|
Развитие законодательной базы ипотечного кредитования
Грачев И.Д., Директор Центра социальной ипотеки
Сейчас уже мало кто сомневается, что в России, как и во всех странах с рыночной экономикой, жилищная проблема может быть решена только через ипотеку, т.е. через предоставление жилья в кредит. В середине 90-х гг., когда в Государственной Думе РФ еще не было Комиссии по ипотеке, мы действовали в рамках Комитета по собственности и в этот период начали создавать ипотечное законодательство. К слову, многие коллеги-депутаты не верили тогда в саму возможность внедрения ипотеки в России, и это отчасти стало причиной столь длительного рассмотрения ипотечных законопроектов.
Базовых законов для старта ипотеки было три. Это собственно закон "Об ипотеке", закон "О регистрации прав на недвижимость" и закон "Об оценочной деятельности". Мы начали разрабатывать их в 1995 г., а спустя 3 года провели через вето Совета Федерации и через вето Президента России. С тех пор они работают, и по ним выдаются кредиты.
По самым скромным подсчетам, около миллиона наших граждан сегодня готовы брать ипотечные кредиты, лишь бы их выдавали под нормальные проценты. И задача законодательной и исполнительной власти, во-первых, обеспечить сбор денег в банках, во-вторых, использовать бюджетные средства для того, чтобы частично помочь гражданам на старте.
Что мешает сегодня развитию массовой ипотеки? Остановлюсь на законодательных аспектах этой проблемы. Если обобщить имеющийся мировой опыт, есть две оптимальные системы сбора средств для ипотеки: немецкая модель строительных сберегательных касс (ССК) и американская двухуровневая ипотека. Первая система предполагает накопление денег в специально созданных кредитных организациях, вторая - выпуск ценных ипотечных бумаг, надежно обеспеченных недвижимостью.
Закон о ценных ипотечных бумагах, за который мы боролись года три, был все же принят в Государственной Думе РФ третьего созыва. Говорить о его эффективности еще рано, однако старт для выпуска ценных ипотечных бумаг дан. Собранные с их помощью "длинные деньги" позволят банкам расширить возможности для выдачи ипотечных кредитов под низкие проценты - менее 10-15% в год. Отметим, что закон об ипотечных ценных бумагах был принят на осенней сессии Госдумы в 2003 г. и уже начал работать. В свое время я отстаивал возможность для всех ипотечных банков участвовать в эмиссии ценных ипотечных бумаг, однако Правительство предполагало доверить этот процесс лишь спецэмитентам. В результате был достигнут компромисс, но главное положение законопроекта, о выводе ценных бумаг из конкурсной массы, было исключено. Хотя очевидно: ценные ипотечные бумаги жестко привязаны к недвижимости. Их надежность реальна в том случае, если первичные бумаги - закладные - ни при каких обстоятельствах, включая банкротство эмитента, не войдут в конкурсную массу. Тогда им не страшен никакой дефолт, они надежнее, чем госбумаги.
В свое время нас обвиняли в лоббизме, в отстаивании интересов банков, но дело в другом. Мы просто оцениваем ситуацию с позиции здравого смысла.
Примером еще одной волокиты, связанной с принятием необходимых законов, служит история законопроекта "О строительных сберегательных кассах" - важного звена в пакете ипотечного законодательства. Работающие законы "Об ипотеке (залоге недвижимости)", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об оценочной деятельности" и принятый недавно закон "Об ипотечных ценных бумагах" не ограничивают сферу ипотеки.
Есть проблемы, которые препятствуют эффективному развитию рыночной системы ипотечного кредитования в том виде, в каком это действует в большинстве экономически развитых стран. В первую очередь, это связано с недостаточно четко определенными гарантиями возврата кредитов при осуществлении жилищного кредитования населения, несовершенством налоговой политики, регулирующей деятельность различных участников рынка жилищного финансирования граждан, включая деятельность кредитных институтов и их взаимоотношения с заемщиками.
