Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (25) Декабрь 2005г.

Земельные доли: современные проблемы и перспективы

Липски С.А., советник Департамента отраслевого развития Правительства РФ

Для современного сельскохозяйственного землепользования вопрос о том, каким образом собственники земельных долей могут реализовать свои права по распоряжению ими, все еще остается проблемным. При этом важно увязать три составляющие:

1) интерес собственников долей, заключающийся в получении дохода от своего имущества (постоянного, например, сдавая долю в аренду, или единовременного - выгодно продав ее);

2) стремление государства обеспечить более рациональную организацию использования ранее поделенных на доли сельскохозяйственных угодий и стабильность аграрного производства (земли, соответствующие таким долям, должны перейти к наиболее эффективным сельскохозяйственным товаропроизводителям, причем осуществить это надо как можно быстрее и с наименьшими издержками для последних);

3) процедуры совершения сделок с земельными долями должны соответствовать общим правилам сделок с недвижимостью, но при этом учитывать практику, сложившуюся за период нынешней земельной реформы.

Следует отметить, что эта же проблема была актуальна и в 90-е гг., т.е. на всем протяжении существования земельных долей. Но тогда еще большие споры вызывал статус таких долей, правомерность и обоснованность их существования. При этом вопрос о распоряжении долями, с одной стороны, был как бы вторичным (сначала определиться, что это такое, а затем - какие сделки с ними можно совершать). С другой стороны, отсутствие законодательной определенности в данном вопросе позволяло принимать некоторые решения в виде подзаконных актов (подчас носящих рекомендательный характер, что, впрочем, не мешало их применению на практике). Кроме того, правовой пробел в федеральных законах не только не препятствовал, а скорее даже стимулировал региональное нормотворчество (Нижегородская и Саратовская области, а также ряд других регионов, существенно опережавших федеральный центр в данном вопросе).

Как известно, современные земельные доли были образованы в 1991-92 гг. При этом право на получение долей в счет земель конкретных сельскохозяйственных предприятий получили работники и пенсионеры этих предприятий, а также проживающие на их территории работники социальной сферы. Но доля не была обозначена на местности, она - лишь право на часть земель колхоза или совхоза. Разделу на доли подлежали угодья всех сельскохозяйственных предприятий, за исключением тех, где приватизация земли не проводилась или осуществлялась по особым условиям (тепличные, племенные и подобные специализированные хозяйства, а также сельскохозяйственные угодья, расположенные на территории поселений). Вместе с тем в тех субъектах РФ, где длительное время не признавалась частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения (республики Северного Кавказа, Республика Башкортостан, Республика Алтай), на протяжении 90-х гг. наделение земельными долями не было осуществлено.

Формирование земельных долей решало сразу две задачи: стимулирование реорганизации тогдашних колхозов и совхозов и превращение членов их трудовых коллективов в собственников земли, ранее находившейся в пользовании этих хозяйств.

Вышеназванные особенности образования земельных долей не могли не повлечь за собой последующие разногласия относительно их статуса. В частности, нормативные акты, которыми регламентировался процесс наделения земельными долями, не содержали прямого указания на то, что такие доли и механизм последующего распоряжения ими будут временным институтом, связанным с реорганизацией сельскохозяйственных предприятий. Но большая часть разработчиков этих актов относилась к долям именно так.

Причем, в силу зависимости земельных преобразований от социально-политической обстановки образование долей в значительной мере обеспечивало решение социальных задач. В частности, наделение долями незанятых в сельскохозяйственном производстве пенсионеров хозяйств и работников социальной сферы следует отнести к области социальной политики. Предполагалось, что продажа, сдача в аренду и другие операции с долями позволят финансово поддержать указанные слои населения. Кроме того, это соответствовало представлению о социальной справедливости. В результате значительная часть собственников долей оказалась не просто не связанной с сельскохозяйственным производством, но еще и в силу возраста или состояния здоровья не имеющей возможности самостоятельно организовать использование земель, соответствующих своим долям (по некоторым расчетам - до 60%¹).

