Некоторые вопросы освоения континентального шельфа РФ | Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Некоторые вопросы освоения континентального шельфа РФ

Трутнев Ю.П., министр природных ресурсов РФ

Материал подготовлен на основе выступления на заседании Правительства РФ «О мерах по изучению и повышению эффективности освоения минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации», 12.05.05.

Наша страна обладает существенным ресурсным потенциалом углеводородного сырья. Общие ресурсы составляют 251,6 млрд т условного топлива, запасы - 89,4 млрд т.

Большая часть разведанных запасов сосредоточена на суше Российской Федерации - в Западной и Восточной Сибири, а также в Европейской части страны.

До 1992 г. объемы воспроизводства нефти и газа на континентальной части страны превышали добычу полезных ископаемых. В период с 1990 по 1995 г. произошло резкое падение объемов воспроизводства, вызванное снижением объемов геологоразведочных работ.

Фактически, с конца 80-х гг. страна столкнулась с серьезным спадом объемов поисково-разведочного бурения, сейсморазведочных работ, соответственно, произошла резкая убыль запасов.

Некоторый рост объемов геологоразведочных работ, который начался в конце 90-х гг., показал, что континентальная часть России по-прежнему обладает определенным потенциалом углеводородного сырья. Но количество и качество открываемых месторождений не удовлетворяет потребностям экономики страны.

Более 75% месторождений нефти и газа на суше вовлечены в освоение. При этом средняя выработанность месторождений приближается к 50%. Средние запасы одного открываемого на суше месторождения по сравнению с 1975 г. снизились в 5 раз. В результате накапливается дефицит качественных месторождений углеводородного сырья, который уже к 2015 г. может привести к исчерпанию рентабельных запасов нефти.

Вместе с тем мы понимаем, что экономика Российской Федерации серьезно зависит от стабильной работы энергетического комплекса и от экспорта углеводородов. Поэтому прогнозируемый специалистами дефицит стратегических полезных ископаемых требует от нас незамедлительных действий по освоению новых крупных нефтегазоносных провинций.

Наиболее перспективным направлением для восполнения запасов углеводородного сырья, безусловно, является шельф Российской Федерации.

На шельфе России сосредоточены значительные ресурсы нефти и газа. Однако количество открытых месторождений весьма незначительно. Также невелики и поставленные на государственный баланс запасы.

Основные из открытых месторождений на шельфе Российской Федерации сосредоточены в Баренцевом и Карском морях, а также в Охотском море - на шельфе Сахалина (рис. 1). Среди открытий - газовые гиганты и сверхгиганты Штокмановское, Русановское и Ленинградское в западной Арктике, крупнейшие нефтяные месторождения северо-восточного шельфа Сахалина.

Рис. 1. Основные месторождения углеводородного сырья континентального шельфа Российской Федерации.

В целом ресурсы российского шельфа распределены более чем в 20 крупнейших морских и континентально-морских нефтегазоносных провинциях и бассейнах, где выявлено более 1100 перспективных ловушек, открыто 35 месторождений нефти и газа, расположенных в акваториях Балтийского, Баренцева, Печорского, Охотского и Японского, Каспийского и Азовского морей.

В целом углеводородный потенциал континентального шельфа играет существенную роль в мировой экономике. В 2003 г. морская добыча нефти достигла 1,2 млрд т, что составляет 34% общемировой добычи этого сырья. Добыча газа на шельфе превысила 700 млрд м³, т.е. четверть мировой добычи этого полезного ископаемого.

По добыче углевородного сырья на акваториях первое место занимает бассейн Северного моря, второе место принадлежит Карибскому региону, далее идут страны Персидского залива и Западной Африки, а также Южной Америки (рис. 2).

Рис. 2. Освоенность ресурсов углеводородного сырья континентального шельфа России и зарубежных государств.

При этом континентальный шельф Российской Федерации является самым крупным в мире по площади. Его территория превышает 6.2 млн км², из них 4 млн км² являются перспективными на нефть и газ.

