О концепции национального проекта "Доступное и комфортное жильё - гражданам России", и Федеральной целевой программе "Жилище"

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Круглик С.И., руководитель Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству

Стратегической целью государственной жилищной политики в России является:

создание рынка доступного и комфортного жилья, удовлетворяющего жилищные потребности основной части населения;
создание механизмов участия государства в поддержке развития и функционирования этого рынка;
обеспечение доступа на жилищный рынок различных групп населения, нуждающихся в такой поддержке.

Включение задачи формирования рынка доступного жилья и обеспечения комфортных условий проживания граждан России в число приоритетных национальных проектов, наряду с развитием образования, здравоохранения и села, определяет социальную направленность нового этапа экономических преобразований в стране.

Не останавливаясь подробно на ситуации в жилищной сфере, отмечу лишь, что на сегодня:

создана институциональная база рынка жилья - более 70% жилья находится в частной собственности; ежегодно у 3% жилья меняется собственник; более 90% строительных организаций являются частными компаниями;
начиная с 2001 г. происходит увеличение объемов ввода жилья, по сравнению с предыдущим годом прирост составил в 2003 г - 9,3%, в 2004 г. - 13%;
существенно увеличился объем индивидуального жилищного строительства, его доля в общем объеме ввода жилья в 2004 г. составила 39,4%.

Вместе с тем:

в очереди на улучшение жилищных условий стоят порядка 4,5 млн семей;
по отношению к 1,2 млн семей государство имеет установленные законодательством обязательства по обеспечению жильем;
среднее время ожидания в очереди составляет 15-20 лет.
почти 2/3 россиян не удовлетворены жилищными условиями, при этом каждая четвертая семья проживает в жилье, находящемся в плохом или очень плохом состоянии;
общий объем жилищного строительства в 2004 г. составил 41,2 млн м², что в 1,5 раза меньше, чем в 1990 г.

В настоящее время сформирована законодательная база в жилищной сфере. Созданы правовые условия для:

развития института долгосрочного жилищного кредитования;
увеличения объемов жилищного строительства;
повышения эффективности функционирования рынка жилья.

Следующим шагом на пути достижения поставленной стратегической цели должна стать практическая реализации Концепции приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»

Целью приоритетного Национального проекта является формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания граждан России.

Для достижения поставленной цели деятельность всех ветвей власти должна быть сконцентрирована на решении следующих основных задач:

увеличение объемов строительства жилья и необходимой коммунальной инфраструктуры, развитие финансово-кредитных институтов и механизмов;
приведение существующего жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества;
обеспечение доступа населения к потреблению жилья и коммунальных услуг в соответствии с платежеспособным спросом и социальными стандартами.

Главным организационно-финансовым механизмом реализации Концепции Национального проекта является федеральная целевая программа (ФЦП)«Жилище» и входящие в ее состав подпрограммы.

***

За период 2002-05 гг. в результате реализации ФЦП "Жилище" и ее подпрограмм:

было существенно усовершенствовано законодательство Российской Федерации, направленное на создание правовых условий развития рынка доступного жилья;
за счет средств федерального бюджета было обеспечено жильем 97,7 тыс. семей граждан, перед которыми имеются обязательства Российской Федерации по обеспечению жильем, установленные федеральным законодательством; кроме того, за счет средств федерального бюджета было обеспечено жильем 6,7 тыс. молодых семей (за счет всех источников финансирования - 114 тыс. семей), а в рамках реализации подпрограммы "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда" - обеспечено жильем 27,1 тыс. семей (за счет всех источников финансирования);
удалось обеспечить рост жилищного строительства, значительно превышающий целевые показатели Программы (прирост жилищного строительства в 2004 г. составил 13% по сравнению с 2003 г. при целевом показателе Программы не менее 3% в год);
значение целевого показателя Программы, отражающего доступность приобретения стандартной квартиры размером 54 м² семьей из 3 человек, исходя из среднего размера совокупных денежных доходов такой семьи, составил в 2004 г. 3,9 лет (по сравнению с 4,8 в 2001 г. и при целевом значении по ФЦП "Жилище" на 2010 г. - 3 года);
повысилась адресность поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг (в 2004 г. - 13% всех семей получали жилищные субсидии).