Кроме того, в 90-е гг. земельные доли не вполне соответствовали как действовавшим нормам гражданского законодательства в части долевой собственности, так и фундаментальным представлениям об общем имуществе. Это относится, например, к возможности совершения сделок с долей без согласия других сособственников находящегося в общей долевой собственности земельного участка. Так, вплоть до 2002 г. без согласования с ними допускалась возможность формирования в счет земельной доли нового земельного участка - для передачи в аренду, для ведения крестьянского хозяйства или расширения личного подворья.

Важно и то, что общая собственность предусматривает определенный (конкретный, ограниченный) круг лиц - сособственников, тогда как при возникновении земельных долей была множественность (неопределенность) круга сособственников. Впрочем, на это можно возразить, что в актах местных органов власти, принимавших в каждом конкретном случае решение об образовании земельных долей, этот круг был конечен (список лиц). Но такие списки неоднократно корректировались, что влекло за собой изменение не только числа дольщиков, но и размера доли.

Длительное отсутствие (вплоть до 2002 г.) закрепленных в федеральных законах норм о земельных долях позволяло выдвигать самые разные предложения о том, чем являются такие доли, и какие решения в отношении их следовало бы предпринять. К числу таких радикальных предложений можно отнести, например, отказ воспринимать доли как объект вещного права (земельные доли - это из области обязательственного права²). Или, например, предложение о возврате к постоянному пользованию землей сельскохозяйственными организациями, без каких либо долей на землю³. Высказывались мнения о целесообразности выкупа земельных долей у их собственников в добровольном порядке и по единой для всех цене, независимо от размеров, географического положения и почвенного плодородия⁴, а также о последующей продаже на аукционах права пользования землями, соответствующими выкупленным долям¹. Предлагалось установить весьма сжатый срок - один год, в течение которого собственники были бы обязаны распорядиться своими земельными долями⁵.

Что касается фактической ситуации на рынке земельных долей и объема прав их собственников, то в процессе образования долей в частную собственность перешло более 100 млн га сельскохозяйственных угодий. Долями были наделены почти 11 млн человек. К середине 90-х гг. большинству из них были выданы соответствующие документы о праве на землю. И с этого времени с долями можно было совершить практически все рыночные сделки, аналогичные сделкам с земельными участками и другими объектами недвижимости. То есть, доли можно было: 1) продать, 2) подарить, 3) сдать в аренду, 4) отдать в залог, 5) передать по наследству, 6) внести в уставный капитал или паевой фонд, 7) передать на условиях договора ренты и пожизненного содержания, а также 8) обменять на имущественный пай или 9) получить в натуре для определенных целей. Последние два вида сделок - сугубо специфичные, свойственные исключительно земельным долям. Но при этом правовая база, регламентирующая все вышеназванные сделки, была недостаточно «сильной» с юридической точки зрения и зачастую носила рекомендательный характер.

К моменту принятия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002 г.) наиболее распространенным видом сделок с долями стала их сдача в аренду (около 5,5 млн долей). При этом, как правило, арендатором являлось то же хозяйство, в счет земель которых доля образована. Еще около 2 млн собственников долей внесли в уставные капиталы сельскохозяйственных организаций либо сами доли, либо право пользования ими. Около 300 тыс. человек выделили в счет своих долей земельные участки - для ведения фермерского или личного подсобного хозяйства.

В таблице приведены процентные соотношения правового статуса земельных долей⁶. Видно, что в более земледефицитной и развитой в экономическом отношении Ленинградской области многие собственники долей еще не приняли решений по распоряжению ими. Процент таких собственников в 2 с лишним раза выше среднего для России. Ситуация в двух других областях близка к средней по стране: значительно преобладает аренда (в Новгородской области также распространено внесение права пользования долями в уставные капиталы сельскохозяйственных организаций).

Таблица 1. Статус земельных долей, %

Регион	Доли сданы в аренду	Право пользования долями внесено в уставный капитал	Доли внесены в уставный капитал	Созданы крестьянские (фермерские) хозяйства	Расширены личные подсобные хозяйства	Решения о статусе долей не принято
По числу долей
Ленинградская обл.	3,6	1,8	1,8	2,7	0,9	89,2
Новгородская обл.	28,9	30,3	0,8	2,4	3,0	34,6
Псковская обл.	72,5	2,6	0,4	1,6	0,7	22,2
По России в целом	45,9	14,4	2,2	1,8	0,6	35,0
По общей площади долей
Ленинградская обл.	2,7	2,1	2,7	3,1	0,1	89,3
Новгородская обл.	28,9	30,0	0,7	2,7	2,2	35,5
Псковская обл.	69,4	2,2	0,1	1,8	0,5	26,0
По России в целом	47,4	12,6	2,2	2,7	0,5	34,2

Рассмотрим, как действовал механизм аренды земельных долей до вступления в силу вышеназванного Федерального закона.

