|
Проблемы совершенствования законодательства в области недропользования
Тарасюк В.М., заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам и природопользованию
Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) является важнейшей составляющей экономики России, одним из ключевых факторов обеспечения жизнедеятельности производительных сил и населения страны. Он производит более четверти промышленной продукции России, оказывает существенное влияние на формирование бюджета страны, обеспечивает более половины ее экспортного потенциала. За последние 10 лет в стране резко ухудшилась сырьевая база в нефтяном комплексе, что ведет к резкому увеличению себестоимости добычи нефти и, как следствие, к огромным потерям для бюджета страны. Также уменьшаются конкурентные способности на мировом рынке в области нефтяных технологий и происходит "запирание" огромных запасов нефти как нерентабельных к разработке.
В течение последних 10 лет прошедшего столетия объемы разведочного бурения сократились более чем в 4 раза, прирост запасов нефти - в 6,5 раз. Существенно сократились объемы разведочных геофизических исследований. В результате ухудшения эффективности геологоразведочных работ прирост запасов нефти с 1994 г. не компенсирует ее добычу. Закономерно, что в России, как и в других нефтедобывающих странах мира, увеличивается доля так называемых трудноизвлекаемых запасов (в низкопроницаемых коллекторах, высоковязкой нефти, в нефтегазовых месторождениях). За 30-летний период (1971-2000 гг.) их доля в целом по России увеличилась почти в 3 раза и превысила 54% общих запасов. Стоит обратить внимание на то, что структура остаточных запасов нефти усложняется из-за того, что интенсивный отбор нефти происходит преимущественно из активной части запасов, но она не восполняется такими же высокопродуктивными объектами.
Компании ведут такую разработку, при которой достигается минимальная себестоимость нефти. Сверхобеспеченность запасами многих крупных нефтяных компаний способствует тому, что в стране увеличивается добыча нефти в основном за счет интенсификации выборочной отработки активной части запасов, - "снятием сливок", по меткому выражению Президента РФ В.В.Путина - при одновременном прекращении эксплуатации сотен и тысяч малодебитных скважин, добывающих нефть из "трудных" запасов. Положение усугубляется тем, что за последнее десятилетие практически свернуто применение современных методов увеличения нефтеотдачи, без чего невозможна эффективная разработка трудных запасов, а значит, и преодоление негативной тенденции снижения нефтеотдачи, принявшей уже угрожающий характер.
Вследствие вышеизложенных причин происходит:
- отсутствие прироста запасов;
- снижение нефтеотдачи;
- разработка преимущественно из активной части запасов;
- не разрабатываются отечественные методы увеличения нефтеотдачи.
В будущем мы столкнемся только с трудноизвлекаемыми запасами и будем вынуждены пользоваться дорогими зарубежными технологиями. Это резко увеличит себестоимость добычи отечественной нефти, и мы не сможем конкурировать как с ближневосточными странами, где находятся преимущественно месторождения с активными запасами, так и со странами США и Канада, где структура запасов схожа с нашей, но ведется активная разработка и внедрение методов увеличения нефтеотдачи. В настоящее время только государство может изменить сложившуюся ситуацию.
Самой острой проблемой на сегодня является недостаточное воспроизводство минерально-сырьевой базы, т.е. отставание объемов поисков и разведки новых месторождений полезных ископаемых от объемов добычи соответствующих видов минерального сырья. Вот уже второе десятилетие подряд в России нет масштабных геологоразведочных работ на перспективных площадях и, как следствие, - нет открытий новых месторождений с существенными запасами полезных ископаемых.
Основные направления работы по выправлению ситуации:
- воспроизводство минерально-сырьевой базы в широком смысле - это поиск и разведка новых месторождений полезных ископаемых с запасами, достаточными для покрытия дефицита минерального сырья при условии максимально полного извлечения из недр и дальнейшего экономного многократного использования. Это одна из важных составляющих развития и пополнения природных запасов;
- полнота отработки полезных ископаемых, включая вопросы извлечения лишь отдельных компонентов в комплексных рудах, невысокие коэффициенты извлечения нефти и газа, использования низконапорного газа, разработки остаточных запасов полезных ископаемых, переработки отходов и отвалов горной промышленности;
- ресурсосбережение, включая вопросы использования вторичного сырья, снижения материало- и энергоемкости российского производства и жизнеобеспечения социальных объектов.
