|
Роль государства в разработке и реализации инвестиционной политики региона (на примере Удмуртской Республики)
Волков А.А., Президент Удмуртской Республики
Создание благоприятных экономических, правовых и организационно-управленческих условий для всех участников инвестиционной деятельности на территории Удмуртской Республики (УР) предопределяет эффективность промышленного производства, выпуск конкурентоспособной продукции и воспроизводство значительной добавленной стоимости, гармоничное развитие отраслей экономики и социальной сферы, стабильное функционирование систем жизнеобеспечения населения. Все эти направления управленческой деятельности органов власти составляют основу государственной инвестиционной политики - основного функционального звена государственной экономической и социальной политики УР.
Разработка эффективной и практически полезной государственной инвестиционной политики представляет для органов власти одну из стратегических целей. Таким образом, инвестиционная политика, в первую очередь, предопределяет устойчивые тенденции экономического роста и создает необходимые условия для социально-экономического развития нашей республики.
Экономика работает не ради производства как такового, а на благо человека. Она - основное средство достижения социального благополучия. Поэтому инвестициям в человека, в социальную сферу органы государственной власти отводят приоритетную роль, что подтверждается социальными ориентирами и плановыми заданиями основных программных документов республики, в первую очередь стратегической программы "Развитие Удмуртии".
В настоящее время в республиканской экономике наблюдается рост, увеличение инвестиций, в том числе в социальную сферу, но на этом успокаиваться нельзя, т. к. много еще надо сделать для того, чтобы этот процесс приобрел устойчивый характер.
Например, за 2001-02 гг. в рамках реализации Программы "Развитие Удмуртии" введены в эксплуатацию 33 объекта народного образования, 12 объектов здравоохранения, 3 стадиона и 1 лыжная база, восстановлено и вновь построено 137 хоккейных коробок, 11 объектов культуры (среди них 3 клуба, 4 школы искусств в сельской местности, 2 музея, библиотека), ведется строительство современного цирка. В сельской местности введено 539 километров газовых сетей, газифицировано 16 400 домов и квартир, построено 213 километров дорог с твердым покрытием.
Начата работа по увеличению объемов жилищного строительства через привлечение к участию в строительстве жилья широкого круга предприятий и организаций всех форм собственности. В УР развивается и совершенствуется система ипотечного жилищного кредитования. С 1994 по 2002 г. выделено 182,5 млн руб. льготных жилищных кредитов, в том числе молодым семьям - 27 млн руб. На эти средства построено 248 и приобретено 62,5 тыс. м2 жилья.
При этом приоритетом для государственной власти остается развитие оборонного и топливно-энергетического комплексов, решение вопросов энергосбережения и экологии, автомобилестроения, дорожного строительства и т. д. Между тем, по-прежнему сохраняется большой разрыв между инвестиционными потребностями УР и ее финансовыми возможностями, все еще довольно низки инвестиционные ресурсы большинства семей, что предопределяет невысокий платежеспособный спрос и создает трудноразрешимые проблемы на пути обеспечения устойчивого экономического роста.
Стратегическим программным документом республики на период до 2004 г. является Президентская Программа "Развитие Удмуртии", которая содержит целевые установки социально-экономического развития. Эта программа выполняет системообразующую роль при организации управления народнохозяйственным комплексом УР, ее социально-культурным строительством.
Эта программа на слуху, о ней знает население. По сути дела, этот документ есть форма общественного договора между властью и обществом. При этом руководство УР считает, что без повышения эффективности государственного управления экономикой, социальной сферой, без построения рациональных взаимоотношений с органами государственной власти России, местного самоуправления городов и районов республики, с промышленными предприятиями, предпринимательскими структурами, финансовыми институтами и другими элементами рыночной инфраструктуры создать в УР благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат весьма проблематично.
Грамотно построенные взаимоотношения между органами власти различных уровней и бизнесом помогут сформировать экономически выгодные корпоративные связи между товаропроизводителями, долгосрочные рынки сбыта продукции, привлечь инвесторов, т. е. решить принципиальные вопросы инвестиционной и внешнеэкономической деятельности. Все это связано с повышением инвестиционного имиджа нашей республики, с укреплением ее позиций внутри страны и за рубежом.