Согласно Рекомендациям о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями (утверждены Постановлением Правительства РФ от 01.02.95 № 96) в качестве арендодателя могли выступить как отдельный собственник земельной доли, так и группа собственников земельных долей. Во втором случае заключался многосторонний договор аренды земельных долей. При этом каких-либо землеустроительных действий от арендодателей не требовалось. Арендатор же мог с согласия арендодателя или арендодателей осуществить такие действия по своему желанию - выделить в натуре земельный участок, соответствующий арендованной земельной доле или нескольким долям. То есть, на добровольной основе происходило формирование «временного» земельного участка - на период действия договора аренды. После прекращения действия арендного соглашения арендодатель по своему желанию мог выделить земельный участок для последующего распоряжения им.

Рекомендации 1996 г. достаточно адекватно оценивали степень платежеспособности сельскохозяйственных организаций (арендатора долей). Так, в качестве арендной платы допускались не только денежные платежи, но также продукция или услуги (вспашка приусадебного участка, доставка дров и т.п.). Отметим, что, по некоторым расчетам, к моменту принятия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» землепользователи выплачивали собственникам долей арендную плату в размере до полутонны зерна за 1 га. При этом соответствующие продукцию и услуги сельскохозяйственные коммерческие организации (арендаторы) могли относить к своим затратам.

Фиксирование арендного соглашения осуществлялось не только путем заключения договора, но и посредством внесения в свидетельство на право собственности на земельную долю каждого арендодателя соответствующей записи о передаче доли в аренду.

Таким образом, на протяжении 90-х гг. и вплоть до вступления в силу Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» земельные доли сдавались в аренду. Причем это не вызывало практических затруднений, а данный вид сделок был наиболее распространенным среди других сделок с земельными долями. Вместе с тем, несмотря на достаточно широкое распространение указанных сделок, с 2003 г. согласно вышеназванному Федеральному закону идет процесс формальной трансформации договоров аренды земельных долей в договора доверительного управления ими.

Это требование закона отражает мнение о невозможности аренды доли, сформировавшееся у части ученых и специалистов к концу 90-х гг. Статьей 16 этого закона был введен переходный период - 2 года, по истечении которого к действовавшим договорам аренды земельных долей автоматически должны применяться правила договоров доверительного управления имуществом (в 2005 г. указанный срок продлен до 2007 г.). Что же касается аренды, то вновь заключаемые сделки возможны лишь в отношении земельного участка.

Впрочем, формально аренда земель, соответствующих земельным долям, разрешена и вышеупомянутым законом (ст. 9). Так, сроком до 49 лет допускается аренда земельного участка, находящегося в долевой собственности. При этом договор аренды может быть заключен как с участниками долевой собственности, так и с одним из них, действующим на основании доверенностей. Но это аренда именно участка, а не доли. Естественно, что при заключении соответствующего соглашения потребуются значительная организационная работа и межевание земель. Поэтому считаем, что в ближайшей перспективе число действующих договоров по аренде земель, находящихся в общей долевой собственности, будет сокращаться.

Соответственно, собственники земельных долей, ранее передавшие их в аренду, становятся участниками качественно нового для современного землепользования процесса, а именно трансформации института аренды земельных долей в предусмотренное гражданским законодательством доверительное управление такими долями. Рассмотрим его экономико-правовые особенности.

Согласно гражданскому законодательству учредителем такого управления выступает собственник имущества (в данном случае - земельной доли), который передает его доверительному управляющему - коммерческой сельскохозяйственной организации, в том числе крестьянскому (фермерскому) хозяйству, физическому лицу или некоммерческой организации. Такая передача не влечет за собой смены собственника земельной доли, т.е. по своей сути это близко к договору аренды. При этом переданное в доверительное управление имущество становится обособленным от другого имущества, как собственника доли, так и доверительного управляющего.

