|
Законодательное обеспечение реформирования жилищной сферы в Российской Федерации
Круглик С.И., директор Департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Минпромэнерго РФ
Принятие пакета законопроектов, направленных на развитие рынка жилья - итог многолетней работы.
Новое жилищное и градостроительное законодательство в корне меняет ситуацию в жилищной сфере, создает основополагающие предпосылки для перехода к рыночным отношениям в области предоставления жилья, в жилищном строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ). Делает этот переход неизбежным и невозвратным.
Именно на такой базе мы сможем решить проблему качества и доступности жилья, поставленную на первое место среди других социально-экономических задач в Послании Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ. Как подчеркнул Президент, данная проблема затрагивает "практически каждого гражданина, каждую российскую семью".
Но работа на этом не заканчивается, а, можно сказать, только начинается.
На федеральном уровне - это дальнейшее развитие законодательства.
На всех уровнях власти (федеральном, региональном, муниципальном) - это разработка и приведение в соответствие с принятыми законами нормативной правовой базы.
И самое главное, что даже очень хорошие законы и постановления сами по себе не работают. Требуется, прежде всего, кропотливая и целенаправленная работа по их практической реализации.
С 1 марта 2005 г. вступит в силу новый Жилищный кодекс РФ, имеющий основополагающее значение для упорядочения и формирования спроса на рынке жилья.
В Кодексе, в частности, определяются категории граждан, имеющих право на получение "бесплатного" жилья. Действующий порядок формирования очереди на получение жилья учитывает не доходы граждан, а лишь количество квадратных метров, приходящихся на одного члена семьи. В результате, малоимущие граждане стоят в той же очереди, что и граждане, способные приобрести жилье.
По новой редакции Кодекса, право на бесплатное предоставление жилого помещения по договору социального найма получает нуждающийся в этом гражданин, являющийся малоимущим, если он признан таковым органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ. Субъектам федерации и особенно муниципалитетам предстоит сложная и очень ответственная с социальной точки зрения работа по формированию новой очереди на социальное жилье. А для того, чтобы эта очередь "продвигалась", необходимо создать муниципальный жилищный фонд социального использования и предоставлять в нем жилье на новых принципах, определенных в Жилищном кодексе.
Большая нормативно-правовая и организационно-практическая работа предстоит по формированию маневренного жилищного фонда, предназначенного, в частности, для временного проживания граждан, утративших жилое помещение в результате обращения взыскания на приобретенное за счет кредита жилое помещение, что имеет важное значение для развития ипотечного жилищного кредитования.
То же самое касается введения институтов аренды и найма, в том числе социального. Созданы условия для того, чтобы, пусть не сегодня, а в перспективе появились доходные дома, в которых смогут жить люди, приезжающие в одиночку и с семьями, туда, где есть работа и возможности для самореализации. Не будет болеть голова о том, куда переселять людей в случае закрытия производств, что делать с государственной и муниципальной собственностью. Тем самым создаются предпосылки для решения существующих проблем в сфере миграционной политики, повышения мобильности населения и трудовых ресурсов.
Необходимо осуществить изменения законодательства субъектов РФ в жилищной сфере с целью приведения его в соответствие с положениями нового Жилищного кодекса.
Принимаемые законы, и прежде всего Жилищный кодекс, открывают новые возможности и одновременно ставят новые задачи в сфере ЖКХ.
Основная задача - создание условий для развития частной инициативы и конкуренции в сфере управления жильем, уход органов государственной и муниципальной власти из жилищного сектора.
Для ее реализации необходимо сформировать четкие правовые механизмы реализации прав и обязанностей собственников многоквартирных домов по определению форм управления общим имуществом дома. Стимулировать создание товариществ собственников жилья как необходимого института для демонополизации спроса на жилищные услуги. Для создания товариществ, в частности, необходимо обеспечить в рамках межевания поселенческих территорий передачу в общую долевую собственность собственникам жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах придомовых земельных участков.
Предстоит обеспечить условия для перехода на реальные договорные отношения в сфере управления жильем. Эксплуатация и ремонт жилья - это сфера отношений собственников жилья и профессиональной управляющей компании, которая не должна регулироваться административными методами. Затраты на эксплуатацию и ремонт должны определяться по правилам, обычным для всех других сфер бизнеса.
Эффективной рыночной мерой в реформе управления жилищным сектором станет реорганизация - акционирование и приватизация унитарных предприятий в жилищном секторе. Пора приступать к разработке соответствующих методических рекомендаций.
Решение названных вопросов ложится на плечи, главным образом, органов управления регионального и муниципального уровня. На федеральном уровне нужно продолжать развитие законодательной нормативной базы. В частности, в законодательство необходимо внести изменения по уточнению полномочий органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по защите интересов граждан.
Принимаемый проект Градостроительного кодекса относится к числу принципиально важных нормативных документов для развития жилищного строительства, т.е. формирования предложения на рынке жилья.
