимых изменений и дополнений заведомо следует отнести введение в его состав положений:
- о системе регулирования градостроительной деятельности (в частности о взаимодействии федерального, регионального и муниципального уровней этой системы);
- о функциях, правах, обязанностях и ответственности ключевых участников градостроительной деятельности - органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих ее регулирование;
- о системе информационного обеспечения градостроительной деятельности, о ее формировании и ведении (в частности, о взаимодействии федерального, регионального и муниципального уровней этой системы); о требованиях к этой системе, связанных с задачами контроля реализации градостроительных решений и соблюдения градостроительных ограничений и регламентов, принятых в утвержденных документах;
- о профессиональном кадровом и научном обеспечении градостроительной деятельности.
В кардинальном изменении нуждаются все статьи по «территориальному планированию».
Необходимо и изменение определений ключевых терминов. Следует напомнить, что замена профессиональных общеизвестных терминов, к которым привыкли миллионы граждан, на новые, ломающие и запутывающие сложившиеся представления, не безобидна. В частности, целесообразно:
- заменить определение градостроительной деятельности как суммы понятий, не имеющих полноценных определений, например, на «планирование и регулирование изменений пространственной организации территории, при обустройстве ее для хозяйственной деятельности, проживания, обслуживания и отдыха граждан, поддержания естественной природной и историко-культурной среды в состоянии, необходимом для долгосрочного, устойчивого развития общества»;
- рассматривать планирование развития территории (планирование изменений пространственной организации территории) как подготовку и принятие решений и приобретающих правовой статус документов, по определяемым долгосрочными интересами общества изменениям пространственной организации обустройства территории;
- рассматривать градостроительное регулирование (регулирование изменений пространственной организации территории) как осуществляемую на профессиональной основе административно-управленческую и проектную деятельность по подготовке, принятию и контролю реализации градостроительных решений и документов;
- отразить комплексный характер планирования в сфере градостроительной деятельности (в котором и заключается смысл градостроительных подходов к территории), заменив термин «территориальное планирование» на «комплексное территориальное планирование», «планирование развития территории» или «планирование изменений пространственной организации территории»;
- обезличенный термин «территориальная зона», заменить на «зона градостроительного регулирования», каковой она, по существу, является, соответственно, термин «территориальное зонирование» заменить на «регулятивное зонирование» или другой, но отражающий суть дела;
- рассматривать «территориальное зонирование» как один из инструментов территориального планирования и градостроительного регулирования (каковым оно, в действительности, является в составе территориального планирования и градостроительного регулирования, наряду с решениями по развитию пространственного каркаса и районированию), а не как один из видов документов, регулирующих градостроительную деятельность;
- отказаться от сужения задач «Правил землепользования и застройки», основой которых должно быть описание процедур формирования недвижимости, прав и обязанностей участников этого процесса, системы объектных и зональных градостроительных регламентов федерального, регионального и муниципального уровня, в составе которых должно остаться зонирование муниципального уровня.
Примером обоснования изменений, которые необходимо внести, могут служить приведенные ниже.
Изменение содержания п. 1 ст. 10 Градостроительного кодекса РФ необходима по следующим причинам.
В ст. 1 п. 2 Градостроительного кодекса территориальное планирование определено как планирование развития территории. Планирование развития территории, по определению, не может быть не комплексным. Оно должно базироваться на учете объективных условий, тенденций и закономерностей взаимосвязей развития ее подсистем. Однако в п. 1 ст. 10 Градостроительного кодекса РФ в качестве документов территориального планирования приведен перечень 10 отраслевых схем (которые в нем неправомерно представлены как схемы территориального планирования). Смысл градостроительной деятельности - обеспечение комплексного подхода к управлению развитием территории - здесь подменен механическим сложением отраслевых решений, неоднократно наносившим огромные ущербы нашей стране.
В п. 2 ст. 10 указано, что подготовка схемы территориального планирования Российской Федерации «может осуществляться в составе одного или нескольких документов» территориального планирования, т.е. приведенных в перечне отраслевых схем. В действительности, отраслевые схемы должны разрабатываться соответствующими ведомствами на основе согласованного ими комплексного решения, учитывающего взаимосвязи пространственной организации отраслей, предложенного схемой территориального планирования.
Согласно п. 6 с. 10 «На картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, отображаются» в частности, указанные в подп. 6) п. 6 «границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства…». В действительности, поселения, в которых эти земельные участки размещены, могут быть отображены на картах Российской Федерации, в лучшем случае точками, а границы самих земельных участков отобразить практически невозможно. Процесс формирования земельных участков объектов федерального значения перманентен. Составление множества схем приложений в масштабах, на которых имеющиеся и новые участки могут быть изображены, растянет разработку схемы территориального планирования Российской Федерации на десятилетия.
В ст. 43 Градостроительного кодекса РФ определен порядок установления границ земельных участков проектами межевания территории «в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территории». В ст. 26 п. 2 Градостроительного кодекса РФ говорится: «в плане реализации генерального плана содержатся: …2) сроки подготовки документации по планировке территории…». Таким образом, для установления границ земельных участков объектов федерального значения (количество которых достаточно велико и практически меняется ежегодно), в соответствии со ст. 10 Градостроительного кодекса РФ, необходимо как минимум разработать проекты планировки и межевания территорий, в которых эти объекты расположены, обеспечить их согласование и утверждение.
В п.п. 8-11 ст. 10 приводятся положения, продолжающие линию, принятую в предшествующих пунктах. Основными недостатками положений, приведенных в ст. 10, являются их нацеленность на решение частных землеустроительных, а не градостроительных задач, муниципального, а не федерального уровня. Такая нацеленность сделает разработку документов территориального планирования федерального уровня практически нереализуемой. Ориентация на решение этих задач затянет разработку документов территориального планирования на десятилетия, повлечет за собой нерациональные затраты федерального бюджета, уведет в сторону от решения задач федерального уровня по формированию стратегии согласованного развития регионов.
Несостоятельность подобного подхода особенно наглядна в свете пакета несогласованных между собой в территориальном аспекте «национальных проектов» и, в первую очередь, проекта «Доступного жилья». Именно эта схема должна была бы способствовать обоснованному территориальному распределению планируемых мер по решению поставленных задач.
Главное, что такой подход отвлечет от решения действительно насущных задач формирования федеральной градостроительной политики как политики пространственной организации обустройства территории страны с целью поддержания ее целостности, повышения эффективности использования ее территории, создания предпосылок ее устойчивого развития градостроительными средствами, для решения которых в действительности необходима разработка такого документа.
Решение подобных задач осуществляется, как свидетельствует исторический опыт России и развитых стран, такими градостроительными средствами, как планирование развития пространственного каркаса, изменений районирования и зонирования территории. Все это в ст. 10 проигнорировано.
|