Срок действия договора о доверительном управлении - до 5 лет. Однако по истечении указанного срока договор автоматически продлевается на тот же срок и на тех же условиях (если только одна из сторон не заявит об отказе). То есть, собственнику земельной доли достаточно только один раз заключить соответствующий договор. В последующем же, по мере истечения срока действия очередного договора, он имеет возможность отказаться от услуг доверительного управляющего или настаивать на изменении условий договора. Причем собственник земельной доли даже защищен от разного рода коммерческих рисков, связанных с неэффективным использованием соответствующих земель. Так, согласно ст. 1022 Гражданского кодекса РФ доверительный управляющий, не проявивший заботливости, должен возместить убытки, причиненные утратой или повреждением имущества, а также упущенную выгоду за время, когда он осуществлял доверительное управление земельной долей. С этой стороны переход к доверительному управлению является как бы защитной, подстраховывающей мерой в пользу собственников земельных долей.

С другой стороны, в сравнении с арендой земельных долей, институт доверительного управления ими ведет к существенному «ослаблению» степени влияния собственников долей на свою земельную собственность. Так, значительно расширяется спектр прав сельскохозяйственной организации как доверительного управляющего. При доверительном управлении она осуществляет правомочия собственника доли и даже обладает правом распоряжения ею (в случаях, предусмотренных договором доверительного управления). Доминирующее положение сельскохозяйственной организации - доверительного управляющего - усиливается и с учетом того, что с 2005 г. именно такой организации принадлежит также право преимущественной покупки земельных долей (ранее этим правом были наделены органы государственной власти и местного самоуправления).

Но наиболее явно негативные стороны перехода к доверительному управлению проявляются при банкротстве сельскохозяйственной организации, являющейся доверительным управляющим. В этом случае доверительное управление прекращается и земельные доли (соответствующие им земли) включаются в конкурсную массу. Кроме того, долги по обязательствам, возникшим в связи с доверительным управлением имуществом, погашаются за счет этого имущества. В случае недостаточности этого имущества взыскание может быть обращено не только на имущество доверительного управляющего, но и на другое имущество учредителя управления, в том числе не переданное в доверительное управление.

Конечно, достаточно трудно представить ситуацию, когда в результате неэффективного доверительного управления земельной долей возникнут долги, превышающие стоимость самой доли. Пожалуй, единственным гипотетически возможным случаем будет длительная неуплата налогов и сборов, связанных с такой долей или соответствующим ей участком (земельный налог или увязанный с размером и качеством земельных угодий единый сельскохозяйственный налог). Тогда штрафы и пени вместе с основной суммой налогов и сборов могут превысить стоимость земельной доли, обесцененной в результате неплатежеспособности соответствующей сельскохозяйственной организации.

Следует отметить, что доверительное управление имуществом еще и предполагает возможность выплаты вознаграждения доверительному управляющему, а также возмещения его расходов, произведенных при доверительном управлении земельной долей. Полагаем, что это не упрощает процесс реализации собственниками земельных долей своих прав и ведет к усложнению ситуации вокруг земельных долей в целом.

Таким образом, переход от аренды земельных долей к доверительному управлению ими оказался не таким простым, как это предполагалось при принятии Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Да и в целом данный институт скорее соответствует движимому имуществу, например ценным бумагам. В этой связи представляется целесообразным дополнительно рассмотреть все аспекты предстоящей замены института аренды земельных долей на доверительное управление ими. Первый шаг в этом направлении уже сделан: еще на 2 года отложен срок автоматического перехода к такому управлению.

Как отмечено выше, среди сделок с земельными долями вторым по степени распространенности после аренды является внесение земельных долей в уставные капиталы сельскохозяйственных организаций. Причем вплоть до вступления в силу Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в уставный капитал сельскохозяйственных организаций (разного рода акционерные общества и т.п.) можно было внести как непосредственно земельную долю, так и право пользования ею. При этом право пользования могло быть внесено в уставный капитал на срок до 3 лет с возможностью последующего продления.