Несмотря на то, что начальные извлекаемые ресурсы углеводородного сырья оцениваются в 136 млрд т условного топлива (а это соответствует 25% общемировых ресурсов углеводородов), добыча нефти и газа на шельфе Российской Федерации практически не ведется. Исключением является лишь шельф Сахалина, где в 2004 г. было добыто около 2 млн т нефти, что составляет менее 0,5% от общей добычи Российской Федерации.

К изучению шельфа наша страна приступила одновременно, например, с Норвегией. Спустя 20 лет после начала этих работ Норвегия добывала в Северном море свыше 250 млн т углеводородов. Мы же так и не смогли приступить к разработке месторождений даже в Баренцевом и Карском морях.

Необходимо учитывать, что освоение месторождений полезных ископаемых на шельфе является более сложной задачей, чем разработка полезных ископаемых в континентальной части страны.

Изучение и освоение морских ресурсов углеводородного сырья на российском шельфе по сравнению с другими регионами мира характеризуется специфическими особенностями, которые напрямую влияют на уровень вовлечения в оборот полезных ископаемых.

Основной объем запасов нефти и газа в России сосредоточен в недрах шельфа арктических морей, характеризующихся суровыми климатическими условиями и экстремальной ледовой обстановкой. Кроме того, на побережьях арктических морей практически отсутствует береговая инфраструктура, практически нет транспортной системы.

Необходимо учитывать и жесткие экологические требования, предъявляемые при разработке месторождений нефти и газа в открытом море, где любая авария самым негативным образом может отразиться на всей экосистеме.

Все эти специфические особенности приводят к тому, что освоение месторождений на российском шельфе требует существенных инвестиций, в том числе в закупку дорогостоящих технологий, которые позволят вести добычу при сложной ледовой обстановке и в суровых климатических условиях.

Конечно, даже при высокой себестоимости освоения ресурсов в наиболее перспективных арктических районах шельфа открытие гигантских и уникальных по запасам месторождений уравновешивает риски и компенсирует затраты по разведке и освоению месторождений. Однако срок окупаемости инвестиций достаточно длителен - он может растягиваться на десятилетия.

Таким образом, в освоении континентального шельфа Российской Федерации мы видим четыре основных блока проблем:

1) геологические проблемы, связанные со слабой изученностью акваторий, а также неподготовленностью запасов к освоению. Решение этих проблем находится в непосредственном ведении МПР России и Федерального агентства по недропользованию;

2) проблемы, связанные с наличием излишних административных барьеров на пути недропользователей, желающих участвовать в разработке шельфа, в первую очередь устаревшая нормативная база;

3) отсутствие финансовых стимулов для инвесторов. Как мы уже отметили, разработка арктических месторождений требует затрат, исчисляющихся миллиардами долларов без быстрой окупаемости;

4) отсутствие в Российской Федерации необходимого оборудования и дорогостоящих технологий.

Степень сейсмической изученности континентального шельфа Российской Федерации крайне низкая. Средняя плотность покрытия сейсмическими профилями составляет лишь 0,24 погонных км/км² (рис. 3). Для примера, для окончания регионального этапа работ, который финансируется из средств федерального бюджета, необходимо, чтобы плотность сейсмики превышала 0,5 погонных км/км².

Рис. 3. Геолого-геофизическая изученность континентального шельфа Российской Федерации.

Такого показателя нам не удалось достичь более чем на 90% территории шельфа. Несколько лучше изучена территория вокруг Сахалина. В то же время перспективные на наличие углеводородов Баренцево и Карское моря относятся к слабо изученным акваториям.

Фактически, серьезные геологоразведочные работы на континентальном шельфе Российской Федерации не ведутся с 1993 г. По сравнению с серединой 80-х гг. прошлого века, когда были открыты большинство из существующих месторождений, объемы работ сократились в 10 раз (рис. 4).

Рис. 4. Объемы геологоразведочных работ на континентальном шельфе Российской Федерации.