Опыт реализации программ ипотечного кредитования, в том числе в регионах, при небольшой финансовой поддержке со стороны местных и региональных органов власти показывает, что рынок ипотечных кредитов развивается очень медленно и неэффективно. В этих условиях имеют место различные формы жилищного кредитования ("суррогаты ипотеки"), которые осуществляются без лицензии Банка России. В результате физические лица несут существенные риски, связанные в большинстве случаев с деятельностью структур, которые на этапе строительства привлекают денежные средства граждан, а затем при покупке квартиры предоставляют краткосрочные кредиты в форме рассрочки платежа.
Данные схемы имеют, как правило, локальный и ограниченный по объемам эффект. Иногда инвестиционные жилищные проекты носят мошеннический характер, особенно на стадии привлечения денежных средств.
Проект федерального закона "О строительных сберегательных кассах" устанавливает правовой статус и особенности деятельности специализированных кредитных организаций - ССК, привлекающих во вклады денежные средства физических и юридических лиц и по накоплению строительных сберегательных вкладов выдающих кредиты только физическим лицам для улучшения жилищных условий.
Законопроект регламентирует установление правового статуса ССК, в соответствии с которым она создается и осуществляет свою деятельность; характер перечня операций и сделок, совершаемых ССК, и других разрешенных видов деятельности; четкое описание обеспечения финансовой устойчивости ССК, принцип "прозрачности" деятельности ССК, который обеспечивается, в первую очередь, предоставлением информации о их деятельности, и ряд других положений.
Проект закона устанавливает нормы об обеспечении финансовой устойчивости ССК, в частности, в виде создания страхового фонда на возможные потери по доходам в случае снижения совокупной величины строительных сберегательных вкладов против совокупной величины обязательств по выдаче кредитов на улучшение жилищных условий. Предусматривается также контроль ССК за целевым использованием кредитов для улучшения жилищных условий, несколько видов обязательного страхования, обеспечение возвратности кредитов.
Учитывая важность решения жилищной проблемы для граждан России, проект закона предусматривает, что Правительство РФ в рамках реализации федеральных инвестиционных программ и жилищно-коммунальной реформы в целях улучшения жилищных условий граждан оказывает государственную поддержку вкладчикам ССК, формы, объемы и порядок которой определяются законом. Кроме того, в соответствии с проектом закона предусмотрено государственное гарантирование строительных сберегательных вкладов по договорам накопления сбережений на улучшение жилищных условий, которое осуществляется в соответствии с законодательством о гарантировании возврата вкладов граждан в банках РФ.
Судьба законопроекта о ССК отличается тем, что явно против как будто никто - ни Правительство, ни Совет Федерации, ни Дума - не выступает, особенно теперь, когда президент включил ипотеку в число своих первоочередных программ. Но 3 года для истории закона - это много. С учетом пожеланий Центробанка в законопроект были внесены некоторые изменения, однако все основные идеи сохранены. Законопроект фиксирует, что ССК - это специализированный банк, что у него будут специализированные нормативы, что появляются обязательные договорные отношения между вкладчиком и банком.
Что может помешать рассмотрению законопроекта в Думе? Не секрет, что представители правительства "чужое" воспринимают с трудом, предпочитая вносить свои законопроекты. При этом процесс затягивается на годы, что отодвигает обязательные проекты надолго. Господствует положение, при котором теория значительно отстает от практики. ССК, например, в стране уже действуют, системы предварительного накопления общепризнанно нужны, однако необходимое законодательное обеспечение деятельности ССК отсутствует.
Ипотека - достаточно сложный финансовый механизм, эффективно работающий только в том случае, если в нем сбалансированы интересы всех участников. Пренебрежение чьими бы то ни было интересами делает широкомасштабную жилищную ипотеку невозможной. К сожалению, первым, чьи интересы нарушаются, является заемщик-залогодатель. Судите сами: в случае прямой покупки квартиры стоимостью, допустим, 2 млн руб. в федеральный бюджет поступит 1,7% от стоимости жилья, а в случае покупки в кредит эта сумма возрастает в 10 и более раз.
Только за оформление ипотеки, помимо платы за регистрацию права собственности на приобретаемое жилье, взимаются три различных сбора:
- 1,5% от стоимости жилья за обязательное нотариальное удостоверение договора ипотеки;
- плата за государственную регистрацию договора ипотеки;
- плата за свидетельство о государственной регистрации ипотеки.