Разведанные и переданные для разработки месторождения распределены так, что одни компании и предприятия обеспечены на 5-10 лет и активно занимаются поисками и разведкой новых месторождений за счет собственных средств. Разведанные ими месторождения не должны выставляться на аукционы, а на льготных условиях даваться этим же предприятиям для разработки нефтяных месторождений. Есть предприятия, которые обеспечены на 30-50 лет и не заинтересованы в содержании геологоразведки.
Необходимо в рамках разрабатываемой Правительством РФ новой редакции Закона РФ "О недрах" предусмотреть право изымать у некоторых недропользователей "замороженные" месторождения в государственный резерв или передавать другим недропользователям, которые заинтересованы в изучении и развитии данных месторождений.
Все мы знаем, что нераспределенный резервный фонд недр должен обеспечивать гарантированное восполнение выбывающих объемов добычи. К сожалению, после отмены отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) с 2002 г. крупные компании снизили объем геологоразведочных работ почти вдвое, а средние и мелкие - практически прекратили. Из прежних 50% отчислений на ВМСБ, поступающих в федеральный бюджет, на федеральные программы выделяется менее 15%, а на территориальные программы - практически ничего!
Поэтому все чаще звучат предложения восстановить отчисления на ВМСБ для пополнения федерального и территориальных фондов ВМСБ - я считаю, что это нужно для наших потомков.
В отношении разведанных и находящихся в стадии поисков и разведки новых месторождений актуальна проблема изменения классификации запасов полезных ископаемых в соответствии с международным опытом. В российской классификации запасов основное внимание уделено оценке достоверности геологических запасов и недостаточно отражены экономика и технология разработки месторождений. Поэтому при работе с иностранными инвесторами наши компании вынуждены за большие деньги привлекать иностранных аудиторов для переоценки своих запасов.
Буквально только что появилась новая "Рамочная классификация ООН энергетических и минеральных ресурсов (2004 г.), в которой каждый объект характеризуется тремя показателями: экономикой, технологией и запасами.
Эксперты нашего Комитета подсчитали, что при переходе на такую классификацию суммарные балансовые запасы нефти и газа в России уменьшаются более чем в 2 раза. И сейчас перед Комитетом Государственной Думы РФ по природным ресурсам и природопользованию стоит очень много задач, чтобы подготовить поправки в действующее законодательство о недрах с квалификацией международных показателей.
Все вы знаете, как непросто оформить земельный отвод для целей недропользования. Для упрощения и упорядочения этой процедуры депутаты нашего Комитета предлагают в Земельном кодексе РФ категорию земель промышленности дополнить "землями государственного фонда недр" и передать их в распоряжение МПР России, его территориальных органов. Тогда земельный отвод будет автоматически оформляться с лицензией на пользование недрами. Такая поправка к Земельному кодексу РФ была внесена, но пока еще не принята. Будем доказывать необходимость ее принятия.
Одна из проблем российского законодательства о недрах - это дополнение или замена норм публичного (государственного) права на нормы гражданского (частного) права.
Действующее российское законодательство уже предусматривает соглашения о разделе продукции и концессии, являющиеся гражданскими договорами, которые не нашли широкого распространения.
Звучат предложения дополнить предоставление недр в пользование на условиях договора аренды. Вместе с тем порядок пользования участками недр местного значения определяется законодательством субъектов РФ (п. 9 ст. 4 Закона РФ "О недрах") - пожалуйста, внедряйте аренду и поделитесь опытом, какие нужно сделать поправки к этому законодательству.
Интересы общества в целом (государства), особенно в рыночной среде, иногда не совпадают с интересами отдельных граждан и предприятий. Поэтому без государственного регулирования невозможно, например, обеспечить требуемое ВМСБ. Не следует из одной крайности бросаться в другую. Необходимо существование государственного и частного права в одном законе при четкой конкретизации сфер применения.
До недавнего времени актуальным было разрешение споров о предоставлении недр в пользование по принципу "двух ключей". Например, владельцы "федерального ключа" настаивали на предоставлении таких месторождений, как Удоканское (меди) и Сухой лог (рудное золото) на аукционах с участием иностранных компаний, а владельцы "регионального ключа" добивались проведения конкурсов с участием только отечественных недропользователей. С принятием 22.08.04 Федерального закона № 122-ФЗ о замене льгот денежными компенсациями, в ст. 13 которого принцип "двух ключей" доступа к недрам отменен, споры прекратились. Как будут предоставлены недропользователям Удокан и Сухой лог, решат федеральные министерства или Правительство РФ.