Правильно определенные приоритетные направления государственной инвестиционной политики конкретизируют роль государства в этом процессе, обеспечивают взаимосвязь инвестиционной политики с другими направлениями работы Правительства УР в области экономики и социального развития, помогают грамотно определить формы и масштабы государственного вмешательства в инвестиционную деятельность (т.е. "инвестиционные" функции государства), согласовать цели и задачи, зоны интересов, меру ответственности всех участников государственной инвестиционной политики УР.
Погрешности государственной инвестиционной политики на уровне страны, регионов традиционно были связаны с тем, что в условиях широкомасштабного реформирования нашего общества и становления рыночных отношений недостаточно внимания уделялось, образно говоря, функциональному устройству этой политики. Поэтому весьма затруднительно было обеспечить формирование полноценных инвестиционных ресурсов, их эффективное использование, рост производства, страхование рисков, процедуры гарантий и залога, приемлемые условия кредитования, контроль над целевым использованием ресурсов, их возврат.
Таким образом, первостепенная обязанность государства при разработке любой стратегии связана с тем, чтобы не допускать ошибок в системе "цели, задачи - средства их достижения". Так называемый "системный кризис" акцентирует внимание именно на этой проблеме, когда ставятся цели и задачи, а исполнительные системы еще не построены или имеют погрешности в своем составе, структуре, функциях.
Стабильность функционирования полноценной инвестиционной системы республики есть показатель эффективности государственной инвестиционной политики, ее востребованности в реализации передовых технологий, научно-технических разработок, всего того, что составляет основу инвестиционного потенциала УР и страны в целом и предполагает решение труднейшей задачи по обеспечению функционального единства инвестиционной и инновационной политики нашей республики.
"Инвестиционная деятельность", "инвестиционный климат", "инвестиции", "инвесторы", "инвестиционные проекты" - эти понятия давно на слуху. Между тем, за последние десятилетия реальных и стабильных успехов по инвестиционному оздоровлению ряда отраслей экономики так и не достигнуто. В первую очередь, этот вывод подтверждают недопустимо высокий износ основных фондов предприятий, крайне слабая конкурентоспособность многих технологий, используемых в производстве, значительное число убыточных предприятий и т.д. Кроме того, для товаропроизводителей УР все большую остроту приобретают проблемы, связанные с формированием рынков сбыта и своевременной продажей продукции. Это сигнализирует о том, что вопросы обеспечения конкурентоспособности продукции и экономики в целом становятся все более острыми и трудноразрешимыми. Поэтому, как будет показано ниже, в республике начато научно обоснованное формирование инвестиционной и инновационной стратегий.
Практика неоднократно доказывала, что прогнозируемая экономическая эффективность инвестиционных проектов и конечный результат часто сильно отличаются друг от друга в худшую сторону. Это объясняется тем, что инвестиционный проект является только одним из элементов инвестиционной системы. Поэтому, если другие ее элементы, связи между ними, технологии управления будут далеки от совершенства, положительных результатов достичь весьма проблематично. Между тем, известны примеры, когда многие предприятия, предпринимательские структуры вовремя перестроились и создали инвестиционные системы, которые позволили им успешно работать и развиваться. Кроме того, в настоящее время довольно много примеров, когда бизнес становится по ряду параметров инновационным, внедряя апробированные эффективные технологии, т. е. осуществляет трансферт технологий.
Это характерно для бизнеса в сфере строительства, пищевой промышленности, металлообработки, производства товаров народного потребления. Формированию положительных тенденций в сфере бизнеса способствовали действующая программа государственной поддержки предпринимательства в УР и работа Совета по предпринимательству при Президенте УР.
Поэтому другой важной стратегической целью государственной инвестиционной политики является формирование экономически эффективной инвестиционной системы (инфраструктуры) республики, способной привлечь инвестиционные ресурсы, грамотно использовать и обеспечить подъем производства, получение прибыли.
