|
Механизмы реализации закона "О концессионных соглашениях"
Е.В.Попова, Помощник руководителя Администрации 'Президента РФ, кандидат экономических наук
Государственно-частное партнёрство (ГЧП) определено как важнейшее направление деятельности Правительства РФ. Однако к настоящему времени оно еще не получило в нашей стране достаточного развития, нет ясного понимания возможности его практического использования.
Поэтому стоит внимательно изучить опыт промышленного развития стран, где ГЧП стало основой взаимодействия государства и бизнеса.
ГЧП занимает сегодня ведущие позиции в таких секторах экономики зарубежных стран, как жилищно-коммунальное хозяйство, электроэнергетика, железные дороги и другие виды общественного транспорта; в строительстве и эксплуатации автодорог. При этом ГЧП в промышленно развитых странах претерпело значительные изменения за последние 20 лет.
Решения, которые не приводили к ожидаемым результатам, дали ясное понимание того, что эффективное функционирование отраслей коммунального хозяйства, а также других отраслей экономики возможно только при условии существования стабильных правил игры, разрабатываемых и контролируемых государством. Эти правила более полно стали учитываться в контрактах, регулирующих взаимоотношения большого количества «игроков», как частных, так и государственных.
В целом современные контракты ГЧП представляют собой не готовые стандартные юридические формы, а различаются в зависимости от специфики отрасли. Они позволяют улучшать качество обслуживания, оптимизировать пользование ресурсами и осуществлять необходимую модернизацию объекта.
Что касается железных дорог, то их эксплуатация переживает в последние годы значительные преобразования, отмеченные развитием делегированного управления. Начавшись в Европе, эта тенденция постепенно распространяется на другие регионы мира. Главным инструментом делегированного управления является контракт, который отражает как транспортную политику государства, так и обязательства оператора по ее осуществлению. Кроме экономного расходования средств, оператор все чаще берет на себя обязательства по замене подвижного состава и увеличению перевозок. Полученные положительные результаты показывают, что делегированное управление имеет весьма хорошие перспективы развития.
Исследования, проведенные по отдельным высокоскоростным линиям в Европе, показывают, насколько важно авансовое финансирование проекта за счет концессионера: план счетов бухучета, применяемый при концессии объекта коммунального хозяйства, позволяет отсрочить затраты благодаря отмене амортизационных отчислений и решить проблему дефицита первых лет эксплуатации.
Анализируя сущность ГЧП, можно утверждать, что его самой главной частью является контракт между государством и частным инвестором.
Не вдаваясь в подробности, можно выделить следующие основные контракты ГЧП в области транспортной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства:
1. Сдача в аренду.
Арендосъемщик управляет инфраструктурными объектами или предоставлением услуг. Он получает средства главным образом из платежей, осуществляемых пользователями.
2. Концессия коммунального обслуживания (на уже существующие объекты).
Концессионер вкладывает инвестиции, управляет переданным ему имуществом и получает оплату - главным образом из платежей, осуществляемых пользователями. Объекты инфраструктуры возвращаются государственным властям (муниципалитетам) по окончании контракта.
3. Концессия капитального строительства (на строительство нового объекта).
- ВООТ (если расшифровать эту английскую аббревиатуру, то: «построй, владей, эксплуатируй, передай»)
В рамках финансирования проектов многие частные компании путем многочисленных контрактов финансируют, строят, владеют и управляют инфраструктурными объектами с учетом параметров спроса, прогнозируемых государственными властями и зачастую ими гарантированных. Инфраструктурные объекты переходят к частным инвесторам по окончании контракта.
- ВОТ (построй, эксплуатируй, передай) Собственность на инфраструктурные объекты передается государственным властям по окончании контракта;
- ВОО (построй, владей, эксплуатируй) Собственность на объекты инфраструктуры остается в распоряжении инвестора по истечении контракта.
- Обратный ВООТ
Государственные власти финансируют и возводят инфраструктурный объект и доверяют управление им частному предприятию, которое постепенно приобретает его в собственность.
Понимание специфики контракта ГЧП имеет важное практическое значение, в связи с принятием в 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях». Этим законом на Правительство РФ возложено утверждение «типовых концессионных соглашений».
В соответствии с существующей международной практикой целесообразно включить в концессионное соглашение общие и специальные условия. Общие условия утверждаются постановлением Правительства и являются обязательными для включения в соглашение; специальные условия могут включаться в соглашение дополнительно и отражают специфику каждого конкретного случая.
Важнейшей частью любого концессионного соглашения является разделение рисков между государством и частным инвестором. Разделение рисков должно включаться в общие условия концессионного контракта и составляет его экономическую основу. Именно на разделении рисков строится сбалансированное ГЧП в промышленно развитых странах.
Анализ рисков проекта проходит в 4 этапа:
- выявление рисков;
- оценка потенциальной значимости реализации этих рисков;
- ограничение каждого риска;
- разделение оставшихся рисков.
Риски концессионных контрактов можно разделить на 4 большие группы:
1. Риски, связанные со строительством:
- риски, связанные с проектированием или строительно-монтажными работами;
- риски превышения стоимости;
- риски недостижения заданных технико-экономических показателей;
- риски несоблюдения сроков.
По поводу этих рисков можно сделать следующие замечания: они имеют место в том случае, когда проект включает в себя строительство одного или нескольких объектов. Они очевидны, если предметом контракта являются строительство объекта и его последующая эксплуатация, и неявны при концессии объектов коммунального хозяйства. Эти риски возлагаются на государственного партнера в случае аренды и на частного - во всех остальных случаях. Однако из этого правила есть 2 исключения:
- если частного партнера привлекают не для проведения работ, а для участия в их финансировании;
- при наступлении форс-мажорных обстоятельств (если проводится разделение рисков) гарантия государственного партнера выражается чаще всего в возможности пересмотра тарифов.