Такая ситуация делает ипотечное жилищное кредитование неконкурентоспособным по сравнению с другими схемами приобретения жилья, в частности, по договорам долевого участия в строительстве жилья. Правда, за более дешевую в оформлении схему приобретатель расплачивается повышенным риском для себя при полном отсутствии контроля над расходованием вложенных им средств, но даже это не отпугивает тех инвесторов, которые не готовы выкладывать "лишние" деньги за услуги ипотечных банков и налоговое обременение сделки.
Среди законодательных инициатив можно выделить и предложенную поправку в ст. 446 Гражданско-процессуального кодекса РФ, касающуюся выселения недобросовестных заемщиков. Примеры предоставления банками ипотечных кредитов при условии внесения первоначального взноса в размере 70% от рыночной стоимости жилья как нельзя лучше доказывают, что поправка в Гражданско-процессуальный кодекс РФ необходима. Банк можно понять: такой высокий первоначальный взнос при отсутствии кредитной истории, во-первых, сразу доказывает платежеспособность заемщика, во-вторых, в какой-то мере позволяет обезопасить себя от больших потерь. Но, к сожалению, это уже не ипотека.
Необходимо, чтобы уже в самом Гражданско-процессуальном кодексе РФ был четко прописан порядок предоставления жилья несостоятельным заемщикам из специальных жилищных фондов, находящихся в ведении субъекта РФ, на территории которого расположено купленное с помощью ипотеки жилье. По сути это те фундаментальные законы, которых сегодня не хватает для эффективного развития ипотеки. Кроме того, необходимо рассмотреть поправки в действующие ипотечные законы, в налоговое законодательство, объединенные нами в законопроект "Об оптимизации сделок по жилищной ипотеке". Их подсказала жизненная практика.
Комитет Госдумы по собственности решал судьбу законопроекта "Об оптимизации условий совершения сделок жилищной ипотеки". Он предполагал ряд поправок в налоговое и ипотечное законодательство с целью уменьшения расходов, связанных с оформлением ипотечных сделок. В частности, предлагалось отменить нотариальное заверение ипотеки. Существующая сегодня государственная пошлина за обязательное нотариальное удостоверение договора ипотеки сопоставима с величиной суммарной платы за страхование закладываемого недвижимого имущества, страхование жизни и здоровья заемщика, потери права собственности на закладываемое имущество, но в отличие от страховки нотариальное заверение не дает соответствующих гарантий.
Второй существенный момент - увеличение вычета из налогооблагаемой базы дохода от продажи жилых домов, квартир, дач, садовых домиков или земельных участков, находившихся в собственности налогоплательщика менее 5 лет, с 1 млн руб. до 3,6 млн руб., что частично уравновесит существенную неоднородность стоимости объектов недвижимости в различных субъектах РФ. Предлагалось также внести изменения в ст. 220 Налогового кодекса РФ, согласно которой имущественный налоговый вычет из налогооблагаемой базы гражданам, приобретающим или строящим жилье, в том числе с помощью ипотечного кредита, будет увеличен вдвое, с 600 тыс. руб. до 1200 тыс. руб. Данное изменение облегчило бы заемщику выплату долговых обязательств и, следовательно, расширило бы доступность ипотечных жилищных кредитов.
Следует подчеркнуть, что эта законодательная инициатива была одобрена правительственной Комиссией по жилищно-коммунальной реформе. Однако Комитет по собственности рекомендовал Госдуме при рассмотрении в первом чтении отклонить законопроект.
В чем же причина отрицательного заключения Комитета по собственности? По мнению председателя Комитета В.Плескачевского, увеличение налогового вычета, предоставляемого физическому лицу при продаже домов, квартир и иного недвижимого имущества, до 3,6 млн руб. приведет к дальнейшему росту цен на недвижимость. Т.е., ипотека будет развиваться слишком бурно, возникнет повышенный спрос на квартиры, которые граждане будут приобретать с помощью ипотеки, и тем самым уровень цен на жилье еще больше повысится. Логика такова: увеличивать налоговый вычет не надо, потому что это приведет к слишком быстрому росту ипотеки.