Вместе с тем анализ итогов первого этапа реализации ФЦП "Жилище" и ее подпрограмм позволил выявить следующие основные проблемы:

недостаточная ориентированность мероприятий Программы на увеличение объемов жилищного строительства - заложенные в Программе темпы роста жилищного строительства явно не отвечают потребностям современного этапа развития общества; недостаточна концентрация мероприятий Программы на решении основных проблем, препятствующих развитию рынка доступного жилья;
отсутствие концентрации федеральных бюджетных ассигнований на главных направлениях, их распыление по 9 подпрограммам, 5 государственным заказчикам, по всем регионам;
отсутствие консолидации бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней;
слабое использование внебюджетных источников финансирования Программы, в том числе средств частных инвесторов, кредиторов и собственных средств граждан;
недостаточность предусмотренных федеральных бюджетных ассигнований на выполнение обязательств Российской Федерации по обеспечению жильем установленных категорий граждан Российской Федерации, а также на стимулирование привлечения частных инвестиций для реализации эффективных региональных и местных программ в жилищной и коммунальной сферах;
распределение дополнительных бюджетных средств на реализацию ФЦП "Жилище" по подпрограммам без комплексного анализа приоритетности направлений расходования.

***

Важной особенностью новой Программы является ее сбалансированность с точки зрения федеральной поддержки и стимулирования не только спроса, но и предложения на рынке жилья.

Основной целью Программы является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающим доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.

Для достижения этой цели уточнены основные задачи Программы, которые необходимо решить в рамках ее реализации до 2010 г.

Решение указанных задач будет обеспечено путем реализации комплекса нормативно-правовых, организационных и финансовых мер и мероприятий, предусмотренных, по 4 основным направлениям:

· развитие жилищного строительства;

· совершенствование жилищно-коммунального комплекса;

· предоставление социального жилья и исполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;

· развитие ипотечного жилищного кредитования населения и рынка жилья.

Позвольте кратко остановиться на каждой из подпрограмм.

В подпрограмме «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» решается одна из основных проблем, сдерживающих увеличение объемов жилищного строительства.

В рамках подпрограммы осуществляются предоставление за счет средств федерального бюджета государственных гарантий на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой и субсидирование процентов по банковским кредитам.

Государственные гарантии Российской Федерации будут предоставляться на часть суммы основного долга (в 2006 г. - не более 70%, начиная с 2007 г. - не более 50%), ответственность за оставшуюся часть возлагается на банки и заемщиков.

В качестве дополнительного обеспечения кредитов могут быть использованы гарантии субъектов РФ (муниципалитетов), залог прав заемщиков на земельные участки, которые обеспечиваются коммунальной инфраструктурой, другие активы заемщиков. При этом предполагается, что общий объем бюджетных гарантий по кредитам не может быть более 70% основной суммы с целью более обоснованного отбора проектов банками-кредиторами.

***

На реализацию подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» в 2007-10 гг. за счет федерального бюджета предусмотрены средства в размере 27,3 млрд руб. на субсидирование процентов по кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства.

Предусмотрено также предоставление в 2006-10 гг. государственных гарантий Российской Федерации в рамках Программы государственных внутренних заимствований в размере 88,5 млрд руб.

В рамках подпрограммы в 2006-10 гг. будут реализованы инвестиционные проекты в различных регионах России по обеспечению коммунальной инфраструктурой земельных участков в целях жилищного строительства с привлечением кредитных средств на общую сумму 320,6 млрд руб., что обеспечит дополнительный ввод жилья в 2006-10 гг. в размере 61,6 млн м², а также порядка 25 млн м² жилья после 2010 г.

Отбор участников подпрограммы будет производиться ежегодно в рамках конкурса, проводимого Государственным заказчиком подпрограммы. Реализация подпрограммы будет производиться в соответствии с порядком предоставления государственных гарантий Российской Федерации и субсидирования процентов по заимствованиям, осуществляемым на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства, разработка которого предусмотрена проектом постановления Правительства РФ.

Контроль за реализацией подпрограммы будет осуществляется по следующим показателям: объем дополнительного ввода жилья в результате реализации мероприятий программы; доля дополнительного ввода жилья от общего ввода.

***

Поскольку кредиты на подготовку земельных участков могут быть обеспечены возвратом средств от продажи земельных участков, обеспеченных коммунальной инфраструктурой, или жилья, построенного в последующие периоды, то кредиты должны предоставляться на срок не менее 2-5 лет. При этом государственные гарантии должны быть предусмотрены в необходимом объеме на весь срок кредитования.

Субсидирование процентов по кредитам будет производиться в размере 50% на весь кредитный период.

Данная мера федеральной бюджетной поддержки будет реализована на условиях софинансирования со стороны региональных или местных бюджетов на паритетной основе.