Наш Комитет предлагает для таких уникальных месторождений, содержащих более 20% разрабатываемых запасов определенных видов полезных ископаемых, ввести особый порядок принятия решений, например, Правительством РФ. Возможны и другие варианты.
С отменой принципа "двух ключей" повысилась актуальность решения проблемы законодательного разделения месторождений на участки недр федерального значения, участки недр регионального значения и участки недр местного значения, как это предусмотрено ст. 2-1, 3, 4, 5 и 10-1 Закона РФ "О недрах". Заметим, что в указанном законе предусмотрена лишь значимость участков недр, а не собственность, которая является общегосударственной, нам всем есть над чем здесь поработать.
Одним из критериев значимости участков недр, очевидно, является величина запасов. При этом месторождения нефти и газа с малыми или остаточными запасами должны считаться участками регионального или местного значения. Например, наш Комитет предлагает крупные месторождения федерального значения после отработки 70-80% запасов переводить в объекты местного значения, как имеющие преимущественно социальную значимость для регионов и компаний.
Несмотря на недавнее внесение изменений в гл. 26 Налогового кодекса РФ "Налог на добычу полезных ископаемых" актуальность проблемы дифференциации указанного налога обострилась с ростом мировых цен на нефть.
Зависимость ставки налога на добычу полезных ископаемых от мировой цены увеличивает налоговую нагрузку для нефти, реализуемой на внутреннем рынке, и способствует росту внутренних цен. Очевидно, необходимо срочно изменить систему налогообложения пользования недрами в направлении стимулирования рационального, максимально полного использования имеющихся ресурсов на местах.
В настоящее время практически все участники нефтяного бизнеса согласились с необходимостью дифференцированного подхода к определению налоговой ставки. Существуют две формы подхода к дифференцированному налогу: пассивная и активная.
Пассивная форма предполагает по существу введение коэффициентов снижения налоговой ставки в зависимости от трудности разработки запасов нефти и степени их выработки. Однако отсутствует четкая формализация величины извлекаемых запасов и их выработанности, поэтому эти критерии не могут быть прозрачными для установления величины налоговой нагрузки. Возможность манипуляции достаточно широка.
Активная форма предполагает стимулирование разработки трудноизвлекаемых запасов и применения адекватных методов увеличения нефтеотдачи, преодолевающих трудность извлечения нефти, в результате чего степень извлечения нефти не уступает достигаемой при разработке активных запасов.
Возможные экономические льготы для проектов, прошедших по соответствующей Федеральной программе:
- часть налога на добычу;
- 100% квота на экспорт;
- компенсация дополнительных капитальных вложений из Фонда нефтеотдачи;
- освобождение от налога на добычу на период окупаемости;
- освобождение от налога дополнительных капитальных вложений;
- ускоренная амортизация.
Ответственность за природные ресурсы, недры, минерально-сырьевой комплекс в Правительстве РФ распределена между 9 министерствами и ведомствами таким образом, что тот, кто должен осуществлять контроль за недропользованием, не может этого осуществить на практике, в то время, как тот, кто может наладить действительный контроль, не имеет таковых функций.
Проблемы с приростом запасов, катастрофическим состоянием геологоразведочных работ появились и продолжаются уже более 10 лет, с того момента, когда государство самоустранилось от регулирования добычи минерального сырья.
Как-то удавалось удерживать от резкого спада геологоразведку и приросты запасов через финансирование за счет ставок ВМСБ. С их отменой наступила пора полной бесконтрольности в этой сфере, т.к. недропользователями не созданы механизмы для обязательного прироста ими запасов, а у государства исчезли на это средства. В себестоимости добываемого барреля нефти в западных компаниях 2-3 долл. США приходится на геологоразведочные работы.
Необходимо сосредоточить функции геологического изучения, управления ресурсами недр, регулирования добычи и контроля за разработкой месторождений в одном федеральном ведомстве.
Необходимо отменить плоский налог на добычу и ввести дифференцированную шкалу на каждое месторождение (к этому призывал Президент В.В.Путин в ежегодном послании в 2002 г.) в зависимости от его геолого-экономических характеристик, создать систему управления недрами, побуждающую недропользователя приращивать запасы в необходимом объеме для стабильной и долговременной добычи полезных ископаемых.
