|
Некоторые аспекты правового регулирования экономики в эксклавном регионе
Леденёв С.И., заместитель главы администрации Калининградской области
Калининградская область является единственным субъектом РФ, полностью отделенным от остальной территории страны сухопутными границами иностранных государств и международными морскими водами. Расстояние по прямой от границы Калининградской области до другой ближайшей российской области - Псковской - превышает 370 км. Для того чтобы попасть сухопутным путем из Калининграда в Москву, нужно пересечь территории двух независимых государств: Литвы и Белоруссии.
Такая территориальная оторванность области объективно повлекла за собой для предприятий и населения региона экономические потери, обусловленные разрывом сложившихся кооперационных связей, возникновением пограничных и таможенных барьеров.
В мировой экономической практике государства применяют к таким оторванным от основной части страны территориям специальные компенсационные механизмы: государственные дотации и субсидии, налоговые льготы, таможенные преференции.
Применительно к Калининградской области федеральные органы власти последовательно на протяжении ряда лет применяли компенсационные меры, основанные на предоставлении таможенных льгот. Сначала этот механизм был прописан в Положении о СЭЗ "Янтарь", затем - в Федеральном законе от 22.01.96 № 13-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области", который резко повысил статус документов, регулирующих хозяйственную деятельность в регионе.
Федеральный закон определяет правовые и экономические основы создания и функционирования Особой экономической зоны (ОЭЗ) в Калининградской области, учитывая ее специфическое географическое положение, значение для национальных интересов России. Закон направлен на создание благоприятных условий для социально-экономического развития Российской Федерации и Калининградской области.
Согласно Закону, территория ОЭЗ включает в себя территорию всей Калининградской области, кроме оборонных объектов, а функции администрации ОЭЗ выполняет администрация области.
Закон, прежде всего, регулирует экспортные и импортные операции предоставлением режима свободной таможенной зоны. Предусмотрено, что на территории ОЭЗ таможенные пошлины и другие таможенные платежи при оформлении товаров не взимаются:
- с товаров, произведенных в режиме ОЭЗ и вывозимых в другие страны и на остальную часть таможенной территории РФ (включая территорию Таможенного союза);
- с товаров, ввозимых из других стран для потребления в регионе либо затем вывозимых в зарубежные страны (как с переработкой, так и без переработки товаров).
Товары, импортируемые и затем вывозимые на остальную часть РФ, облагаются всеми ввозными таможенными пошлинами и другими платежами при таможенном оформлении. К таким товарам могут применяться меры по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности. Так, с 1998 г. для защиты местных производителей используется механизм квотирования ряда товарных позиций. Квоты на беспошлинный ввоз товаров на территорию области в льготном таможенном режиме, действующем на территории ОЭЗ, продаются на аукционах.
Порядок определения происхождения товара из ОЭЗ установлен Государственным таможенным комитетом РФ по согласованию с администрацией области. Товар считается произведенным в ОЭЗ, если величина добавленной стоимости его обработки или переработки составляет не менее 30%, а для электроники и сложной бытовой техники - не менее 15%. Кроме того, обработка должна вести к изменению кода товара согласно Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности РФ на уровне любого из первых четырех знаков, а для отдельных товаров - на уровне 5-го знака. Считаются не отвечающими критерию достаточной переработки простые сборочные операции, подготовка товаров к продаже и транспортировке.
Механизм ОЭЗ стал одним из факторов роста импортозамещающих производств в регионе, основную роль в развитии и расширении которых играет повышение потребительского спроса на общероссийском рынке. С 2000 г. стал резко увеличиваться ввоз сырья и полуфабрикатов, перерабатываемых в области и, в соответствии с механизмом ОЭЗ, беспошлинно вывозимых в другие регионы страны в виде готовых изделий. В 2003 г. доля области в российском импорте товаров достигла 4%, что значительно выше, чем в предшествовавшие годы.
Экспортная ориентация развивающихся в области производств является вполне оправданной, поскольку Калининградская область имеет целый ряд конкурентных преимуществ (относительная близость к странам Европы по сравнению с остальными российскими регионами; дешевизна рабочей силы в отличие от европейских стран, особенно промышленно развитых; низкие цены на электроэнергию по сравнению со странами Европейского Союза; высокий уровень квалификации рабочей силы, сопоставимый с квалификацией рабочей силы промышленно развитых стран) по сравнению с промышленно-развитыми европейскими странами, а также странами с переходной экономикой и российскими регионами. Все это вызывает интерес к региону со стороны потенциальных инвесторов, как иностранных, так и российских.
По состоянию на 01.01.05 в Калининградской области зарегистрировано 2331 предприятие с иностранными инвестициями. Общая сумма вкладов иностранных инвесторов в уставные капиталы зарегистрированных предприятий составляет 2,54 млрд руб. Наибольшее количество предприятий зарегистрировано с участием литовского (645 ед.), польского (592 ед.) и немецкого капитала (370 ед.).
