|
Направления совершенствования нормативно-правовой базы развития и поддержки предпринимательства в России
Егоров Е.В., Министр Правительства Москвы, руководитель Департамента поддержки и развития малого предпринимательства Правительства Москвы, д. э. н., профессор
 Необходимым условием обеспечения устойчивого роста экономики является развитие предпринимательства и, прежде всего, малого и среднего бизнеса. Субъекты малого и среднего предпринимательства способны быстро реагировать на изменения рыночной конъюнктуры и использовать свободные рыночные ниши в потребительской и производственной сферах. Кроме того, малое и среднее предпринимательство, являясь основным источником формирования среднего класса, расширяет социальную базу поддержки проводимых в стране реформ, обеспечивая необходимую стабильность в обществе.
Становление и развитие предпринимательства является долговременным процессом, во многом зависящим от наличия благоприятных экономических, правовых, политических и других условий, в значительной степени определяемых органами государственной власти и управления.
Как показывает практика, действующая в настоящее время нормативно-правовая база регулирования и государственной поддержки предпринимательства уже не обеспечивает правового решения проблем, стоящих на пути развития предпринимательства. Существенной проблемой является недостаточная динамика развития законодательства, не отвечающая потребностям социально-экономического развития страны. В качестве примера можно привести действующий ФЗ о государственной поддержке малого предпринимательства, большинство положений которого устарело и вступило в противоречие с Гражданским, Налоговым и Бюджетным кодексами РФ.
В целях улучшения сложившейся ситуации и повышения эффективности государственной поддержки предпринимательства на федеральном и региональном уровнях основные усилия, по нашему мнению, необходимо сосредоточить на следующих направлениях.
В целом можно говорить о существовании в действующем российском законодательстве проблемы отнесения юридических лиц к коммерческим и некоммерческим организациям. Например, потребительские кооперативы формально относятся к некоммерческим организациям, фондовые биржи могут быть образованы только в форме некоммерческого партнерства, однако не вызывает сомнений, что данные организации по своей сути все-таки коммерческие. Необходимо в законодательстве провести четкое разделение на коммерческие и некоммерческие организации, основанное на особенностях их хозяйственной деятельности.
Общей проблемой для всех видов юридических лиц является формирование интегрированных структур, в особенности учреждение дочерних и зависимых обществ. Для создания организацией такого общества не требуется решения общего собрания акционеров, не прописан порядок его учреждения, что приводит к множеству злоупотреблений со стороны совета директоров и исполнительных органов общества. Не секрет, что, пользуясь этим порядком, совет директоров общества или даже его исполнительный орган могут учредить дочернее общество с минимальным уставным капиталом (чтобы это не было признано крупной сделкой). В дальнейшем возможен перевод активов основного общества в дочернее общество, что дает возможность для ухода от ответственности перед кредиторами. Данная проблема может быть решена, если установить четкий порядок образования и функционирования дочерних и зависимых обществ, а также определить, что образование таких обществ относится к компетенции общего собрания акционеров.
Нельзя признать удовлетворительным существующую процедуру приобретения крупных пакетов акций акционерных обществ. Одной из главных проблем в этой области является отсутствие порядка уведомления приобретателем общества о намерении приобрести крупный пакет акций общества. В законе должно быть предусмотрено, что уведомление о поглощении должно делаться до заключения каких-либо договоров, в результате которых приобретатель становится собственником крупного пакета акций. В ФЗ "Об акционерных обществах" не содержится также никаких ограничений в отношении действий, которые могут предприниматься в качестве защиты от поглощения.
Существуют серьезные проблемы в действующем регулировании обществ с ограниченной ответственностью, что препятствует широкому использованию данной организационно-правовой формы. Эта организационно-правовая форма в настоящее время по ряду причин является менее привлекательной для предпринимателей, чем организационно-правовая форма акционерного общества, которую предприниматели используют как альтернативу обществам с ограниченной ответственностью и несут при этом дополнительные неоправданные издержки при осуществлении своей деятельности. Чтобы исправить данную ситуацию необходимо внести ряд изменений в ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью": отменить или установить ограничения на свободный выход участников из обществ с ограниченной ответственностью (возможность выхода участников может устанавливаться уставом общества); сократить число учредительных документов (исключение из состава учредительных документов учредительного договора); уточнить правила перехода долей с тем, чтобы исключить возможные при этом злоупотребления, направленные на избежание ареста, обращение взыскания; совершенствование процедур увеличения и уменьшения уставного капитала.