На реализацию подпрограммы предусмотрено:

в бюджете 2006 г. - 12,5 млрд руб. государственных гарантий на период от 2 до 5 лет и 1,7 млрд руб. - на субсидирование процентов по кредитам;
в бюджете 2007 г. - 17,5 млрд руб. государственных гарантий на период от 2 до 5 лет, что с учетом гарантий, предоставленных в 2006 г., составит общий объем гарантий 30 млрд руб., а также 5 млрд руб. - на субсидирование процентов по кредитам, в том числе 3,8 млрд руб. - по кредитам, предоставленным в 2007 г.

Подпрограмма даст возможность обеспечить дополнительный ввод жилья: в 2007 г. - 7,8 млн м² (13.8% объема жилищного строительства), в 2008 г. - 11,5 млн м² (18,2%), в 2008 г. - 15,3 млн м² (21,7%), а в 2010 г. - 18,4 млн м² (24%).

В подпрограмме «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» осуществляется привлечение средств частных инвесторов с целью совершенствования коммунальной инфраструктуры населенных пунктов.

Целью подпрограммы является повышение качества и надежности предоставления коммунальных услуг населению, улучшение экологической ситуации в регионах, создание устойчивых и эффективных механизмов привлечения частных инвестиций для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.

Задачи подпрограммы:

модернизация объектов коммунальной инфраструктуры с высоким уровнем износа;
повышение эффективности управления коммунальной инфраструктурой;
создание институтов для привлечение частных инвестиций для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.

***

Подпрограмма "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" будет реализована в две стадии. В рамках первой стадии (2006-07 гг.) предполагается финансирование из федерального бюджета инвестиционных проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры на условиях совместного финансирования из других источников, в том числе из региональных, местных бюджетов и с привлечением средств частных инвесторов.

На второй стадии (2008-10 гг.) предусматривается увеличение доли частных инвестиций в инвестиционных проектах модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, финансируемых с привлечением средств федерального бюджета.
Необходимым условием предоставления средств федерального бюджета по данной подпрограмме является финансирование проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры со стороны участвующих в подпрограмме субъектов РФ и частных инвесторов.

В рамках подпрограммы будут также реализовываться мероприятия по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания и/или с высоким уровнем износа (более 70%).

Общий объем финансирования подпрограммы в 2006-10 гг. составит 96,5 млрд руб., в том числе средства федерального бюджета - 27,5 млрд руб., средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - 21,2 млрд руб., а средства частных инвесторов - 47,8 млрд руб.

***

В 2006 г. будет разработана методика оценки инвестиционных проектов и их реализации на принципах государственно-частного партнерства.

Для создания благоприятных условий привлечения средств частных инвесторов предусмотрено создание в 2007 г. револьверного фонда, который будет оказывать поддержку муниципалитетам и коммунальным предприятиям в осуществлении заимствований для целей модернизации и развития коммунальной инфраструктуры.

Уставный фонд данной организации будет создан за счет средств федерального бюджета в размере 1 млрд руб. с возможным его увеличением за счет средств федерального бюджета, региональных и муниципальных бюджетов, частных инвесторов и международных финансовых организаций.

Такой начальный объем уставного капитала позволит привлекать средства кредиторов в развитие и модернизацию коммунальной инфраструктуры (в первый год деятельности в пропорции 1:2, т.е. 2 млрд руб., далее - 1:5, т.е. до 5 млрд руб. В дальнейшем «финансовый рычаг» позволит привлекать до 10 млрд руб. в год.

На реализацию подпрограммы предусмотрено:

в бюджете 2006 г. - 1,9 млрд руб.;
в бюджете 2007 г. - 2,9 млрд руб., в том числе 1,9 млрд руб. на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и 1 млрд руб. на формирование уставного капитала револьверного фонда.

В рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей, молодых специалистов на селе» будет осуществляться государственная поддержка в форме предоставления бюджетных субсидий молодым семьям и молодым специалистам на селе на погашение первого взноса при получении жилищного ипотечного кредита.

Субсидирование молодым семьям первого взноса при приобретении жилья (строительстве индивидуального жилья) будет производиться на уровне 40% стоимости стандартного жилья, при этом 10% - за счет средств федерального бюджета и 30% - за счет регионального и местного бюджетов, 60% - за счет средств ипотечных кредитов.

Реализация данной меры позволит за 2006-07 гг. обеспечить в рамках подпрограммы 88 тыс. молодых семей, или 35,2% нуждающихся. Всего за 2006-10 гг. в рамках подпрограммы смогут улучшить жилищные условия 350 тыс. молодых семей.