Особо отметим, что полноценная инвестиционная система (инфраструктура) республики является средством достижения целей и задач государственной инвестиционной политики, целей и задач всех ее участников. В такой постановке данная проблема за последние 10 лет в нашей стране не рассматривалась. Поэтому, если инвестиционная система как средство достижения целей будет иметь погрешности в своем устройстве, то создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности на территории УР может растянуться на долгие годы.
Эффективность инвестиционной системы - понятие комплексное. Она зависит не только от качества инвестиционных программ и проектов, но и от эффективности инвестиционной нормативно-правовой базы РФ и УР, производственных успехов хозяйствующих субъектов, качества их менеджмента, от эффективности участия в инвестиционных процессах коммерческих банков, лизинговых, страховых, инвестиционных компаний, различных фондов, консалтинговых, аудиторских, оценочных фирм, маркетинговых и информационных центров; от организационно-управленческих и экономических воздействий государства на инвестиционные и инновационные процессы, от успехов противодействия криминальным процессам.
Между тем, в практике государственного управления речь, как правило, идет об эффективности инвестиционных проектов, а не об экономической эффективности инвестиционной системы в целом и ее основных блоков: государственной и негосударственной инвестиционных системах, муниципальных инвестиционных системах, каждая из которых имеет конкретный состав, структуру, функции.
Принципиально важным моментом является то, что в составе единой инвестиционной системы нами выделена инвестиционная система семьи (домашнего хозяйства), ресурсы которой предопределяют платежеспособный спрос, самым активным образом влияют на государственную инвестиционную политику, обеспечивая обратную связь между ею и системами жизнеобеспечения семьи, т. е. обратную связь с реальной жизнью.
Республиканскому руководству принадлежит ведущая роль в построении эффективных взаимоотношений между инвестиционными системами, в создании благоприятных условий для всех участников инвестиционной деятельности. При этом основополагающим звеном любой инвестиционной системы является конкретный производитель, например, промышленное предприятие, предпринимательская структура, организация - производитель социальных услуг или физическое лицо.
Без глубокой и целенаправленной поддержки государства рынок не сможет быстро отрегулировать инвестиционную сферу и устранить возможные в ходе реформы узкие места и диспропорции. В особенности это касается использования ограниченных внутренних финансовых возможностей инвестирования, учета при их распределении требований приоритетных стратегических направлений развития российской экономики.
Отметим следующее: полноценное функционирование и развитие инвестиционной системы отдельной семьи может служить интегральным критерием эффективности не только государственной инвестиционной политики УР, но и ее социально-экономической политики в целом.
Поэтому руководство УР стремится всячески содействовать сохранению положительных тенденций в сфере доходов и уровня жизни населения республики.
Обратим внимание на следующее важное обстоятельство. Если начать формировать состав государственной инвестиционной системы УР, то окажется, что кроме органов государственной власти, нормативно-правовых и программных документов, государственных финансовых и других ресурсов (весьма ограниченных), небольшого числа государственных предприятий, иных государственных институтов (например, банков и разного рода компаний и фирм), других элементов, которые входили бы в ее состав, просто не существует. Поэтому государственная власть вынуждена формировать партнерские отношения с коммерческими банками, страховыми компаниями, аудиторскими и консалтинговыми фирмами и т. д. От качества этих отношений во многом зависит экономическая эффективность инвестиционной системы.
Негосударственная инвестиционная система с формальной точки зрения имеет все необходимые элементы, но стабильность ее работы во многом зависит от качества нормативно-правовой базы, от степени благоприятного влияния макроэкономических, организационно-управленческих воздействий со стороны государства.
Кроме того, инвестиционную систему можно классифицировать по отраслевому или по целевому признаку, связанному с производством конкретной продукции.
Таким образом, в состав инвестиционной системы УР входят органы государственной власти и местного самоуправления, связанные с инвестиционной деятельностью, хозяйствующие субъекты (промышленные предприятия, предпринимательские структуры), финансовые институты рыночной экономики (коммерческие банки, страховые лизинговые компании, консалтинговые и аудиторские фирмы, фонды, маркетинговые центры, инвесторы), ресурсы (финансовые, информационные, материальные, интеллектуальные, трудовые), законодательно-нормативное обеспечение.