Эти риски взаимосвязаны и должны быть отнесены к основным рискам, сопровождающим проекты подобного типа. Помимо затруднений для государственного партнера, которые могут быть вызваны, например, задержкой ввода в действие сооружения или отсрочкой предоставления услуг, эти риски могут повлечь прямые и косвенные финансовые последствия (штрафные санкции за задержку сроков, убытки при эксплуатации и т.д.). Они способны вызвать нарушение экономической сбалансированности проекта для частного партнера и, в худшем случае, привести к его отказу от проекта. Именно поэтому подбору и окончательному выбору партнеров уделяется особое внимание. Это объясняет также стремление частного партнера к снижению собственных рисков путем их разделения или переложения на других участников проекта:
- на банки, что редко бывает возможно, т.к. они не решаются вступать в проект на этапе строительства и требуют, чтобы частный партнер предоставил гарантии завершения работ;
- на строительные фирмы - путем заключения договоров по твердым, заранее установленным расценкам и получения, таким образом, «гарантий завершения строительства»;
- на страховые компании.
2. Риски, связанные с эксплуатацией:
- рыночный риск включает возможные расхождения между предварительными расчетами, ставшими основой для прогноза экономической жизнеспособности и характеристик проекта, и реальным спросом на товары или услуги, производимые объектом (пассажиропоток, энерго-, водопотребление и т.д.). Этот риск обычно целиком принимается частным партнером и косвенно - банками, т.к. оказывает решающее влияние на денежные поступления от проекта. Однако случается, что часть этого риска остается за государственным партнером, а именно тогда, когда он одновременно является потребителем произведенного продукта (например, в случае с электростанциями или водоочистными сооружениями). Здесь срабатывают схемы типа «take or pay» (бери или плати) с обязательствами по покупке или минимальными платежными гарантиями. Не обеспеченная такими гарантиями часть амортизации и фиксированных эксплуатационных затрат составляет в этом случае остаточный риск частного партнера;
- риски превышения стоимости эксплуатации, они могут быть вызваны:
1) непредвиденным изменением стоимости ценообразующих факторов: инфляционный риск. Лучший способ застраховаться от него - использовать схему тарифной индексации. В этом случае именно государственный участник проекта - через конечного потребителя - покрывает большую часть риска;
2) неверной предварительной оценкой. В этом случае речь идет об исключительно частном риске, который разделяется так же, как рыночный риск, и по тем же причинам.
- риск недостижения технико-экономических показателей относится к тому же виду, что и риск, связанный со строительством, и появляется в случае, когда построенные объекты или сооружения не способны производить предусмотренные товары или услуги. Этот риск отличается от риска строительства тем, что появляется в процессе эксплуатации и, как правило, на ограниченный срок.
Необходимо отметить, что рискам, связанным с эксплуатацией, в большей степени подвергаются банки и финансовые структуры. Они не только проводят собственный анализ проекта, но и уделяют особое внимание опыту и качествам оператора (вне зависимости от того, кто им является - само предприятие-концессионер или фирма-оператор), а также тому, насколько ему можно доверять. Доверие в данном случае - ключевое слово, придающее смысл термину «партнерство», и часто именно оно в конечном счете и определяет жизнеспособность проекта.
Проекты, о которых мы говорим, всегда продолжительны, поэтому непредвиденные ситуации могут существенно изменять исходные данные (используемые для определения первоначальных тарифов) и ухудшать экономические прогнозы. Именно поэтому контракты или заменяющие их документы всегда содержат статьи о возможном пересмотре условий контракта. Здесь опять-таки очень важны доверие, добросовестность и осознание общности интересов, которые и придают смысл партнерству.
3. Риски, связанные с финансированием.
Обычно частный партнер (в расширительном толковании, т.е. вместе с банкирами) сам принимает этот риск и именно он мобилизует необходимые средства из собственных фондов, а также за счет кредитов, договаривается об условиях кредитования, предоставляет соответствующие гарантии и т.д.
Одним из значительных рисков является валютный риск, который существует при реализации проектов за рубежом. Когда этот риск выпадает на долю частного партнера, его снижение зависит от того, какие ресурсы можно мобилизовать на местном рынке капиталов. Он представляет большую трудность и является одним из основных факторов, препятствующих реализации подобных проектов в странах с нестабильной валютой, не имеющих рынков долгосрочных ссудных капиталов, особенно если выручка от эксплуатации объекта поступает в местной валюте, как часто и происходит в случаях с инфраструктурой и коммунальным хозяйством. В этой ситуации частный партнер не может быть застрахован от валютного риска, а найти схему, позволяющую отнести его полностью на счет государственного партнера, крайне затруднительно.
4. Разные риски - многообразные и порой значительные, не вошедшие в первые три группы:
- политический риск (национализация, невозможность перечисления средств), которому, естественно, подвергается частный партнер;
- риски юридические и риски, связанные с контрактом;
- риски неплатежеспособности потребителей;
- риски, связанные с охраной окружающей среды и т.д.
В целом можно утверждать, что партнерство государственного и частного секторов в области строительства и управления инфраструктурой и объектами коммунального хозяйства в зарубежных странах доказало свою полезность. Оно позволяет решать насущные проблемы, высвобождая и освобождая власти от проблем управления коммунальными службами. Необходимость развития инфраструктуры и объектов коммунального хозяйства открывает все более широкие возможности для ГЧП, прежде всего путем использования концессии.
|