***

Отличительными чертами подпрограммы"Обеспечение жильем молодых семей" являются:

создание условий для активного использования ипотечного жилищного кредитования при решении жилищной проблемы молодых семей;
изменение подхода к определению категории молодых семей, признаваемых участниками подпрограммы;
изменение форм и методов реализации мероприятий по предоставлению государственной поддержки в решении жилищной проблемы молодым семьям;
использование при предоставлении субсидий молодым семьям механизма предоставления свидетельств на приобретение жилья, во многом аналогичного механизму государственных жилищных сертификатов.

Подпрограмма предусматривает разработку и утверждение соответствующих программ субъектов РФ, включающих в себя программы муниципальных образований. Регионы и муниципалитеты могут в своих региональных и муниципальных программах предусмотреть различные дополнительные формы государственной поддержки молодых семей при улучшении жилищных условий.

***

В 2007 г. планируется создать специализированную организацию страхования ипотечных жилищных кредитов, внеся в уставный фонд 1 млрд руб. средств федерального бюджета. Будет также рассмотрена альтернативная возможность погашения за счет средств федерального бюджета страховых взносов граждан в частные страховые компании.

При такой капитализации организации по страхованию ипотечных кредитов и страхования рисков в размере 20% (сверх размера кредита в 70% стоимости жилья) страховку смогут получить 100 тыс. молодых семей, в том числе первый год - 10 тыс. семей. Страхование позволит снизить размер первого взноса до 5-10% от стоимости жилья.

На господдержку молодых семей предусмотрено:

в бюджете 2006 г. - 2,1 млрд руб.;
в бюджете 2007 г. - 5,3 млрд руб., в том числе 4,3 млрд руб. на субсидии молодым семьям и 1 млрд руб. на страхование ипотечных кредитов для молодых семей.

Для обеспечения жильем молодых специалистов на селе предлагается предоставлять субсидию на погашение первого взноса при получении ипотечного кредита в размере 30-60% стоимости стандартного жилья.

Размер субсидии и условия софинансирования со стороны местных бюджетов дифференцирован по трем группам регионов в зависимости от уровня доступности приобретения жилья с помощью ипотечных кредитов.

В четвертой группе регионов с самым низким уровнем доступности жилье оплачивается за счет федерального и местного бюджетов (50:50) и предоставляется молодым специалистам по договору найма с правом выкупа.

На господдержку молодых специалистов на селе предусмотрено:

в бюджете 2006 г. - 1,4 млрд руб.;
в бюджете 2007 г. - 1,7 млрд руб.

Общее число молодых специалистов, которые будут обеспечены жильем в рамках подпрограммы в 2006-07 гг., составит 24,5 тыс. человек, или 34,7% их общего числа. Всего за 2006-10 гг. в рамках подпрограммы смогут улучшить жилищные условия 70,7 тыс. молодых специалистов на селе.

К сожалению в проекте федерального бюджета 2006 г. средства на реализацию данной подпрограммы распределены между Минсельхозом России и Рособразованием. Рострой рассчитывает на поддержку Правительства РФ в вопросе консолидации этих средств в рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей, молодых специалистов на селе».

И, наконец, четвертая подпрограмма - «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством».

Мероприятия этой подпрограммы разработаны с учетом опыта реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты".

Для военнослужащих, увольняемых с военной службы, граждан, уволенных с военной службы, и приравненных к ним лиц, граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, граждан Российской Федерации, постоянно работающих на комплексе «Байконур» и подлежащих отселению, вынужденных переселенцев размер субсидии за счет средств федерального бюджета будет определяться, исходя из стоимости 1 м² общей площади жилья в среднем по Российской Федерации.

Для ветеранов и инвалидов, а также граждан, принимавших участие в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, на производственном объединении "Маяк" и ветеранов подразделений особого риска размер субсидии за счет средств федерального бюджета будет определяться, исходя из средней рыночной стоимости жилья в соответствующем субъекте РФ в соответствии с действующим порядком.

На реализацию данной подпрограммы в федеральном бюджете предусмотрено:

в 2006 г. - 20,9 млрд руб., в том числе 3,2 млрд руб. для ветеранов и инвалидов;
в 2007 г. - 30,4 млрд руб., в том числе 5 млрд руб. для ветеранов и инвалидов.

В целом за период 2006-10 гг. будет обеспечено 211,3 тыс. семей. отдельных категорий граждан, в том числе 82,5 тыс. ветеранов и инвалидов, что составляет около 20% от общего числа участников подпрограммы.

