|
О трансформации функций государственного земельного контроля
Липски С.А., консультант Департамента развития АПК аппарата правительства РФ
Государственный контроль за использованием и охраной земель ведется в нашей стране со времен плановой экономики. Такой контроль является важным звеном в системе государственного управления в сфере землепользования. Он, с одной стороны, является средством выявления нарушений тех регулирующих предписаний, которые издают различные государственные органы. С другой стороны, такой контроль позволяет обеспечить обратную связь в процессе управления, выявить те направления в деятельности государственных органов, где (в силу частых нарушений, т.е. неэффективности) требуются несколько иные формы и методы регулирования.
За время реформ 90-х гг. основные задачи земельного контроля не претерпели существенных изменений (соблюдение законодательства и установленных режимов использования земель, их качественное состояние и предотвращение захламления, недопущение их самозахвата и т.п.). Естественно, что теперь приходится контролировать соблюдение требований законодательства и при совершении рыночных земельных сделок, но это лишь несколько изменяет характер контроля: он и ранее охватывал процедуры предоставления земли, своевременность возврата участков, переданных во временное пользование и т.п.
Вместе с тем осуществление государственного земельного контроля в современных условиях сопряжено с рядом особенностей, отчасти уже решенных, отчасти требующих решения. Эти особенности мы условно объединили в три группы:
1) процессуально-правовые (наличие норм, регламентирующих задачи контроля и действия проверяющих лиц);
2) межотраслевой характер контроля, обусловленный многофункциональным значением земли (средство производства, операционно-пространственный базис, компонент природного комплекса, имущественный объект);
3) общегосударственная трансформация органов контроля и надзора, проводимая в рамках административной реформы. Рассмотрим эти особенности подробнее.
В 90-х гг. и начале текущего десятилетия основным нормативным актом, регламентировавшим проведение земельного контроля, было Положение "О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации", утвержденное постановлением Совета Министров - Правительством РФ от 23.12.93 №1362. Указанное положение, с одной стороны, содержало избыточное число (26) контрольных функций, зачастую дублирующих друг друга (в частности, в вопросах недопущения самовольного занятия земель или своевременной рекультивации нарушенных земель). С другой стороны, Положение 1993 г. не уделяло достаточного внимания вопросам защиты правомерных интересов проверяемых лиц и содержало формулировки, допускающие "излишнюю" самостоятельность и "бесконтрольность" самих инспекторов по использованию и охране земель (например, беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде или вносить в финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов и других работ в случае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяющих права на землю).
Таким образом, сложившаяся в 90-е гг. система земельного контроля имела недостатки (свойственные и другим контрольно-надзорным службам того времени). В частности, можно отметить избыточность функций и недостаточно четкое разделение объектов контроля между контролирующими службами, а также определенную "закрытость" деятельности земельных контролеров для тех, кого они проверяют.
Отмеченные выше недостатки в определенной мере были устранены при принятии в конце 2002 г. нового Положения "О государственном земельном контроле" (утверждено постановлением Правительства РФ от 19.11.02 №833). Впрочем, общее число контрольных функций почти не изменилось (25). Но, во-первых, их закрепление за контролирующими органами стало более четким (при этом появились как минимум две качественно новые и весьма актуальные для сельскохозяйственного производства контрольные функции - за выполнением мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель, предусмотренных ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", а также мероприятий, направленных на предотвращение порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами).
Во-вторых, в новом Положении появились нормы, защищающие правомерные интересы проверяемых лиц. В частности, указанные лица в обязательном порядке должны быть ознакомлены с актами, составляемыми по результатам проверок. Норма о посещении организаций и объектов и обследовании земельных участков, находящихся в собственности, владении, пользовании и аренде (перешедшая из прежнего Положения), содержит прямое указание на то, что такое посещение осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ, в том числе прямо упоминается ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
При этом сами контрольные мероприятия осуществляются в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан. Причем плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в 2 года. Что касается внеплановых проверок, то они проводятся в двух случаях:
1) для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;
2) при обнаружении достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений (выявленных самими государственными инспекторами или полученными от иных лиц).