На основании ФЗ от 08.08.2001 № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" и принятыми в соответствии с ним постановлениями Правительства РФ с 01.07. 02 полномочия по государственной регистрации юридических лиц переданы Министерству РФ по налогам и сборам. Опыт реализации нового порядка государственной регистрации показал, что ожидаемого упрощения процедуры регистрации не произошло.
Предусмотренная этим ФЗ идея "одного окна" осталась нереализованной. Средний срок регистрации юридического лица (включая постановку на учет во внебюджетных фондах) не уменьшился и на практике превышает один месяц. Расходы предпринимателей при регистрации своей фирмы увеличились в 10 раз.
Не функционирует созданная в некоторых регионах РФ система льгот, предоставляемых субъектам малого предпринимательства при прохождении ими процедуры государственной регистрации. Например, до изменения процедуры государственной регистрации юридических лиц Правительство Москвы предоставляло лицам, желавшим осуществлять или осуществлявшим предпринимательскую деятельность в качестве субъектов малого предпринимательства Москвы, возможность использования адресов объектов инфраструктуры поддержки малого предпринимательства в качестве адресов местонахождения либо возможность регистрации по домашнему адресу одного из учредителей.
Для нормализации ситуации, сложившейся в сфере государственной регистрации юридических лиц, необходимо внести в ФЗ от 08.08.01 № 129-ФЗ и принятые во исполнение закона нормативные правовые акты изменения, предусматривающие возможность регистрации субъектов малого предпринимательства по домашнему адресу одного из учредителей или по адресам объектов инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, созданных в субъектах РФ.
Важными элементами предпринимательской деятельности являются реорганизация и ликвидация организаций. Действующее законодательство не только препятствует реорганизации, но и в силу своего несовершенства, неясности и противоречивости ведет к тому, что любая реорганизация, проводимая в настоящее время, несет в себе высокий риск признания ее незаконной. Аналогичной является ситуация с регулированием ликвидации коммерческих организаций. Действующий механизм ликвидации коммерческих организаций, в том числе защиты интересов кредиторов ликвидируемой коммерческой организации, снижает стабильность всего хозяйственного оборота, нарушает планы его участников, создает дополнительные причины для их неплатежеспособности. В целях устранения данных недостатков необходимо разработать проект ФЗ "О реорганизации и ликвидации коммерческих организаций", предусмотрев особый облегченный порядок ликвидации малых предприятий, которые в настоящее время не имеют возможности цивилизованного ухода с рынка из-за сложности и дороговизны существующего порядка ликвидации.
Практика применения ФЗ от 8.01.98 № 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" выявила недостаточную защиту прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедуре банкротства, а также пробелы, позволяющие использовать законодательство о несостоятельности (банкротстве) как механизм для избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности. В этой связи необходимо разработать положение о саморегулируемых организациях, объединяющих арбитражных управляющих, усилить финансовую ответственность арбитражных управляющих, в том числе путем страхования их деятельности.
Серьезные проблемы существуют в нормативных правовых актах, регулирующих рынок недвижимости. Это в значительной степени тормозит развитие рынка недвижимости, а значит, требует внесения соответствующих изменений в законодательство. Так, в российском законодательстве разделены права на земельный участок и здание (сооружение), что затрудняет привлечение инвестиций в развитие производства. Начало решению проблемы положено в принятом Земельном кодексе РФ, однако необходимо вносить изменения и в ГК РФ.
Особое место занимает проблема защиты прав добросовестного приобретателя и бывшего собственника недвижимого имущества. В настоящее время права как бывшего собственника, так и приобретателя недвижимости не гарантированы из-за наличия определенных недостатков действующего законодательства. Чтобы обеспечить равные и обоснованные гарантии сторонам сделки, необходимо существенно изменить ряд положений ГК РФ, ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и ряда других федеральных законов. Изменения, в первую очередь, должны быть направлены на изменение и уточнение понятий "недвижимость", "добросовестный приобретатель недвижимого имущества", уточнение порядка регистрации прав на недвижимое имущество.
В ходе анализа законодательства об образовании, науке и культуре были выявлены противоречия между законами рассматриваемой отрасли права и кодифицированными законодательными актами - Налоговым и Гражданским кодексами РФ.
Так, положения Закона РФ "Об образовании", предусматривающие льготы по налогам, с 1 января 2001 г. вступили в противоречие с соответствующими положениями принятых глав части второй Налогового кодекса РФ. Надо отметить, что в отдельных судебных актах 1999-2000 гг. оговаривалось, что применять льготы из "неналоговых" законов можно лишь до вступления в силу части второй Налогового кодекса РФ.
В ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ" договор оказания услуг по туристическому обслуживанию признается "куплей-продажей", используется не очень удачный неологизм "туристический продукт". При этом п. 2 ст. 779 ГК РФ прямо называет договор оказания услуг по туристическому обслуживанию в числе договоров об оказании услуг. Замена одного вида договора другим влечет за собой существенные изменения его правового режима. Таким образом, необходимо приведение ФЗ "Об основах туристской деятельности" в соответствие с ГК РФ в части введения более логичной формулировки "туристическая" или "рекреационная услуга".
Отдельно следует указать на необходимость принятия ФЗ "О ремесленной деятельности в Российской Федерации", т. к. ремесленничество, развиваемое и поддерживаемое рядом субъектов Федерации, не имеет на федеральном уровне единого определения, перечня видов ремесленной деятельности и федеральных стандартов ремесленного образования.
Принятие нового Трудового кодекса в декабре 2001 г. существенно улучшило положение с регулированием в сфере трудового законодательства, однако следует отметить, что значительное количество его норм унаследовано от КЗОТа РФ и требуется постепенный переход к ориентированному на рынок трудовому законодательству. Центр тяжести должен быть перемещен на договорное регулирование трудовых отношений, сближение трудового права по ряду существенных аспектов с гражданским (при учете принципиального различия между двумя отраслями права, связанного со структурным неравенством сторон трудовых отношений, в отличие от отношений гражданско-правового характера). Задача законодательства должна сводиться к определению основных трудовых прав и пресечению дискриминации в трудовых отношениях, установлению процедур и предельных значений материальных норм, определяющих условия труда, права и обязанности работника и работодателя (минимально допустимые размеры оплаты и времени отдыха, максимально допустимая продолжительность рабочего времени, требования и стандарты по охране труда, запреты на включение определенных условий в трудовые договоры и т. п.), необходимого минимума социальных гарантий для работников в целом или для отдельных их категорий.
Дальнейшее реформирование трудового законодательства должно осуществляться путем принятия следующих первоочередных законопроектов: "Об индивидуальных трудовых договорах", "О социальных судах в Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях".
Ключевой проблемой законодательства о социальном обеспечении является невозможность в условиях жестких бюджетных ограничений финансировать закрепленные законодательством социальные льготы в полном объеме. Решением данной проблемы является правовое закрепление адресных форм социальной помощи в действующем законодательстве, создание правового регулирования накопительной пенсионной системы.
В 2002 г. вступили в силу 5 законов по пенсионной реформе, определяющие основные параметры пенсионной системы с учетом введения накопительной составляющей, а также устанавливающие источник ее
финансирования:
- ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", регулирующий отношения в системе обязательного пенсионного страхования;
- ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", устанавливающий основания возникновения и порядок реализации права граждан РФ на трудовую пенсию;
- ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", устанавливающий основания возникновения и порядок предоставления пенсий по государственному пенсионному обеспечению, финансируемых за счет общих налогов из федерального бюджета;
- ФЗ "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах", которыми уточняется концепция налогообложения единым социальным налогом (взносом) путем предоставления налогоплательщику налогового вычета по единому социальному налогу (взносу) на сумму страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, устанавливаемых пенсионным законодательством РФ.
- ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации".
Условием успешной реализации данного пакета законов является создание правовых условий для формирования эффективного механизма функционирования частных пенсионных фондов, создания условий для их конкуренции и устойчивости на рынке, что подразумевает вступление в действие в полном объеме ФЗ "Об инвестиционных фондах", принятие ФЗ "Об инсайдерской информации", принятие новой редакции ФЗ "О рынке ценных бумаг", внесение поправок, предусматривающих защиту инвесторов при формировании пенсионных накоплений, в ФЗ "О защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг". На основе указанного пакета первоочередных законов в ближайшие годы также должна быть проведена работа по принятию подзаконных актов.
Анализ законодательства о финансах выявил целый ряд острых проблем и правовых коллизий, требующих оперативного решения. В первую очередь совершенствование законодательства о финансах требует внесения изменений в действующий Налоговый кодекс РФ.
В целях устранения противоречий и недоработок налогового законодательства необходимо обратить внимание на тот факт, что в Налоговом кодексе РФ, за исключением положений ст.ст. 35, 37 и 103, которые носят исключительно отсылочный характер, не раскрывается и не определяется ответственность налоговых и таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, а самое главное - их должностных лиц. То есть кодексом прямо устанавливается ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах только для одной стороны налогового контроля - налогоплательщика. Здесь возникает неравенство сторон перед Налоговым кодексом, что противоречит ст. 19 Конституции РФ.