Общий объем иностранных инвестиций, поступивших в нефинансовый сектор экономики, в 2004 г. составил 57,3 млн долл. США.
Иностранные инвестиции направлены, в основном, в промышленность (более 30%), материально-техническое снабжение и сбыт (порядка 25%), связь, торговлю и общественное питание (более 15%).
Основными странами-инвесторами, постоянно осуществляющими значительные инвестиции в экономику региона, являются Кипр, Германия, Литва, Великобритания, Польша, Швейцария, США, Дания. На долю этих стран приходилось более 90% общего объема поступивших иностранных инвестиций.
Всего же инвестиции в основной капитал (по полному кругу предприятий) в 2004 г. составили 18111,5 млн руб., или 114,9% к соответствующему периоду 2003 г. По Российской Федерации этот показатель составляет 110,9%. Доля инвестиций в общем размере ВРП области по итогам 2004 г. составила, по предварительной оценке, 27,4%, что несколько превышает эффективный по мировым стандартам уровень этого показателя (23-25%) в регионе.
Для проведения скоординированной политики в отношении Калининградской области Постановлением Правительства РФ от 07.12.01 № 866 утверждена Федеральная целевая программа "Развитие Калининградской области на период до 2010 года". Основная цель Программы заключается в создании условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области на основе сбалансированной промышленной политики, развития экспортного потенциала региона.
Основные задачи Программы:
а) обеспечение геостратегических интересов России в Балтийском
регионе (реализация 42 проектов объемом 61,9 млрд руб.):
- развитие Калининграда как крупного транспортного узла России -
14 проектов на сумму 14,7 млрд руб.;
- обеспечение устойчивого энергоснабжения области - 19 проектов на
сумму 43,8 млрд руб.;
- улучшение экологической обстановки, обеспечение защиты окружающей среды с учетом выполнения обязательств России, определенных международными договорами, - 9 проектов на сумму 3,4 млрд руб.;
б) задачи общефедерального значения (реализация 59 проектов
объемом 16,3 млрд руб.):
- трансформация экономической структуры региона в направлении
экспортной ориентации - 32 проекта на сумму 9,2 млрд руб.;
- совершенствование механизма функционирования ОЭЗ в Калининградской области - 13 проектов на сумму 0,3 млрд руб.;
- развитие телекоммуникационной инфраструктуры - 4 проекта на
сумму 4,4 млрд руб.;
- развитие туристско-рекреационного комплекса - 10 проектов на
сумму 2,4 млрд руб.;
в) задачи регионального значения, требующие государственной поддержки (реализация 48 проектов объемом 14,8 млрд руб.):
- комплексное развитие сельского хозяйства - 4 проекта на сумму
3,3 млрд руб.;
- развитие рыбопромышленного комплекса - 3 проекта на сумму
0,4 млрд руб.;
- развитие отраслей социальной сферы - 41 проект на сумму
11,1 млрд руб.
Для реализации программы предполагается привлечь более 93 млрд руб., из которых 8,2% составляют средства федерального бюджета, 5% - областного бюджета. Остальную часть инвестиций должны составить собственные средства предприятий, кредиты банков, иностранные кредиты и др. Согласно Программе, намечается реализовать 60 инвестиционных проектов и 89 некоммерческих мероприятий.
По результатам реализации мероприятий Программы в 2004 г. было завершено строительство и введены в эксплуатацию 13 объектов.
В целях формирования благоприятного инвестиционного климата региона используется право области осуществлять собственное законодательное и нормативно-правовое регулирование. В июле 2002 г. принят областной закон "О государственной поддержке организаций, осуществляющих инвестиции в форме капитальных вложений на территории Калининградской области". Законом инвесторам представляются значительные преференции:
- предоставление налоговых льгот;
- предоставление инвестиционных налоговых кредитов по налогу на
имущество;
- субсидирование части процентных ставок по привлеченным кредитам;
- безвозмездное предоставление в собственность земельных участков;
- сопровождение приоритетных инвестиционных проектов.
Минимальный объем инвестиций, предусматривающий поддержку, - 10 млн руб. (инвестиции в основной капитал, включая приобретения машин). Еще одним критерием является высокая бюджетная эффективность проекта: годовая нагрузка после прекращения действия налоговых льгот (сумма налогов, перечисляемая в региональный и местный бюджеты) должна не менее чем на 25% превышать среднюю сумму налоговых льгот. Ограничительными условиями поддержки проекта является отсутствие у предприятия - инициатора проекта задолженности по платежам в бюджеты всех уровней, использование средств, направляемых на капвложения, по целевому назначению и на отчуждение в пользу третьих лиц основных фондов, созданных в ходе реализации проекта. Законом установлены сроки предоставления налоговых льгот инвесторам: при сумме инвестиций 10-20 млн руб. - на 3 года с момента начала реализации проекта, 20-50 млн руб. - на 4 года, свыше 50 млн руб. - на 5 лет.