Гармоничное развитие всех рыночных инвестиционных институтов и обеспечение стабильной работы инвестиционной системы в целом является для них приоритетной задачей.
Приведем конкретные примеры, касающиеся страховой и лизинговой деятельности. По инициативе региональной власти в УР разработаны и действуют концепция "Государственная политика по развитию рынка страховых услуг", государственная программа развития страховой деятельности в различных отраслях экономики и социальной сферы. Приобретенный за последние годы опыт по конструктивному взаимодействию органов власти со страховщиками неоднократно докладывался на российских конференциях, был одобрен руководством Приволжского федерального округа и рекомендован к использованию в других субъектах РФ.
Другой пример, связанный с организацией в УР агентства по инвестициям и лизингу, показывает, что власть может эффективно влиять и на эту сферу инвестиционной деятельности. За 2 последних года на условиях лизинга для селян были приобретены 221 трактор, 251 зерноуборочный комбайн и много другой сельскохозяйственной техники, что существенно облегчило решение задач посевной и уборочной компаний.
Или еще пример, касающийся государственной инвестиционной политики в сфере образования и здравоохранения, которые во многом определяют перспективу развития общества. В республике действует Закон УР "О народном образовании", современная концепция развития здравоохранения. При этом особое внимание уделяется решению острых вопросов на селе. Для селян новая школа или больница - это всегда праздник, т. к. школа здесь остается культурным центром, а современная больница не только обеспечивает своевременную медицинскую помощь, но и является убедительным свидетельством сохранения государственных социальных гарантий.
Поскольку саморегулируемые рыночные механизмы до сих пор работают слабо, производственные отношения между мукомолами, хлебопеками и продавцами до сих пор далеки от совершенства. Следовательно, государство обязано обратить особое внимание на сложившуюся ситуацию в области функционирования и развития технологических цепочек, связанных с производством и продажей жизненно важных продуктов питания.
В настоящее время в экономике продолжает функционировать широко разветвленная криминальная система, и частью инвестиционной системы является ее криминальная составляющая. Хотим мы этого или нет, но это реальность нашей жизни. Существование "криминальных дыр" в экономике, в отношениях между участниками инвестиционной деятельности затрудняет реализацию намеченных целей.
Руководство УР стремится сформировать нормативно-правовую базу республики, способную обеспечить стабильное функционирование инвестиционной системы и ее экономическую эффективность, заинтересованность всех субъектов инвестиционной инфраструктуры в реализации целей и задач, предусмотренных государственной социально-экономической политикой.
В этой связи возникает вопрос: а как логически правильно сформировать полноценную инвестиционную нормативно-правовую базу региона, которая представляла бы собой целостную систему стратегических и оперативных документов (именно систему, а не перечень разрозненных документов). Чтобы облегчить решение этой задачи, были разработаны функционально-структурные модели государственной инвестиционной политики и государственной инновационной политики во взаимосвязи друг с другом. В настоящее время в стадии рассмотрения находится проект закона "О государственной инвестиционной политике Удмуртской Республики" и начата разработка концепции инновационной системы и государственной инновационной политики, программы инновационного развития и проекта закона "О государственной инновационной политике Удмуртской Республики".
Государственная власть должна проводить систематический анализ качества инвестиционной деятельности, каждого элемента инвестиционной инфраструктуры и устранять причины, препятствующие этому процессу на любых уровнях управления. Если остановиться на специфике деятельности коммерческих банков УР, то можно отметить их ограниченные инвестиционные возможности из-за нехватки финансовых ресурсов, высоких инвестиционных рисков и других причин. Поэтому, например, увеличение совокупного капитала региональных банков, которое позволило бы повысить объем привлеченных средств населения во вклады, привлечь инвестиции (в том числе и зарубежные) под республиканские программы, увеличить объем кредитования реального сектора экономики, связано со многими трудностями. В любом случае, в рамках реализации государственной инвестиционной политики УР необходимо отслеживать динамику банковской системы республики с учетом действующей сети филиалов иногородних банков, ее инвестиционные возможности. Аналогичный подход необходимо применять и к другим финансовым институтам.