Семь скважин было пробурено лишь в 2003 г. исключительно за счет средств недропользователей (ЛУКойл - 3 в Каспийском море, Газпром - 2 скважины в Карском море, Акртикшельфнефтегазразведка - 2 скважины в Печорском море), в 2004 г. «Роснефть» пробурила 1 скважину на Сахалине.

В итоге на сегодняшний день геолого-геофизическая изученность континентального шельфа Российской Федерации в десятки и сотни раз по количеству пробуренных скважин и плотности сейсмических работ отстает от Норвегии, Дании, Великобритании, Бразилии и всех других стран, включая африканские, которые ведут работы на шельфе.

Для возобновления геологических работ как в континентальной части страны, так и на шельфе, МПР РФ была разработана и одобрена на заседании Правительства в ноябре 2004 г. «Долгосрочная государственная программа воспроизводства минерально-сырьевой базы на период до 2020 года».

В рамках этой программы предполагается увеличение затрат федерального бюджета на воспроизводство минеральной базы и доведение общего объема финансирования до 20,5 млрд руб. Соответственно увеличатся бюджетные вложения в региональные работы по освоению шельфа: с 700 млн руб. в 2005 г. до 2,8 млрд руб. в 2020 г.

Исходя из общемировой и российской практики, мы можем прогнозировать то, что пропорционально увеличению госвложений будут расти инвестиции в геологоразведочные работы и со стороны недропользователей. В первую очередь, после того как государство сможет предложить бизнесу готовые для доразведки и освоения участки недр в перспективных морских акваториях.

Для перехода на системные и планомерные работы по изучению и освоению континентального шельфа в МПР России была разработана «Государственная стратегия изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа Российской Федерации». Проект документа согласован со всеми министерствами и ведомствами и внесен в Правительство в декабре 2004 г.

Главной целью и задачей программы является изучение геологического строения основных нефтегазоносных провинций на основе новейших технологий с выделением крупных зон и районов нефтегазонакопления и подготовкой ресурсов и запасов нефти и газа.

Основным содержанием программы является предоставление в пользование участков недр для геологического изучения, поиска, разведки и добычи. В Стратегии установлена взаимосвязь категорийности ресурсов и запасов (все категории - от А до Д), объема ресурсов и уровня стартового платежа. Таким образом, согласно Стратегии до 2010 г. на аукцион будет выставлено 32 блока суммарной площадью 240 тыс. км² с суммарными ресурсами в 9 млрд т условного топлива. В результате МПР России ожидает поступлений в федеральный бюджет только от единовременных аукционных платежей в размере 5 млрд долл. США.

Для примера, за период с 1991 по 2003 г. было выдана 131 лицензия на участки недр континентального шельфа, при этом доход государства от их предоставления не превысил 10 млн долл. США.

В Баренцевом и Печорском морях на период до 2010 г. намечено выставить до 20 перспективных блоков (участков), распределенных по 6 тендерам и расположенных в наиболее изученных на сегодня районах, где уже открыты промышленные залежи углеводородов или имеются ресурсы, оцененные не ниже категории С3-Д1. К таким районам отнесены: восточная часть Печорского моря, где расположено 4 блока, с суммарными извлекаемыми запасами и ресурсами около 640-680 млн т (тендер Баренц-2); Баренцево-Печорский, с суммарными извлекаемыми запасами и ресурсами 354-382 млн т (тендер Баренц-3); Южный Приновоземельский район - с 4 блоками и ресурсами 1,2-1,3 млрд т (тендер Баренц-4); Приновоземельский - с 2 блоками и суммарным потенциалом ресурсов до 1,3 млрд т (тендер Баренц-5), центральная и западная части российской акватории Баренцева моря (тендеры Баренц-6, -7) с суммарными запасами и ресурсами около 2,5 млрд т условного топлива.

В период 2010-20 гг. планируются лицензионные тендеры по другим районам Баренцева моря. Их конфигурация и конкретные ресурсные характеристики будут уточнены после проведения работ, в том числе геологических съемок.