Одновременно, при рассмотрении практики привлечения налогоплательщиков к ответственности за неуплату налога, допущенную в результате грубого нарушения правил учета объектов налогообложения, достаточно часто налоговые органы применяют штрафные санкции как за грубое нарушение правил учета (ст. 120 Налогового кодекса), так и за неуплату налога (ст. 122 Налогового кодекса). То есть за одно нарушение к налогоплательщику применяется двойная ответственность, хотя в кодексе закреплен принцип однократности привлечения лица к ответственности. Данная ситуация возникает по причине автоматического включения определения одного состава правонарушения в состав другого, более широкого определения нарушения налогового законодательства.
В качестве общего замечания можно отметить, что при применении налогового законодательства достаточно часто приходится сталкиваться с механическим переносом в нормативные документы экономических терминов, не имеющих четкого правового определения, из-за чего многие правовые нормы трудно трактовать однозначно.
Необходимо обеспечить соблюдение статуса кодекса как основного правоустанавливающего документа в сфере налогообложения. То есть, к примеру, недопустима ситуация при которой, согласно положениям главы 21, налогоплательщик имеет право определять дату возникновения обязанности по уплате НДС по мере отгрузки продукции или по мере получения денежных средств (ст. 167 Налогового кодекса), в то же время, согласно правилам главы 25 налогоплательщик при учете доходов обязан использовать метод начисления, и лишь налогоплательщики, имеющие в среднем за предыдущие 4 квартала сумму выручки от реализации товаров (работ, услуг) без учета НДС и налога с продаж, не превышающей 1 млн руб. за каждый квартал (п. 1 ст. 273 Налогового кодекса), имеют право использовать кассовый метод при налоговом учете доходов.
Особое внимание необходимо уделить нормам законодательства о налогах и сборах, регулирующим деятельность субъектов малого предпринимательства. 24 июля 2002 г. принят ФЗ № 104-ФЗ, который дополнил часть вторую Налогового Кодекса РФ главами 26.2 "Упрощенная система налогообложения" и 26.3 "Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности", вступающими в действие с 1 января 2003 г.
Данный ФЗ не обеспечивает создания для субъектов малого предпринимательства единой полноценной системы налогообложения, учета и отчетности. Предприниматель, переведенный на уплату единого налога, вмененный доход по какому-либо виду деятельности, уже не вправе применять упрощенную систему. При этом для других видов деятельности он вынужден или применять традиционную систему налогообложения (с соответствующим налоговым и бухгалтерским учетом), или вообще отказаться от многопрофильности своего бизнеса.
Применение упрощенной системы налогообложения разрешено субъектам малого предпринимательства, имеющим годовой доход не более 15 млн руб., что ограничивает развитие бизнеса. Кроме того, вводятся дополнительные ограничения, которых раньше не было - по стоимости амортизируемого имущества (100 млн руб.) и структуре уставного (складочного) капитала (фонда), не полностью соответствующие определению субъекта малого предпринимательства, содержащемуся в ФЗ о господдержке малого предпринимательства в РФ. Для индивидуальных предпринимателей не предусматривается возможность осуществлять уплату единого налога путем оплаты стоимости патента на осуществление определенного вида деятельности (как это было ранее в Москве, где для любого индивидуального предпринимателя годовая стоимость патента не превышала 48 МРОТ).
Этим ФЗ предусмотрена замена единым налогом не всех видов налоговых платежей, а только уплаты налога на прибыль, НДС, налога с продаж, налога на имущество, единого социального налога (за исключением страховых взносов в Пенсионный фонд). В последующем это может привести к усилению налоговой нагрузки за счет введения иных налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. Кроме того, ФЗ не решает проблему уплаты НДС, возникающей у покупателей продукции малых предприятий, применяющих упрощенную систему. С малыми предприятиями по-прежнему будет невыгодно иметь дело потенциальным партнерам, т. к. использование результатов их труда приводит к увеличению конечной цены товара.
Для решения вышеуказанных проблем необходимо внести изменения в ФЗ от 24.07.02 № 104-ФЗ, предусматривающие:
- нераспространение на субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систему, действия других систем налогообложения, в том числе. действующих в рамках специальных налоговых режимов;
- отмену ограничения на право применения упрощенной системы по размеру годового дохода или увеличение его до 60 млн руб.;
- предоставление субъектам РФ права замены для индивидуальных предпринимателей уплаты единого налога оплатой стоимости патента на осуществление определенного вида деятельности;
- замену единым налогом всех видов налогов и сборов за исключением отдельных видов налоговых платежей, имеющих специфику исчисления и уплаты;
- решение проблемы уплаты НДС, возникающей у покупателей продукции малых предприятий, применяющих упрощенную систему.