Несколько иначе, чем прежнее Положение, нормы 2002 г. регламентируют и вопросы межведомственного взаимодействия при осуществлении государственного земельного контроля. В частности, одним из контролирующих органов стал Минсельхоз России. Впрочем, и до этого (но без необходимого правового обеспечения) именно агрохимическая служба Минсельхоза России контролировала соблюдение регламентов при хранении, транспортировке и внесении удобрений, осуществляла надзор за остаточным количеством ядохимикатов, тяжелых металлов и радионуклидов в почве, кормах, сельскохозяйственной продукции с выдачей сертификатов и рекомендаций по использованию растениеводческой продукции, вела агрохимический мониторинг земель и формировала банк агрохимических данных и загрязненности почв.
Общее число федеральных органов исполнительной власти, участвующих в государственном земельном контроле сейчас четыре: Росземкадастр, МПР России, Минсельхоз России и Госстрой России. При кажущейся "распыленности" такого контроля участие всех четырех органов вполне логично. Так, участие Госстроя России в контроле за обеспечением организации использования и охраны земель в городских и сельских поселениях является вполне логичным (земля и расположенные на ней здания, строения и сооружения составляют единый земельно-имущественный комплекс, почти всегда имеющий одну юридическую судьбу).
Что же касается земель вне поселений, в первую очередь, используемых в сельскохозяйственном производстве, то в данном случае необходимо учитывать следующие обстоятельства:
1) земельный участок, используемый для производства сельскохозяйственной продукции, - это территория, на которую распространяются права различных лиц (т.е. необходим контроль за тем, обладает ли землепользователь необходимыми правами и квалификацией);
2) в процессе сельскохозяйственного производства изменяется уровень плодородия (т.е. необходим контроль за процессами обработки почв, внесения средств химизации и т.п.);.
3) почва - это важнейший компонент природного комплекса (т.е. необходим контроль за процессами взаимодействия почвы с различными природными средами);
Поэтому и система контролирующих органов охватывает все эти аспекты (три блока контрольных мероприятий: земельный, сельскохозяйственный, природоохранный).
Третью группу проблем государственного земельного контроля, связанную с общей трансформацией органов контроля и надзора, можно охарактеризовать следующим образом.
Следует разграничить полномочия при осуществлении контрольных функций федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (согласно Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов). Основным направлением решения этой задачи, судя по всему, является передача ряда федеральных государственных контрольных функций и полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ с учетом возможности и целесообразности осуществления соответствующих функций.
Надо реализовать принцип "разделения властей" внутри самой контрольной системы, т.е. разделение органов государственного земельного контроля на органы, осуществляющие контроль за соблюдением общеобязательных требований, норм и правил, и органов, осуществляющих "индивидуальное правоприменение". Другой стороной такого "разделения" должно стать придание органам, осуществляющим государственный земельный контроль, статуса самостоятельных органов исполнительной власти (т.е. разделение существующих в настоящее время структур, исходя из выполняемых ими функций - правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных).
Проведение непосредственно контрольных мероприятий должно осуществляться уполномоченными инспекторами, являющимися государственными служащими. Тогда как вопросы проведения экспертиз и исследований, требующих специальных научно-технических познаний, следует рассматривать как деятельность, обеспечивающую земельный контроль (соответственно, указанная деятельность не является непосредственно государственным земельным контролем).
Следует упорядочить финансирование контрольных мероприятий. В частности, исключить внебюджетное финансирование, а также прямое или косвенное финансирование за счет отчислений от штрафов.
В завершение можно отметить, что основным отличием контрольной функции в условиях рынка от дореформенного периода является то, что сейчас приходится контролировать действия самостоятельных лиц, преследующих свои (зачастую отличные от общества) интересы (т.е. контроль должен быть более жестким). Но при этом действия государственных контролеров не должны мешать правомерной хозяйственной деятельности указанных лиц.
В сфере сельскохозяйственного землепользования это противоречие, кроме того, усложняется особенностями земли (необходимость ее рационального использования в интересах общества, сохранение для будущих поколений, обеспечение продовольственной безопасности страны). Все это требует соответствующей трансформации органов, осуществляющих государственный земельный контроль. При такой трансформации следует учитывать общую тенденцию при изменении контролирующих структур, применяемых ими форм и методов контроля в самых различных сферах экономики и общественной жизни, и в обязательном порядке учитывать особенности земли, как уникального социально-эколого-экономического объекта.
Липски Станислав Анджеевич - доцент Государственного университета по землеустройству, кандидат экономических наук, автор более 90 научных и учебно-методических работ по вопросам государственного регулирования земельных отношений, рынка земли и иных объектов недвижимости, земельного кадастра и регистрации прав на землю.
|