Стоит возразить, что увеличение льгот, если и приведет к некоторому повышению цен на жилье, вряд ли превысит динамику роста цен, которую мы наблюдаем сейчас. Зато оживление ипотечного рынка компенсирует предполагаемый рост снижением стартового взноса и процентных ставок за банковский кредит.
Далее, по мнению главы Комитета по собственности, увеличение налогооблагаемой суммы приведет к уменьшению бюджетных доходов. В то же время известно, что в Москве, например, многие квартиры на вторичном рынке продаются по "фиксированной" цене - 990 тыс. руб., в рамках существующего налогового вычета в 1 млн руб. Очевидно, что увеличение суммы вычета до 3,6 млн руб. даст возможность указывать реальную стоимость квартиры, от чего бюджет только выиграет.
Подверглась критике со стороны В.Плескачевского и предлагаемая отмена нотариального заверения сделки ипотеки.
Основной же аргумент председателя Комитета по собственности состоит в том, что созданная под руководством И.Шувалова группа разрабатывает целый комплекс поправок и законопроектов. Впрочем, следует отметить, что положения, содержащиеся в рассматриваемом законопроекте, были рекомендованы именно рабочей группой в качестве приоритетных для развития российской ипотеки.
Мы видим, какими темпами растет стоимость жилья как в новостройках, так и на вторичном рынке. Многолетних семейных накоплений порой оказывается недостаточно даже для первоначального взноса на покупку квартиры, прибавьте к этому такие объективные факторы, как существенная девальвация доллара, либерализация контроля за осуществлением крупных покупок, инвестирование в недвижимость сверхприбыли от экспорта энергоресурсов. Что уж говорить о работниках бюджетной сферы, о молодых семьях, о военнослужащих, остро нуждающихся в жилье. Они явно проигрывают на рынке недвижимости, вот почему особое внимание сегодня уделяется региональным ипотечным схемам, которые позволяют при поддержке местных бюджетов обеспечить их квартирами за умеренные процентные ставки. Но и для успешного функционирования "социальной" ипотеки необходима законодательная поддержка.
Комиссия Государственной Думы РФ под руководством Г.Бооса, занимающаяся ипотечным законодательством, провела целую серию заседаний, фактически все подготовленные ранее ипотечные законопроекты поэтапно принимаются. Например, члены Комиссии единогласно проголосовали за то, чтобы отменить нотариальное заверение ипотеки. Также единогласно они проголосовали за вывод ипотечного покрытия из конкурсной массы. Пока это заключение Комиссии, но оно, наверняка, будет поддержано депутатами.
Массовая ипотека нуждается в поддержке бюджетов - как региональных, так и федерального. Это было очевидно с самого начала работы над ипотечным законодательством. Ведь пока в стране высокий уровень инфляции, большинство граждан не могут взять банковский долгосрочный кредит, слишком велики процентные ставки. Плюс мелкие ограничения, которые выливаются в крупные суммы.
Чистка ипотечных законов нужна, и надо только приветствовать внимание Правительства к ипотеке. А помощь государства нисколько не противоречит рыночным реформам: все массовые программы, в том числе в США, начинались с государственной поддержки.
Перспектива у ипотеки в России достаточно широкая для того, чтобы сделать программы массовыми. Надо задаться целью задействовать все, что делается в стране и мире ценного, для развития ипотеки, Например, эффективно работают ССК в странах Восточной Европы - надо перенимать их опыт. Действуют в стране накопительные схемы - надо их деятельность упорядочить.
Практика показывает, что наиболее эффективно ипотека работает там, где ей уделяет большое внимание местная власть. Примеров много: Башкортостан, Чувашская Республика, ряд областей. В Москве развитию ипотеки мешает огромный разрыв между ценой продаж и себестоимостью строительства, обусловленный повышенным спросом на объекты недвижимости.
Грачев Иван Дмитриевич. Кандидат физ.-мат. наук. В Государственной Думе РФ первого и второго созывов работал Заместителем Председателя Комитета по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности. В Государственной Думе РФ третьего созыва стал членом Комитета по собственности, Председателем подкомитета по недвижимости, ипотеке и оценочной деятельности. Директор Центра социальной ипотеки, лидер партии "Развитие предпринимательства".
|