Государственная поддержка инвесторов на территории Калининградской области осуществляется в форме предоставления налоговых льгот и является важным фактором повышения инвестиционной привлекательности региона, т.к. наличие налоговой льготы увеличивает чистый доход инвестиционного проекта и снижает сроки его окупаемости (а это особенно важно для инвестора). Это существенно отличает предоставление налоговых льгот от других форм поддержки инвесторов, в частности от налогового кредита, который представляет собой лишь дополнительный источник финансирования проекта и не влияет на указанные показатели. Поэтому применение механизма налоговых льгот для поддержки инвесторов на территории Калининградской области представляется обоснованным.
В соответствии с нормативно-правовыми актами Калининградской области, принятыми с 1999 по 2002 г., 2004 г. налоговыми льготами пользовались 44 предприятия. За период 2000-03 гг. размер налоговых отчислений предприятий-"льготников" во все уровни бюджетов возрос с 245 млн руб. до 1145 млн руб. Динамика объемов налоговых поступлений от предприятий, пользующихся налоговыми льготами, позволяет сделать вывод о бюджетной эффективности большинства реализуемых инвестиционных проектов.
Особенности развития Калининградской области обусловлены воздействием сложного комплекса факторов, в том числе международного характера.
Направления развития Калининградской области должны быть увязаны с ожидаемым вступлением России в ВТО. В средствах массовой информации часто высказывается точка зрения о том, что сохранить статус ОЭЗ не удастся, т.к. он противоречит требованиям ВТО, нарушается принцип наибольшего благоприятствования, принятый странами-участницами. Однако данные высказывания безосновательны и возникают из-за отсутствия достаточной и достоверной информации о деятельности и практике ВТО. На сегодняшний день членами ВТО являются страны, которым удалось сохранить ОЭЗ (свободные экономические зоны) на своей территории, например, Китай, Израиль, Словения, Таиланд, Аргентина, Румыния и т.д. Свободные экономические зоны этих стран активно используют налоговые и таможенные льготы. В ходе ведущихся сейчас переговоров об условиях вступления России в ВТО должна быть учтена специфика Калининградской области: сложившаяся экономика региона полностью зависима от льгот и режима ОЭЗ.
Если говорить о Калининградской области, то ОЭЗ является прообразом условий ВТО для России. Регион уже функционирует как одна из стран-участниц, где отменены пошлины и реализуются принципы либеральной торговли. Единственным фактором, требующим внимания и детальной проработки, является то, как скажется при присоединении к ВТО либерализация торговли в остальной части таможенной территории РФ на экономике области, и насколько полно в ходе переговоров будет сохранен статус Калининградской области. Сейчас предприятия области имеют ряд преференций и льгот, которые обеспечивают определенный уровень их конкурентоспособности по сравнению с другими компаниями, действующими на территории РФ. При вступлении России в ВТО предприятия Калининградской области и остальной части России через некоторое время окажутся в равных условиях. Это, по мнению ряда экспертов, может негативно сказаться на состоянии региона и послужить причиной усиления отсталости области по уровню экономического развития от средних показателей по России.
В настоящее время Правительством РФ совместно с администрацией области в целях совершенствования механизма функционирования ОЭЗ подготовлен новый проект Федерального закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области". В новой редакции закона предполагается повысить возможности для создания и работы экспортоориентированных и импортозамещающих производств на территории области.
Основная идея проекта Федерального закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области" заключается в создании эффективно работающего механизма экономических отношений в Калининградской области, позволяющего обеспечить ускоренное развитие области и достижение в данном регионе уровня жизни населения, соответствующего показателям, сложившимся в странах Европейского союза. Принятие законопроекта позволит: создать правовые гарантии для дальнейшего социально-экономического развития Калининградской области и благоприятный инвестиционный климат в регионе; обеспечить преобразование экономической структуры региона в соответствии с Федеральной целевой программой развития Калининградской области на период до 2010 г.
Политическими последствиями принятия законопроекта будут обеспечение стабильной политической ситуации в регионе, решение проблемы жизнедеятельности и устойчивого развития региона в условиях расширения Европейского Союза и использование геополитического положения Калининградской области для ускорения процессов российско-европейской интеграции.
Юридическими последствиями принятия законопроекта являются возможность создания полной нормативной правовой базы функционирования ОЭЗ и обеспечение стабильности законодательства как одного из необходимых условий сохранения инвестиционной привлекательности региона.
Леденев Сергей Иванович. В 1998-2000 гг. - глава администрации Неманского района Калининградской области, в 2000-05 гг. - депутат Калининградской областной Думы, председатель комитета по бюджету, налогам и финансам. С 2005 г. - заместитель главы администрации Калининградской области, занимается вопросами экономической политики.
|