Анализ основных законов, регулирующих хозяйственную деятельность, выявил целый ряд противоречий и неэффективных норм, требующих соответствующей коррекции.
Закон РФ "О защите прав потребителей" в целом является эффективным средством правового регулирования отношений, складывающихся между гражданами-потребителями и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, реализующими товары и оказывающими услуги. Нормы рассматриваемого Закона в части гражданско-правовой ответственности предпринимателей перед потребителем являются более жесткими по сравнению с аналогичными нормами ГК РФ и устанавливают достаточные гарантии защиты имущественных прав и интересов граждан. Однако ряд норм Закона требует уточнения.
Следует отменить норму, устанавливающую добровольный порядок удовлетворения продавцом (изготовителем, исполнителем) требований потребителя об уплате неустойки (пени), предусмотренной законом или договором. Эта норма декларативна и бесполезна, поскольку при согласии предпринимателя с требованиями гражданина вопрос и так будет решен в добровольном порядке, а при несогласии потребитель в любом случае вынужден прибегнуть к судебной процедуре разрешения спора.
Также следует исключить норму, наделяющую суд правом выносить решение о взыскании с продавца (изготовителя, исполнителя), нарушившего права потребителя, в федеральный бюджет штрафа в размере цены иска за несоблюдение добровольного порядка удовлетворения требований потребителя. Указанная норма, устанавливая наказание без правонарушения, не соответствует конституционно-правовому принципу равенства всех перед законом и судом и положениям Конституции РФ. Угрожая предпринимателю крупными санкциями за переход дела в стадию судебного спора, эта норма де-факто ограничивает реальную возможность судебной защиты предпринимателем своих прав. При исключении данной нормы из текста Закона утрачивается возможность перечисления половины сумм штрафов общественным объединениям или органам местного самоуправления, выступившим в защиту потребителей в суде, и таким образом - возможность необоснованного обогащения организаций, самостоятельные интересы которых не затрагиваются рассматриваемым спором.
Внутренние противоречия, подлежащие устранению, были выявлены в ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Закон фактически позволяет при выявлении нарушений, допускаемых одним юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) в отношении определенного товара (услуги), проводить внеплановую проверку всех субъектов рынка, использующих однородные товары (услуги). Это не соответствует принципу презумпции добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Принципу презумпции добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя, закрепленному в Законе, также противоречит возможность внеплановой проверки без какого-либо основания, только на том основании, что юридическое лицо (индивидуальный предприниматель) входит в саморегулируемую организацию, один из участников которой допустил определенные нарушения, что может привести к произвольному и немотивированному выбору объекта внеплановой проверки и, как следствие, к злоупотреблениям и дезорганизации нормальной работы юридического лица (индивидуального предпринимателя).
Дальнейшего совершенствования требует антимонопольное законодательство.
Практика антимонопольных органов по пресечению и устранению последствий недобросовестной конкуренции, связанной с незаконным использованием объектов интеллектуальной собственности при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг, показывает, что отсутствие в действующем законодательстве правовых норм, запрещающих регистрацию хозяйствующих субъектов с идентичными или сходными до степени смешения фирменными наименованиями, приводит к недобросовестной конкуренции и нарушению норм Парижской конвенции по охране промышленной собственности.
На данный момент разрешительный порядок создания, реорганизации, ликвидации коммерческих организаций и их объединений не приводит к желаемым результатам, нередко являясь предпосылкой для коррупции среди чиновников антимонопольного органа. Возможным вариантом решения данной проблемы является замена разрешительного порядка на уведомительный, который позволит антимонопольному органу собирать объективную, полную и достоверную информацию, а в случае выявления нарушений принимать установленные законодательством меры воздействия - и все это без длительных и неоправданных разрешительных процедур.
Право беспрепятственного доступа сотрудников антимонопольного органа в коммерческие и некоммерческие организации и их объединения, в другие организации и учреждения с привлечением органов милиции на практике нередко используется как мера силового воздействия на хозяйствующие субъекты. Антимонопольный орган должен быть вправе лишь запросить необходимую для осуществления своей деятельности информацию, причем строго по перечню, утвержденному федеральным антимонопольным органом.