В Охотском море на период 2005-20 гг. выделены блоки и участки лицензионного изучения и освоения ресурсов общей площадью 125 тыс. км² и с начальными суммарными геологическими ресурсами, в соответствии с текущими экспертными оценками, около 5,6 млрд т условного топлива.

В 2005-10 гг. планируется проведение аукционов по 7 перспективным блокам с ресурсами, оцененными по категориям С3-Д1 и предлагаемыми для геологического изучения, поисков, разведки и добычи углеводородного сырья. Блоки охватывают около 50% всей площади и около 84% ресурсной базы, предназначенной для лицензионного освоения в перспективе до 2020 г. Они распределены по 5 тендерам, охватывающим 2 шельфовых региона Охотского моря: Сахалинский (тендеры Сахалин-3, -6) и Примагаданский (тендеры Магадан-1, -2, -3) .

В соответствии с расположением площадей с подготовленными запасами нефти и газа наиболее перспективными районами являются Печорское и южная часть Баренцева моря, Приямальская часть Карского моря, прежде всего - его заливы и губы, шельф северо-восточного Сахалина, российские сектора Каспия и Балтийского моря.

По мере проведения аукционов государство будет получать дополнительную геологическую информацию от недропользователей, которая будет использована для уточнения данных о ресурсах и запасах близлежащих месторождений.

Комплекс мер, нацеленных на повышение геологической изученности акваторий арктических морей, приведет к повышению инвестиционного спроса на участки недр на российском шельфе.

Это, в свою очередь, будет способствовать локализации запасов нефти на российском шельфе к 2020 г. в объеме до 2,8 млрд т, ресурсов нефти - до 8,8 млрд т. По газу максимальный прирост запасов составит 5,3 трлн м³, ресурсов - 16,3 трлн м³.

Таким образом, ожидаемый суммарный доход бюджета Российской Федерации от реализации Стратегии составит 105-135 млрд долл. США, в том числе от разовых платежей до 5 млрд долл. США.

Меры по активизации геологического изучения континентального шельфа в значительной мере пересекаются с соответствующими разделами программы по воспроизводству минерально-сырьевой базы на период до 2004 г., утвержденной правительством в ноябре 2004 г., а также решениями, принятыми на заседании Морской коллегии.

Предложенные меры позволят создать часть базовых условий для привлечения инвесторов к освоению и разработке шельфовых месторождений.

В то же время только мерами, находящимися в компетенции МПР России, достичь серьезного прорыва в вопросе освоения российского шельфа невозможно.

Мы убеждены в том, что без принятия другими органами федеральной исполнительной власти комплекса скоординированных мер коренных изменений в вопросе освоения арктических морей достичь не удастся. Ограничиваясь только мерами геологического характера, мы обречены на дальнейшее отставание в изучении и освоении этих территорий по сравнению с другими странами.

Одной из главных проблем в освоении и дальнейшем изучении морских месторождений является малоэффективная законодательная система, регулирующая режим недропользования на шельфе.

Освоение шельфовых месторождений может производиться на базе существующей системы налогообложения или же на основе соглашения о разделе продукции.

Из-за высокой капиталоемкости освоения шельфовых месторождений и длительных сроков окупаемости проектов разработка арктических месторождений на основе действующей системы налогообложения, как правило, малопривлекательна.

Соответственно, базовой формой является соглашение о разделе продукции (СРП).

Давайте остановимся на существующей сегодня технологии заключения СРП. Процедура подготовки и реализации СРП сложная и многоэтапная. До начала реализации СРП необходимо пройти в целом 28 этапов подготовки и согласований.

В частности, нормативные акты, регулирующие процедуру предоставления прав на разработку месторождений на континентальном шельфе, требуют проведения 2 аукционов, принятия 2 федеральных законов, около 10 актов на уровне Правительства РФ. Кроме того, необходимы около 15 заседаний комиссии по подготовке СРП, более 20 согласований с министерствами и ведомствами, а также около 5 экспертиз (экологическая, Экспертный совет, Институт законодательства и сравнительного правоведения, Минэкономразвития). В итоге процедура заключения СРП растягивается на 2-3 года.