Кодекс упорядочивает взаимоотношения органов местного самоуправления с инвесторами в силу прозрачности процедур землепользования и застройки:
- инвесторы будут обладать правовой информацией о потенциальных вложениях в обустройство недвижимости;
- застройщики получают гарантированные права долгосрочного владения земельными участками;
- владельцы недвижимости получают возможность оперативно реагировать на меняющуюся конъюнктуру рынка;
- земельные участки для застройки предоставляются на основе определенной типовой процедуры торгов.
Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов ситуация, можно сказать, возвращается "с головы на ноги": сначала будет приобретаться земельный участок с пакетом четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а уже затем владелец будет готовить проект и осуществлять строительство.
Значительно смягчаются требования к индивидуальному жилищному строительству: исключается необходимость разработки проектной документации в полном объеме лицензированным проектировщиком - достаточно представить схему застройки земельного участка. Государственной экспертизе, кроме проектов индивидуальных жилых домов, не подлежат проекты блокированных коттеджей и секционных жилых домов до трех этажей.
Процедура приобретения прав на земельные участки под жилищное строительство упорядочивается и значительно упрощается, но, следует отметить, при наличии на уровне муниципалитета необходимой документации по планировке территории, а также правил землепользования и застройки.
Несомненно, что такие положительные изменения повысят инвестиционную привлекательность городских поселений и будут способствовать так необходимому пополнению местных бюджетов.
Новые правила землепользования и застройки основаны на градостроительном зонировании территории поселения, городского округа, которое действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества граждан по созданию благоприятной среды проживания.
Муниципалитеты посредством принятия правил землепользования и застройки получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные программы.
Для упрощения и ускорения процесса адаптации к новому Градостроительному кодексу на федеральном уровне предстоит разработать ряд методических пособий, в том числе:
- по системе территориального планирования для субъектов и муниципальных образований;
- по подготовке правил землепользования и застройки поселений и городских округов;
- по составу и порядку подготовки, согласования и утверждения градостроительных планов земельных участков;
- по порядку ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
- по порядку проведения государственной экспертизы проектной документации;
- по порядку проведения государственного строительного надзора.
Необходимо осуществить изменения законодательства субъектов РФ в области градостроительной деятельности в целях приведения его в соответствие с положениями нового Градостроительного кодекса. Для этого представляется целесообразным разработать модельный закон субъекта РФ. Скажем, Градостроительный кодекс Ярославской области.
Один из спорных на сегодня вопросов - это вопрос об экспертизе генеральных планов городов. Противоречие обусловлено тем, что государственная экспертиза проектов генеральных планов - функция, не свойственная федеральному уровню согласно закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Оценка соответствия проектов генеральных планов требованиям безопасности и результатам инженерных изысканий проводится органами местного самоуправления при согласовании проектов, проведении публичных слушаний, т.е. посредством процедур, предусмотренных проектом Градостроительного кодекса с целью формирования рынка доступного жилья. Об этом свидетельствует положительный опыт Великого Новгорода, Хабаровска, Казани, Уфы. Можно отметить, что в этих городах (и ряде других) успешно решаются перечисленных выше нормативные градостроительные задачи.
За 7-8 лет нам надо последовательно ликвидировать существующие административные барьеры в области жилищного строительства.
Одним из основных направлений формирования рынка жилья является развитие системы привлечения инвестиций в жилищную сферу. За последние 2 года был принят целый ряд правительственных решений по созданию государственной системы ипотечного жилищного кредитования на базе ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" со 100% участием государства.
Агентство при поддержке Правительства РФ и администраций субъектов РФ обеспечило запуск первичного рынка ипотечных кредитов в большинстве регионов. Разработаны и внедрены общефедеральные Стандарты выдачи, обслуживания и рефинансирования ипотечных кредитов, создана инфраструктура ипотечного кредитования и рынка закладных, на регулярной основе выдаются ипотечные кредиты и выкупаются закладные.
Подписано 67 трехсторонних соглашений о сотрудничестве с участием Агентства, администраций субъектов РФ и региональных операторов. Если на начало текущего года было рефинансировано 2160 кредитов на сумму 730 млн руб., то на 1 ноября - более 10 тыс. кредитов на сумму 3 млрд 690 млн руб., т.е. налицо 5-кратный рост.
В 2005 г. Агентство начнет формировать вторичный ипотечный рынок на основе продаж пулов закладных и выпуска ипотечных ценных бумаг, обеспеченных покрытием из стандартных закладных. Это позволит значительно увеличить объемы выкупа закладных, а также в последующем предложить участникам рынка дополнительные услуги.
Эту работу в регионах надо продолжать при обязательной федеральной поддержке деятельности Агентства в виде государственных гарантий или субсидиарной ответственности по крайней мере до 2008-2010 гг.
Формирование и реализация государственной политики, направленной на решение жилищной проблемы, в настоящее время определяется федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг.