В настоящее время, в связи с принятием ФЗ от 08.08.01 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" значительно сокращен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Вместе с тем прекращение лицензирования некоторых видов деятельности резко снижает уровень государственной защиты граждан от неквалифицированной и недобросовестной предпринимательской деятельности в соответствующих секторах рынка.
Необходимо внести ряд дополнений в перечень лицензируемых видов деятельности. К ним относятся риэлторская деятельность, деятельность в области похоронного дела (ритуальные услуги), деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, оптовая и розничная торговля ювелирными изделиями, трудоустройство граждан в РФ, ремонт и техническое обслуживание автотранспортных средств.
В области обязательной сертификации продукции и услуг (работ) необходимо продолжить работу по сокращению Номенклатуры товаров и услуг, подлежащих обязательной сертификации, исключить из нее товары и услуги (работы), не требующие на сегодняшний день обязательного подтверждения соответствия. При этом максимально возможную часть товаров и услуг, оставшихся в Номенклатуре, перевести на подтверждение соответствия путем подачи декларации о соответствии.
В настоящее время ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (1995 г.), в результате изменения законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, перестал обеспечивать решение проблем, стоящих на пути развития малого предпринимательства. Большинство положений действующего ФЗ устарело и вступило в противоречие с Гражданским, Налоговым и Бюджетным кодексами РФ.
Данный ФЗ носит, в основном, декларативный характер и не содержит действенных форм государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, в том числе в нем отсутствует эффективный правовой механизм оказания финансовой, имущественной, информационной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, поддержки их внешнеэкономической деятельности и межрегионального сотрудничества.
Необходимо принятие нового ФЗ "О малом и среднем предпринимательстве в Российской Федерации", направленного на решение вышеперечисленных проблем и предусматривающего:
- введение новых критериев отнесения юридических лиц к субъектам малого и среднего предпринимательства, а также критериев отнесения предприятий к категории микропредприятий и субъектов ремесленничества;
- конкретные виды, формы и методы государственной поддержки, дифференцированной для каждой из категорий предпринимательства;
- обеспечение защиты прав и законных интересов предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) за их деятельностью;
- законодательное закрепление понятия организаций инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства;
- четкое разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти в области поддержки и развития малого и среднего предпринимательства;
- создание механизма участия субъектов малого и среднего предпринимательства в поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд;
- меры, направленные на развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров субъектов малого и среднего предпринимательства, начинающих предпринимателей и государственных служащих, отвечающих за поддержку, развитие и регулирование деятельности малого и среднего предпринимательства.
В настоящее время такой законопроект разработан по инициативе Правительства Москвы и внесен Депутатом Государственной Думы РФ П.А.Медведевым в качестве законодательной инициативы.
Несовершенство действующего таможенного законодательства выражается в отсутствии установленных законодательным путем пределов полномочий таможенных органов в целом и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела в частности. Это приводит к тому, что на сегодняшний день в дополнение к Таможенному кодексу действует около 3,5 тысяч нормативных правовых актов ГТК России, регулирующих правоотношения в таможенной сфере.
При этом отдельные правовые нормы действующего Таможенного кодекса противоречат Конституции РФ, в связи с чем Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал обращения по этому поводу и признавал отдельные положения действующего Таможенного кодекса несоответствующими Конституции России, гражданскому, уголовному, налоговому законодательству, законодательству о валютном регулировании и валютном контроле и т.п.
В основном эти противоречия выражаются в том, что таможенные органы без достаточных к тому оснований вторгаются в сферу правоотношений, которые регулируются специальными отраслями права. Действующий Таможенный кодекс предоставляет таможенным органам право не только произвольно изменять правила таможенного процесса, но и вмешиваться в экономическую деятельность широкого круга лиц, влиять на формирование рынка, управлять товарными потоками.
Текущее положение дел обусловило необходимость принятия нового Таможенного кодекса, соответствующего действующему законодательству и международным договорам РФ и состоящего из норм прямого действия.
На данный момент Государственной Думой рассматривается проект новой редакции Таможенного кодекса, внесенный Правительством РФ (в виде поправок). Существует также инициативный проект, внесенный депутатом Государственной думы В.Г.Драгановым. К сожалению, оба проекта не свободны от недостатков.
Новая редакция Таможенного кодекса, внесенная Правительством РФ (в виде поправок), не устраняет недостатки ныне действующего Таможенного кодекса.