Поэтому настало время говорить об инвестиционных возможностях финансовой системы УР в целом и отслеживать происходящие в ней изменения, специфику функционирования. Так, если из финансовой системы УР выделить налоговую подсистему и проанализировать ее особенности, то возникает ряд вопросов, связанных, в частности, с эффективностью действия налога с продаж, со спецификой влияния республиканской налоговой политики на развитие бизнеса, со сбором объективной информации и анализом возможностей увеличения доходной части бюджета и т.д.
В настоящее время очевидно, что органам власти необходима систематизированная информация по динамике изменения потенциальных инвестиционных возможностей всех финансовых институтов республики, расположенных на ее территории.
Поскольку инвестиционная деятельность без инновационной малоэффективна и конкурентоспособную экономику без них построить невозможно, то был применен следующий подход: в начале была разработана обобщенная модель государственной инновационно-инвестиционной политики региона, частным случаем которой стали модели государственной инвестиционной и инновационной политики.
Модель включает следующие функциональные уровни:
- уровень управления, характеризующий экономическую и социальную политику РФ, ее влияние на социально-экономическое развитие УР, на разработку и реализацию государственной инвестиционной политики;
- стратегический уровень управления экономическим, социальным и инвестиционным развитием УР, включающий:
а) стратегические цели, задачи, приоритеты, благоприятные условия для инвестиционной деятельности, формируемые Правительством УР;
б) систему прогнозирования, планирования и мониторинга, информационного обеспечения;
в) методику формирования полноценной инвестиционной системы УР, условия обеспечения ее стабильной работы;
г) специфику взаимосвязи инвестиционной политики УР с надотраслевыми стратегиями: бюджетно-финансовой, внешнеэкономической, по управлению собственностью, по развитию предпринимательства, антимонопольной, по регулированию цен и тарифов, по развитию фондового рынка, в области подготовки кадров, инновационной.
Акцентируем внимание на следующем принципиальном вопросе: если социальная сфера и экономика кардинальным образом перестраиваются, то настало время говорить и о структурных изменениях в сфере региональной науки, о ее потенциальной роли в социально-экономических преобразованиях, о ее отдаче. Настала пора трезво оценить успехи и недостатки в этой области, исключить устаревшие стереотипы, чтобы наметить конкретные пути по формированию грамотной инновационной политики УР и органов управления ею на государственном уровне. Без этого условия создать фундаментальные основы экономически эффективной инвестиционной системы будет весьма проблематично;
- отраслевые уровни инвестиционной деятельности государства, которые учитывают специфику развития отраслей экономики и социальной сферы при разработке отраслевых инвестиционных стратегий, при формировании отраслевых инвестиционных систем. При этом внимание акцентировано на анализе деятельности предприятий, предпринимательских структур, на формировании полноценной информационной базы, чтобы обеспечить необходимую государственную поддержку предприятий, в первую очередь тех, которые проводят грамотную инвестиционную политику, а также на взаимоотношениях власти и бизнеса;
- территориальный уровень управления, связанный с инвестиционной деятельностью городов и районов УР.
Принципиально важным условием является и то, что каждый уровень управления инвестиционной деятельностью должен иметь полноценное нормативно-правовое обеспечение, учитывающее специфику развития республики в целом, отраслей экономики и социальной сферы, городов и районов. Поэтому вывод очевиден: каждая отрасль, город и район должен иметь свои инвестиционные программы, которые являются составной частью республиканской инвестиционной стратегии, что предполагает наличие отраслевых и территориальных программ экономического и социального развития.
Правомочность модели функционально-структурного устройства государственной инвестиционной и инновационной политики базируется на комплексном использовании всех аспектов системного подхода: компонентном, структурном, функциональном, интегративном, коммуникационном, историческом, информационном.
Анализ устройства государственной инвестиционной политики доказательным образом обосновывает необходимость усиления функциональной значимости региональной системы прогнозирования, планирования и мониторинга, повышения качества ее информационного и аналитического обеспечения. Не надо забывать, что мы живем в эпоху информационных технологий. В этом направлении мы также проводим целенаправленную работу.