В рамках программы будут осуществлены мероприятия по реализации Концепции развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов в России, одобренной Правительством РФ.

Наиболее важными являются разработка и принятие нормативных правовых документов в части регулирования рынка ипотечных ценных бумаг, привлечения средств пенсионных фондов и страховых компаний на рынок ипотечных ценных бумаг, страхования ипотечных кредитов, деятельности бюро кредитных историй, жилищно-накопительных кооперативов, совершенствования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, защиты прав добросовестного приобретателя жилой недвижимости.

В рамках реализации Программы предусмотрены меры по оказанию бюджетной поддержки развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов через содействие Агентству по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), что позволит обеспечить условия для привлечения долгосрочных ресурсов и увеличения объемов предоставления долгосрочных ипотечных кредитов населению.

Расходы федерального бюджета в 2006-07 гг. должны быть направлены на предоставление дополнительных государственных гарантий по заимствованиям АИЖК в размере 30 млрд руб. и увеличение уставного капитала АИЖК на 8,2 млрд руб.

Росстрой рассчитывает на поддержку Минфина России в том, чтобы при внесении поправок в бюджет 2006 г. средства на поддержку системы рефинансирования ипотечных кредитов будут направлены целевым назначением АИЖК, 100% акций которого находятся в государственной собственности под контролем Наблюдательного совета, полностью состоящего из представителей государства.

За период 2006-07 гг. 446 тыс. семей воспользуются ипотечными кредитами для улучшения жилищных условий, а за период 2006-10 гг. - более 1,4 млн семей.

В 2007 г. объем выданных кредитов составит 151 млрд руб., что в 7,6 раза больше по сравнению с 2004 г., а в 2010 г. - 415 млрд руб., т.е. в 20 раз больше.

Общий объем финансирования проекта Программы в 2006-10 гг. составит около 640 млрд руб. - в 6 раз больше, чем в действующей Программе.

Итогами реализации Национального проекта к 2010 году будут следующие результаты:

увеличение объемов жилищного строительства в 2 раза - с 41,2 до 80 млн м²;
увеличение объемов выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов в 20 раз - с 20 до 415 млрд руб.;
снижение среднего времени нахождения в очереди с 20 до 7 лет;
увеличение доли семей, которым доступно приобретение жилья, в 3,2 раза с 9% до 30%.

Государственная поддержка развития рынка доступного жилья осуществляется не только за счет бюджетных ассигнований в рамках ФЦП «Жилище», но и путем совершенствования нормативной правовой и методической базы.

Поэтому неотъемлемой частью Концепции Национального проекта является перечень нормативных правовых и методических документов по формированию рынка доступного жилья, включающий 211 наименований, в том числе 28 новых законопроектов и 66 проектов постановлений Правительства РФ.

Разработка, согласование и представление на утверждение в Правительство РФ проекта новой ФЦП «Жилище» и входящих в ее состав подпрограмм, а также подготовка нормативных правовых и методических документов потребует слаженной совместной работы Минрегиона России и Росстроя, во взаимодействии с Правительством РФ, многими министерствами и ведомствами, депутатами Государственной Думы.

С целью организации этой работы был разработан и предлагается вашему вниманию план-график реализации основных мероприятий Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», охватывающий период до конца 2007 г.

Структурно в плане-графике Национального проекта выделены четыре приоритета:

· увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования;

· повышение доступности жилья;

· увеличение объемов жилищного строительства и модернизация коммунальной инфраструктуры;

· выполнение государственных обязательств перед отдельными категориями граждан.

Каждый из приоритетов включает в себя несколько так называемых «мер», состоящих из конкретных мероприятий.

Кроме того вне рамок приоритетов в плане-графике отражены вопросы управления Национальным проектом, организации контроля за его выполнением, проведения информационно-пропагандистских мероприятий, подготовки ежегодных аналитических докладов.

В настоящее время завершается подготовительный этап Национального проекта, в рамках которого для целенаправленной работы по его реализации в августе в Росстрое было создано новое Управление реализации Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», а также внесены изменения в структуру федерального государственного учреждения «Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ».

В сентябре в Минрегионе России организована рабочая группа по разработке ФЦП «Жилище».

В начале октября разработаны и направлены на согласования в заинтересованные министерства и ведомства проекты Программы и входящих в нее подпрограмм.

В ходе подготовки проектов Программы и подпрограмм были учтены замечания и предложения федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, банков, строительных и риэлторских компаний.

Подготовлен и направлен в Правительство РФ перечень нормативных правовых и методических документов по формированию рынка доступного жилья.