В общих положениях проекта не определены основные начала, принципы таможенного законодательства, а именно: запрет дискриминационного или дифференцированного подхода обеспечения соблюдения таможенных процедур в отношении разных лиц исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев, предоставления более льготных условий отдельным лицам в случаях, не установленных таможенным законодательством, и недопущения установления препятствий для свободного перемещения товаров и транспортных средств, нарушающих единое экономическое пространство России, за исключением тех, которые установлены федеральными законами в соответствии с целями, указанными в п. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Нормы общих положений проекта Таможенного кодекса не устанавливают разграничение таможенной отрасли с иными отраслями законодательства РФ. Вместе с тем к отношениям, возникающим в правоприменительной деятельности таможенных органов, можно отнести: привлечение к административной и уголовной ответственности, оперативно-розыскную деятельность, гражданско-правовые отношения, банковское регулирование, валютное регулирование и валютный контроль, исполнительное производство. Очевидно, что эти вопросы не должны регулироваться таможенным законодательством.
Проект Таможенного кодекса не решает проблему установления пределов нормативного регулирования актами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела. Исчерпывающего перечня вопросов, по которым могут быть изданы ведомственные нормативные правовые акты, в проекте нет.
Некоторые из норм проекта могут стать источником возникновения коррупции, поскольку устанавливают возможность издания вышеуказанным органом нормативных правовых актов, предоставляющих льготные по сравнению с общим порядком условия проведения таможенных процедур как в отношении отдельных организаций, так и в отношении отдельных физических лиц. Данные положения создают возможность нарушения антимонопольного законодательства РФ.
Проект Таможенного кодекса, представленный депутатом Государственной Думы В.Г.Драгановым, предлагает иную концепцию таможенного законодательства. Он предусматривает широкую либерализацию таможенного регулирования при перемещении лицами товаров через таможенную границу РФ, а также упрощение таможенных процедур с одновременным ослаблением таможенного контроля за правильным исчислением и уплатой таможенных пошлин и других налогов, противоречащим международным правилам и законодательству о налогах и сборах. Реализация некоторых положений законопроекта может привести к значительному сокращению поступлений в доходную часть федерального бюджета, что представляется недостаточно обоснованным.
Необходимо продолжить доработку проекта Таможенного Кодекса на основе представленного Правительством РФ в Государственную Думу проекта с учетом вышеизложенных замечаний и предложений.
Несмотря на то, что законодательные акты, регулирующие деятельность судебной системы, либо были приняты в последние годы, либо подвергались в последнее время изменениям и дополнениям, некоторые их нормы находятся в противоречии с основными положениями Конституции РФ. Нормы ряда законов, имеющих отношение к рассмотрению судами различных категорий дел гражданского судопроизводства, противоречат кодифицированному законодательному акту - Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР (ГПК), возлагают на суд несвойственные ему функции, содержат нормы административной ответственности, не предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях, частично вступили в противоречие с ФЗ "Об исполнительном производстве".
В Гражданский процессуальный кодекс РСФСР необходимо внести изменения, обеспечивающие унификацию норм ГПК и Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", регламентирующих рассмотрение данной категории дел.
Предлагается внести изменения в нормы ГПК и Кодекса РФ об административных правонарушениях, определяющие подсудность дел по жалобам на постановления о наложении административных взысканий и сроки обжалования; эти изменения должны позволить гражданам и предпринимателям в полной мере реализовать право на судебную защиту, гарантированное ст. 46 Конституции РФ.
Рассмотренные законодательные акты содержат внутренние противоречия между отдельными нормами, которые должны быть устранены путем внесения соответствующих изменений и дополнений.
В результате проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости проведения следующих первоочередных мероприятий по совершенствованию нормативно-правового обеспечения деятельности субъектов предпринимательства.:
1. Принятие принципиально нового ФЗ "О малом и среднем предпринимательстве в Российской Федерации", направленного на совершенствование системы государственной поддержки предпринимательства в РФ. В законе необходимо установить новые критерии отнесения юридических лиц к субъектам малого предпринимательства, ввести понятие субъектов среднего предпринимательства, определить понятия микропредприятий и субъектов ремесленничества, государственная поддержка которых должна осуществляться в приоритетном порядке.
В законе необходимо определить виды и формы государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, в том числе установить правовой механизм оказания финансовой, имущественной, информационной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, поддержки их внешнеэкономической деятельности и межрегионального сотрудничества; предусмотреть механизм участия субъектов малого и среднего предпринимательства в поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд, ввести понятия организаций инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства, предусмотреть меры, направленные на развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров субъектов малого и среднего предпринимательства, начинающих предпринимателей и государственных служащих, отвечающих за поддержку, развитие и регулирование деятельности малого и среднего предпринимательства.