Программа включает 9 подпрограмм, в соответствии с которыми обеспечиваются жильем за счет федерального бюджета или с его участием такие категории граждан, как уволенные и увольняемые военнослужащие, чернобыльцы, вынужденные переселенцы, переселенцы с северных территорий и с Байконура, молодые семьи. Реализуются меры по ликвидации ветхого и аварийного жилья, реформированию ЖКХ.
В 2004 г. заканчивается первый этап Программы. Прошедший 3-летний период можно назвать предварительным этапом, в процессе которого было разработано большинство подпрограмм, накоплен первый опыт их практической реализации.
В целом Программа финансируется и выполняется с превышением плановых показателей. Однако ясно определились и основные ее недостатки:
- дефицит федеральных бюджетных ассигнований на выполнение обязательств государства по обеспечению жильем граждан отдельных категорий, установленных законом;
- слабое использование внебюджетных источников финансирования, в том числе личных средств граждан;
- отсутствие конкретных мероприятий, направленных на увеличение объемов жилищного строительства.
С 2005 г. начинается второй основной 6-летний этап Программы. С целью повышения эффективности Программы предлагалось осуществить последовательное ее реформирование по трем направлениям:
1. Учесть в тексте Программы вопросы, связанные с принятием пакета законопроектов, направленных на развитие рынка жилья, а также необходимость разработки и принятия нормативных актов федерального и регионального уровней с целью их реализации.
2. Увеличить объемы финансирования из федерального бюджета подпрограмм, в которых выполняются установленные законом обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Рассмотреть вопрос о включении в Программу дополнительных категорий граждан, в том числе инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны, в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ. Осуществить перевод этих подпрограмм на единые правила предоставления адресных целевых субсидий в форме государственных жилищных сертификатов.
3. В целях стимулирования жилищного строительства разработать и внедрить новую подпрограмму, направленную на формирование земельных участков с готовой инженерной инфраструктурой и комплектом исходно-разрешительной документации за счет средств федерального и регионального бюджетов на паритетных началах и на возвратной основе с последующей реализацией этих участков инвесторам-застройщикам на базе типовой процедуры торгов.
4. В целях стимулирования процесса реформирования ЖКХ разработать и внедрить подпрограмму государственной поддержки (на начальном этапе) развития частной инициативы и конкуренции в сфере управления жильем, в том числе в отношении товариществ собственников жилья и управляющих компаний.
С целью финансирования мероприятий для стимулирования реформ и модернизации коммунальных объектов, ускорения решения жилищной проблемы Правительство РФ привлекает займы Международного банка реконструкции и развития (МБРР).
В настоящее время реализуются два проекта:
1. Заем для финансирования проекта "Городское теплоснабжение". Соглашение между Российской Федерацией и МБРР о займе в размере 85 млн долл. США было подписано 08.02.02 и вступило в силу 30.08.02. Проект охватывает и успешно реализуется в 8 городах, отобранных по конкурсу.
2. Заем для финансирования проекта "Городское водоснабжение и канализация". Соглашение между Российской Федерацией и МБРР о займе в размере 122,5 млн долл. США было подписано 08.02.02 и вступило в силу 13.09.02. Проект охватывает 16 городов, отобранных по конкурсу.
В 2003-04 гг. совместно с МБРР были проведены необходимые подготовительные работы и исследования, разработана концепция и заявки на привлечение средств МБРР для финансирования двух новых проектов: "Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России" и "Развитие жилищных рынков в России". Общим для проектов является схема реализации, предполагающая использование средств займов в качестве дополнительного источника финансирования федеральной целевой программы "Жилище" и предоставление их конечным заемщикам на конкурсной основе при адекватном софинансировании получателями средств и выполнении ими оговоренных условий по реформированию ЖКХ.
В результате принятия вышеперечисленных мер по развитию рынка жилья Российской Федерации мы ожидаем, что к 2010 г. будет достигнуто увеличение:
- средней обеспеченности жильем - с 19,7 до 21,7 м2 на человека;
- годового объема ввода жилья - с 36,3 до 70-80 млн м2;
- доли населения, способного приобрести стандартную квартиру, - в 3 раза - с 10 до 30%;
- объемов ипотечного жилищного кредитования - в 35 раз - с 10 до 350 млрд руб.
Но самое главное - это то, что в результате наших совместных усилий должны быть созданы нормативно-правовые основы для дальнейшего и более ускоренного развития рынка жилья.
Политический вектор дальнейшего движения в направлении рыночного реформирования жилищной сферы на ближайший период будет определен в решениях и материалах заседания Президиума Государственного Совета РФ в январе наступающего года.
Круглик Сергей Иванович. В 1977-89 гг. работал гидрогеологом, в 1989-94 гг. - в сфере жилищно-коммунального хозяйства г. Риги. В 1995-98 гг. - заместитель главы администрации г. Новгорода. В 1998 г. назначен заместителем Министра РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. В 1999 г. - заместитель Министра по региональной политике РФ. В 1999-2004 гг. - статс-секретарь - первый заместитель председателя Госстроя России. С 2004 г. - директор Департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Минпромэнерго РФ. Почетный работник жилищно-коммунального хозяйства РФ.
| 