Поскольку республиканская инвестиционная стратегия неразрывно связана с системой прогнозирования и планирования, с проблемами межотраслевого характера, с межбюджетными отношениями, развитием внутриреспубликанской кооперации, то возникает объективная потребность в усилении функций государственного планирования, в повышении его стратегической роли в системе государственного управления в условиях рыночных отношений.
Таким образом, к основным принципам государственной инвестиционной политики УР следует отнести:
1. Соблюдение действующего законодательства РФ и УР.
2. Разработка государственной инвестиционной политики, исходя из законодательно утвержденных приоритетных целей социального и экономического развития.
3. Согласование общегосударственных, региональных, местных интересов, интересов финансовых институтов и хозяйствующих субъектов и других участников инвестиционной деятельности на основе взаимных соглашений.
4. Своевременное формирование полноценной нормативно-правовой базы УР, способной обеспечить инвестиционное развитие республики.
5. Единство целей и средств их достижения, взаимосвязь стратегических и оперативных целей.
6. Формирование рациональных форм и масштабов государственного влияния на экономику и социальную сферу.
7. Единство программно-целевого, отраслевого, территориального аспектов управления.
8. Рациональное сочетание плановых и рыночных методов хозяйствования.
9. Согласованность республиканских стратегий в области экономики и социальной сферы.
10. Укрепление взаимосвязи инвестиционной и инновационной политики; создание эффективных систем управления этими процессами на государственном уровне.
11. Использование современной системы информационного обеспечения для прогнозирования, планирования и мониторинга социально-экономического развития.
12. Создание эффективной системы привлечения и использования внешних инвестиций, в том числе иностранных.
13. Внедрение современных требований (в том числе международного уровня) в процессе разработки инвестиционных, инновационных бизнес-проектов, технологии их реализации, снижения различных рисков.
14. Обеспечение стабильного функционирования инвестиционной системы региона, имеющее рациональный состав, структуру, функции, как основного средства достижения целей и задач инвестиционного развития.
Многоуровневая модель "устройства" инвестиционной политики региона позволяет осмыслить масштабы законотворческого процесса, связанного с инвестиционной деятельностью. Сразу видно, что должна быть серия нормативно-правовых документов стратегического, отраслевого и оперативного характера. Если будут отсутствовать стратегические законы развития, фундаментальные понятия и определения, то и погрешности во взаимоотношениях между участниками инвестиционной деятельности неизбежны, что снижает эффективность государственного управления. Именно поэтому в УР действует Закон "О государственной промышленной политике в Удмуртской Республике", разработана стратегия развития топливно-энергетического комплекса, утверждена концепция энергосбережения.
Если инвестиционные нормативно-правовые документы того или иного уровня и масштаба законодательно не прописаны, а условия стабильного функционирования инвестиционной системы не конкретизированы, то это также отрицательно сказывается на управлении инвестиционными процессами в рамках республики.
Определение инвестиционной системы семьи акцентирует внимание на фундаментальных ценностях социальной и экономической жизни, т. к. экономика работает в первую очередь в интересах человека, а с другой стороны, инвестиционные возможности семьи стимулируют спрос и экономический рост.
Поскольку без инноваций инвестиции теряют эффективность, затягивая во времени строительство конкурентной экономики и проведение необходимых структурных преобразований, то в настоящее время начаты работы по разработке концепции инновационной системы и государственной инновационной политики УР, соответствующей программы и проекта закона "О государственной инновационной политике Удмуртской Республики", которые функционально будут связаны с Законом "О государственной инвестиционной политике".
Устойчивые тенденции роста промышленного производства в УР в среднем на 10-12% за год, стабильная работа нефтяной отрасли, расширенное строительство жилья, школ, больниц, государственная поддержка предпринимательства, устойчивое производство сельскохозяйственной продукции - все это подтверждает вывод о том, что управление экономикой и социально-культурным строительством в УР отвечает современным требованиям стратегического менеджмента и подтверждает практическую значимость нормативно-правовых и программных документов, принятых в УР.
| 