2. Подготовка проектов правовых актов, направленных на внесение в ФЗ от 08.08.01 № 29-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" и принятые во исполнение закона нормативные правовые акты изменений, предусматривающих возможность регистрации субъектов малого предпринимательства по домашнему адресу одного из учредителей или по адресам объектов инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, созданных в субъектах РФ.
3. Подготовка проекта ФЗ "О ликвидации коммерческих организаций" и внесение изменений и дополнений в статьи 61-64 ГК РФ, направленных на введение порядка упрощенной ликвидации малого предприятия на основе декларации об отсутствии задолженности с одновременным повышением ответственности физических лиц (руководителей малых предприятий) за предоставление недостоверных сведений при ликвидации организации; предоставление малым предприятиям возможности быстро и легально уйти с рынка; создание механизма защиты интересов кредиторов ликвидируемой коммерческой организации, предполагающего возможность досрочного исполнения своих обязательств ликвидируемой организацией.
4. Подготовка проекта ФЗ о внесении изменений и дополнений в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", предусматривающего:
- создание эффективной защиты прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедуре банкротства;
- положения, не позволяющие использовать законодательство о банкротстве как механизм избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности;
- создание системы эффективного надзора за деятельностью арбитражных управляющих в связи с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих.
5. Подготовка проекта ФЗ о внесении дополнений и изменений в Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных нарушениях, предусматривающего установление единых сроков обжалования решений контрольных и надзорных органов, норм ведения дел, процедур изъятия товаров, устранение двойного наложения штрафных санкций, пересечения функций различных органов контроля.
6. Подготовка проекта ФЗ о внесении изменений в ФЗ от 24.07.02 № 104-ФЗ, предусматривающих:
- нераспространение на субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систему, действия других систем налогообложения, в том числе действующих в рамках специальных налоговых режимов;
- отмену ограничения на право применения упрощенной системы по размеру годового дохода или увеличение его до 60 млн руб.;
- предоставление субъектам РФ права замены для индивидуальных предпринимателей уплаты единого налога оплатой стоимости патента на осуществление определенного вида деятельности;
- замену единым налогом всех видов налогов и сборов за исключением отдельных видов налоговых платежей, имеющих специфику исчисления и уплаты;
- решение проблемы уплаты НДС, возникающей у покупателей продукции малых предприятий, применяющих упрощенную систему.
7. Подготовка проекта ФЗ, направленного на правовое регулирование создания и функционирования саморегулируемых организаций юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, включая разработку проекта ФЗ о саморегулируемых организациях. Указанный законопроект должен обеспечить регламентацию деятельности различных моделей саморегулируемых организаций, введение льгот и преференций для саморегулируемых организаций в увязке с различными уровнями ответственности самих организаций и их членов за нарушение установленных требований, норм и стандартов; распределение предметов ведения в сфере регулирования деятельности данных организаций со стороны федеральных и региональных властей.
8. Подготовка проектов ФЗ о внесении изменений в трудовое законодательство и законодательство об охране труда, включая разработку проектов ФЗ "Об индивидуальных трудовых договорах", "О социальных судах в Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О коллективных договорах и соглашениях"", "О палатах по трудовым спорам", "О занятости населения", направленных на:
- упрощение норм законодательства о труде для малых предприятий;
- определение перечня различных норм трудового законодательства, от которых владельцы малых предприятий и наемные работники могут отказаться в добровольном порядке;
- законодательное определение минимума вопросов, регулируемых трудовым договором, и вопросов, которые не могут быть предметом трудового договора;
- расширение возможности применения срочных трудовых договоров (расширение возможности расторжения трудового договора по инициативе работодателя, возможности приостановки действия трудового договора, а также уточнение оснований и процедуры его аннулирования).
9. Подготовка нормативных правовых актов, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего сферу государственных заказов и закупок, расширение использования процедуры открытых конкурсов в качестве основного способа закупок и поставок продукции для государственных нужд, повышение прозрачности и гласности процедур закупок, способствующих активному участию субъектов малого предпринимательства в поставках для государственных нужд и развитию конкуренции среди поставщиков, направленных на повышение эффективности расходования и экономию бюджетных средств, снижение цен на закупаемую продукцию.
10. Подготовка нормативных правовых актов, предусматривающих создание на федеральном и региональном уровнях системы комплексного страхования ответственности субъектов малого предпринимательства перед третьими лицами, включая органы государственного контроля и надзора.
|