Привлечение некоторыми российскими нефтегазовыми компаниями западных сервисных подрядчиков приобрело в России уродливую, отличающуюся от мировой практики форму. Вместо того, чтобы объявить конкурсы на геологоразведочные, геофизические и другие работы, компании заключают корпоративные соглашения с западными подрядчиками.
Необходимо сервисный рынок сделать прозрачным, в первую очередь, для российских сервисных компаний, имея в виду, что практически все, что есть в мире для сервиса в добывающем комплексе, есть у российских подрядчиков.
Надежный контроль за разработкой месторождений сегодня в России отсутствует. Из действующего фонда нефтяных скважин добывается на 25% больше нефти, чем предусмотрено лицензионными соглашениями, в то же время на настоящий момент не пробурено более 20 тыс. добывающих скважин, предусмотренных в условиях лицензий. Идет выборочный отбор запасов, нарушается проектная сетка разбуривания месторождений. Недоосвоенные капиталовложения от проектных уровней только в Ханты-Мансийском автономном округе за последние 10 лет составили около 20 млрд долл. США.
Надо использовать мировой опыт нефтедобывающих стран (США, Канада, Норвегия, Франция и др.), в которых функционирует простой и надежный механизм государственного управления рациональным использованием сырьевой базы нефтедобычи, обеспечивающий рост нефтеотдачи, хотя структура запасов в этих странах, как и в России, ухудшается.
В США, например, используются следующие технологические критерии:
- ежегодный перечет извлекаемых запасов, а значит, и нефтеотдачи;
- ежемесячное предоставление основных параметров добычи по скважинам, пластам, объекту, месторождению;
- согласование мест бурения скважин;
- регламентация качества вскрытия;
- ограничение верхнего предела дебита скважин;
- ограничение нижнего предела темпа отбора от извлекаемых запасов;
- регламентация частоты проведения исследований скважин.
Все эти меры прямо или косвенно направлены на правильность разработки месторождений и повышение нефтеотдачи и извлекаемых запасов.
Необходимо формирование структуры государственного управления и контроля рационального использования запасов нефти, способной реализовать механизм стимулирования и обязательного применения достижений научно-технического прогресса в целях правильности разработки месторождений и кардинального увеличения нефтеотдачи.
Предлагаю примерную структуру управления и контроля рационального использования запасов нефти в РФ (рис. 1).
Рис. 1. Структура управления и контроля рационального использования запасов нефти в РФ (нажмите на ссылку, чтобы увидеть иллюстрацию).
Государству необходимо ввести действенный контроль за добычей полезных ископаемых, регулировать уровни отбора и добычи. Необходимо пересмотреть условия ранее выданных лицензий на недропользование.
Для этого нужно разработать первоочередные мероприятия:
1) принять федеральный закон об активной форме налогообложения;
2) принять поправки к Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции";
3) принять Постановления Правительства РФ по федеральной программе проектов современных методов увеличения нефтеотдачи, в котором:
- определяется конкурсный порядок формирования федеральной программы;
- поручается Минпромэнерго РФ формирование федеральной программы и контроль за ее реализацией;
- определяется уполномоченная государством научно-технологическая организация.
Для принятия действенных мер по кардинальному улучшению сырьевой базы нефтедобычи нужен беспристрастный диагноз болезни. А она на самом деле сводится к тому, что объективному процессу ухудшения структуры сырьевой базы на была противопоставлена политическая воля государства на созидание такого механизма, который в конечном итоге должен привести к тому, что для нефтедобывающих компаний применение приоритетных методов увеличения нефтотдачи стало бы обычным выгодным делом, а не героическим поступком. Мировой опыт это ярко подтверждает, а также то, что и поступления в государственную казну увеличиваются. Именно поэтому усилия отдельных компаний в этом направлении не могут переломить данной ситуации. Нефтеотдача продолжает падать.
Сырьевая база нефтедобычи страны уже несколько десятилетий ухудшается. Крупные потери извлекаемых запасов являются прямым следствием непрерывного снижения нефтеотдачи. Сегодняшнее увеличение добычи нефти не должно успокаивать. В истории России мы уже имели моменты смены эйфории на кризисные настроения.
Тарасюк Василий Михайлович. Кандидат экономических наук. В 1991-95 гг. - депутат Когалымского городского Совета народных депутатов, в 2001-03 гг. - депутат Когалымской городской Думы. В 2003 г. назначен генеральным директором Афипского нефтеперерабатывающего завода. Депутат Государственной Думы ФС РФ 4-го созыва. Заместитель Председателя Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам и природопользованию.
| 