Несмотря на формальную схожесть вышеуказанных земельных сделок (учредительный договор), по своей сути они были очень разными. Так, внесение в уставный капитал непосредственно земельной доли на практике означает ее продажу сельскохозяйственной организации за долю участия в уставном капитале. Между тем, более распространенное внесение права пользования долей имело сходные черты с арендой доли. Так, собственник земельной доли не только не терял своих прав, но и по истечении срока действия соответствующего соглашения сохранял возможность выделить в натуре земельный участок в счет своей доли. К учредительному договору соответствующей сельскохозяйственной организации лишь прилагался план земельного участка, общая площадь которого соответствовала площади земельных долей, на которые передано право пользования, а также список лиц, внесших это право. Документ собственника земельной доли продолжал действовать, в него лишь вносилась запись о совершенной сделке, носящей краткосрочный характер.

Вместе с тем законодательство, действующее с 2003 г., предусматривает внесение в уставный капитал сельскохозяйственной организации только самой доли, а не права пользования ею.

Таким образом, два наиболее распространенных в недавнем прошлом вида сделок с земельными долями (аренда и внесение в уставный капитал права пользования долей) вытесняются новыми видами сделок (следует также ожидать увеличения случаев выкупа долей у их собственников со стороны сельскохозяйственных организаций). В качестве причин этого, помимо формального несоответствия ранее распространенных сделок нормам гражданского законодательства, следует отметить и то, что расширение прав сельскохозяйственных организаций наряду с устранением противоречий и разночтений в законодательстве, безусловно, способствует большей стабильности в аграрно-земельной сфере. Ведь земля является главным средством сельскохозяйственного производства. И естественно, что для сельскохозяйственного товаропроизводителя крайне важно иметь стабильный земельный массив и обладать в отношении него большим объемом прав (залог, переуступка какой-то части земли для привлечения средств и т.п.), что сложно обеспечить в режиме краткосрочного использования земельных долей.

В заключение отметим, что действовавшая вплоть до 2003 г. законодательная база, регламентировавшая сделки с земельными долями, допускала два варианта дальнейшего развития института земельных долей. А именно: 1) их постепенную ликвидацию (например, запрет совершения сделок с долями без выделения на местности соответствующего им земельного участка или введение ограниченного срока для совершения рыночных транзакций с долями в их нынешнем виде), такой подход базировался на понимании земельных долей в качестве временного института периода реформ; 2) приближение правового режима земельных долей к статусу долевой собственности, свойственной гражданскому законодательству, такой подход означал признание земельных долей как полноценного института современного рыночного сельскохозяйственного землепользования.

После принятия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» основным стал второй вариант, возможно, с некоторыми элементами первого (отказ от института аренды долей, преимущественное право органов государственной власти или местного самоуправления, а затем и сельскохозяйственных организаций на покупку долей и т.п.). И в целом можно констатировать, что к настоящему времени созданы необходимые условия для развития рынка земельных долей - сформирована правовая база; собственники долей имеют необходимые документы, удостоверяющие их права; привлечение финансовых ресурсов в аграрный сектор формирует спрос на указанные земли.

Примечания.

1. «Круглый стол» Совета Федерации. Аграрная реформа: вопросы теории и практики. М., 2001. Вып. 13. С. 44.

2. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М., 2000. С. 281-282.

3. Тарасов Н.Г., Володин В.М. Проблемы земельных отношений в сельскохозяйственных производственных кооперативах - сельскохозяйственных артелях (колхозах) // Земельные отношения в агропромышленном комплексе России: Тез. докл. Всероссийской науч.-практ. конф. Углич, 1998. С. 11-12.

4. Савченко Е.С. Проблемы регулирования земельных отношений на современном этапе // Международный сельскохозяйственный журнал. 2001. № 1. С. 3-6.

5. Строев Е.С., Волков С.Н. Земельный вопрос в России в начале XXI века (проблемы и решения). М., 2001. С. 48.

6. Липски С.А. Земельная реформа в северо-западном регионе: основные итоги осуществленных преобразований // Государственное управление земельными ресурсами на различных территориальных уровнях: Сб. науч. тр. М., 2002. С. 265.

Примечание редактора

Данный вопрос также рассмотрен в статьях: Турецкий Е.Ю. "Некоторые проблемы государственной регистрации в случае отказа от исполнения сделок должника внешним управляющим либо конкурсным управляющим при применении соответствующих процедур банкротства" // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2003. № 2-3. С. 84-87; Греф Г.О. "О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка" // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. № 2. С. 9-36.