Считаем необходимым дебюрократизировать процесс заключения СРП на основе передового мирового опыта, имеющегося в отношении разработки шельфовых месторождений.

Предлагаем Вашему вниманию меры, наиболее часто используемые в зарубежных странах для стимулирования разработки капиталоемких шельфовых проектов.

Себестоимость добычи нефти на месторождениях шельфа Российской Федерации значительно превышает затраты на разработку шельфов теплых стран. В частности, если для шельфа Каспийского моря, находящегося под юрисдикцией Казахстана, данный показатель составляет 44 долл. на тонну, то для шельфа Восточно-Арктического моря он может достигать 170 долл.

Для преодоления проблем высокой капиталоемкости проектов по освоению шельфа, а также добычи сырья в условиях сложных климатических условий используется ряд механизмов.

МПР России предлагает Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли совместно рассмотреть такие возможности стимулирования вложения в освоение шельфа, как снижение стандартных ставок налогов и платежей, использование налоговых каникул и кредитов для операторов шельфовых проектов. Кроме того, могут быть использованы инвестиционные вычеты (аплифты), освобождение от налогообложения при проведении геологоразведочных работ и импортных пошлин при поставках уникального оборудования.

Считаем, что подобные меры могут привлечь в освоение шельфов значительные инвестиции и существенно снизить инвестиционные риски.

У нас не вызывает сомнения тот факт, что мы сможем в полной мере провести геологическую разведку шельфа и предоставить участки в пользование. В то же время для освоения месторождений необходимо, в первую очередь, создание соответствующей инфраструктуры, в первую очередь транспортной. То есть, нужны порты, танкерный флот, платформы, трубопроводы. Надеюсь, наши коллеги поддержат нас в стремлении освоить шельф и получить столь необходимые для экономики страны ресурсы и активизируют свою работу в данном направлении. В разработке шельфовых месторождений, безусловно, должна принять участие и отечественная промышленность.

На сегодняшний день в Российской Федерации существует производственная база для выпуска большинства образцов технических средств и технологий, необходимых для изучения и освоения месторождений континентального шельфа.

В частности, в нашей стране можно производить научно-исследовательские и буровые суда, морские сейсмо-, электроразведочные и аэрогеофизические комплексы. Также в России можно изготавливать плавучие буровые глубоководные и мелководные установки.

Вместе с тем российская производственная база испытывает недостаток по некоторым видам сейсморазведочных комплексов и судов обеспечения. Эти технологии придется разрабатывать или закупать за рубежом.

В результате активизации государственного участия в освоении шельфовых месторождений инвестиции недропользователей будут направлены не только в освоение месторождений, но и в десятки смежных отраслей.

Освоение шельфа приведет к увеличению инвестиций в транспорт, машиностроение (для примера, инвесторы в среднем вкладывают в одну плавучую платформу около 1 млрд долл. США), металлургию, приборостроение, другие отрасли.

В случае реализации комплексного подхода государства к освоению шельфовых месторождений мы уже к 2020 г. можем выйти на серьезные уровни добычи нефти и газа в акваториях северных морей.

Добыча газа может достичь 320 млрд м³ в год, добыча нефти - 95 млн т.

При этом общий доход государственного бюджета может составить от 53 до 78 млрд долл. США.

Освоение шельфа приведет к:

увеличению прямых поступлений в бюджет от недропользования;
притоку инвестиций в реальный сектор экономики;
наращиванию внутреннего потребления и экспорта;
росту ВВП;
снижению импортной зависимости в сфере оборудования и высоких технологий;
социально-экономическому развитию удаленных регионов Российской Федерации и зон особых геополитических интересов;
поддержанию занятости населения и созданию новых рабочих мест.

Трутнев Юрий Петрович. С 1994 г. - депутат Пермской городской Думы, председатель Комитета по экономической политике и налогам областного Законодательного собрания. С 1996 г. - Глава города Перми. С 2000 г. - губернатор Пермской области. В 2004 г. назначен Министром природных ресурсов РФ.