|
Земельный вопрос в России
Строев Е.С., глава администрации Орловской области, Волков С.Н., ректор Государственного университета по землеустройству
 Перед началом Первой Мировой войны в 1913 г. Российская империя имела 17% мировой территории, на которой проживало около 10% населения мира и производилось 9,4% мирового валового внутреннего продукта (ВВП). Но к началу XXI в. территория страны сократилась на 40%, население - до 2,5%. Сейчас Россия производит чуть больше 1% ВВП по паритетам покупа-тельной способности валют.
Обладая колоссальными земельными ресурсами, имея, по-прежнему, земли больше, чем любая другая страна Европы, Азии и Америки, наша страна не осознает и не использует своего геополитического преимущества, земельно-хозяйственного потенциала, стоит на пути земельных междоусобиц, на экономическом распутье, не имеет четко ориентированной земельной политики и не обозначила контуров будущего земельного строя.
Поэтому "земельный вопрос" остается первым в политике, экономике, экологии и социальной сфере России.
Чтобы решить земельный вопрос, нужно понять:
1. Какое земельное богатство имеет Россия?
2. Как это богатство использовалось за последние 10 лет?
3. Сможет ли Россия в XXI веке сохранить свою огромную территорию и наладить управление земельными ресурсами?
4. Как сделать российский земельно-ресурсный потенциал основным звеном подъема экономики страны?
5. Сможет ли Россия стать частью мировой "продовольственной корзины" и поднять за счет своей земли собственное и мировое сельское хозяйство?
В этом будут заключаться перспективы развития нашего общества.
Территория России состоит из 1709,8 млн га земли и 420 млн га континентального шельфа. Наша страна и сейчас обладает огромным земельным пространством.
Россия занимает 12,9% суши земного шара, удельный вес пашни России составляет 9,5% от всех распаханных земель в мире, площадь под лесами равна почти 21% от мировых лесопокрытых территорий. Наша страна располагает 55% самых плодородных черноземных почв мира, имеет 50% запасов пресной воды и 60% запасов древесины хвойных пород. Россия производит более 25% мирового объема газообразного топлива, 9,2% жидкого топлива, 7% твердого топлива, а общий выход всех видов топлива в условных единицах ООН (пентаджоулях) составил в 1997 г. 42 591 или 12,9% всего мирового производства. Кроме того, наша страна имеет большие запасы бокситов, руды и других полезных ископаемых. По биоклиматическому потенциалу с учетом обеспечения нормальных условий жизни населения Россия располагает емкостью территориального пространства, пригодному для существования 1,0-1,3 млрд человек.
Воронежские черноземы приняты в качестве мирового эталона плодородия почв, а российские земли, леса, недра и воды - это мощнейший мировой природно-ресурсный потенциал. Только на территории нашей страны еще остались некоторые пространства, никогда не подвергавшиеся природным катаклизмам (землетрясениям, ураганам, засухам, затоплениям), и экологически чистые земли.
В связи с этим источники развития и процветания нашего государства в XXI в. Россия должна искать, прежде всего, в сфере землепользования.
По расчетам отечественных и зарубежных ученых, общая величина национального богатства России, получаемого от всех видов ресурсов: труда, капитала, ренты, составляет 320-350 трлн долл. Львиная доля в национальном богатстве страны приходится на природно-ресурсный потенциал (землю, недра и т.п.), что составляет не менее 80-85% или в денежном выражении - 256-298 трлн долл.
Если сопоставить, пусть даже ориентировочно, рассчитанную величину национального богатства с численностью населения нашей страны, то Россия займет первую строку в рейтинге самых богатых стран мира. По этому показателю мы богаче США в 2 раза, Германии - в 6 раз, Японии - в 22 раза.
Таким образом, российская земля - это главное достояние нашего народа, важнейший геополитический и экономический фактор развития общественного производства.
В настоящее время в мире в целом складывается очень тяжелая ситуация с продовольственными и сырьевыми ресурсами, а также с землей как фактором жизненного пространства.
Стоимость сельскохозяйственных земель практически во всех странах мира имеет четкую тенденцию повышения. Это обусловлено тем, что роль земли как основного источника продовольствия неуклонно повышается в связи с ее ограниченностью и ростом населения планеты. Известно, что ежегодный прирост численности населения земного шара составляет 80-90 млн человек, а потери продуктивной пашни за счет строительства, отводов для несельскохозяйственных целей, деградации равняются - 5-7 млн га в год.
Поэтому дефицит продовольствия в мире ежегодно растет и через 10 лет мировая продовольственная проблема может обостриться до кризиса. Чтобы этого не допустить, по расчетам ученых, в 2010 г. производство продовольствия в мире должно быть удвоено. Страны, экспортирующие его, будут иметь экономические преимущества и решать ключевые вопросы мировой экономики и политики.
Та же проблема стоит и с запасами топливно-энергетического сырья. Кроме того, повышается роль земли не только как источника продовольствия, но и как необходимого жизненного пространства и среды обитания людей. Рост численности населения приводит к увеличению его плотности, постоянному росту антропогенной нагрузки на природные ресурсы, нарушению экологического равновесия в природе.
Именно по этим причинам потенциальный излишек земель России и наши огромные земельные пространства с колоссальными запасами сырьевых ресурсов находятся под пристальным вниманием населения пограничных стран, зарубежных инвесторов и политиков.
За последние годы периферийные пограничные территории Российского государства оголяются. Это связано с ухудшением экономического состояния удаленных регионов и демографическими причинами (оттоком населения, высокой смертностью и т.п.). Например, плотность населения в северных и приравненных к ним территориях, а это 70% общей площади России, составляет в среднем один человек на квадратный километр. На остальных территориях - в 26 раз выше. За последние 50 лет сельское население страны сократилось на 45%, а оно определяет во многом обжитость большинства районов России. По этой причине земля не только перестает обрабатываться, но и продолжает опустошаться, притягивая, как магнит, теневой капитал.
Достаточно сказать, что по сравнению с 1991 г. численность работающих в сельском хозяйстве людей сократилась на 3 млн человек, в том числе механизаторов - на одну треть, животноводов - в 2 раза. Количество специалистов уменьшилось на 340 тыс. человек (более чем на 30%).
Существенно снизились инвестиции в сферу села. В результате по сравнению с 1990 г. за 10 лет сократились объемы ввода жилья в 2,3 раза, школ - в 4, детских дошкольных учреждений - в 42, здравоохранения - в 5, клубов - в 10, дорог - в 18, коммунальных и инженерных сетей в зависимости от вида - от 18 до 12 раз.
Как исключение за это время увеличились темпы строительства только индивидуального жилья и газификация села.
Уровень денежных расходов на культурно-бытовые цели сельской семьи в 2,3-2,5 раза в среднем ниже, чем городской семьи. А реальные доходы населения периферийных территорий упали до критической черты, что заставляет людей переезжать в более благополучные места.
Из 153 тыс. сельских населенных пунктов 88% за последние 10 лет перестали развиваться и начали деградировать. А 47 тыс. сельских школ практически потеряли кадровую и материально-техническую базу. В ряде школ приграничных территорий даже не ведутся занятия, не хватает учителей, имеют место сбои в подаче тепла, газа и света.
Наиболее высокое сокращение темпов обустройства территории происходит в удаленных районах Севера, Сибири и Дальнего Востока, в приграничных районах Северного Кавказа и Средней Азии.
Для защиты своей территории государство должно незамедлительно:
1) сформулировать и осуществить четкую земельную и переселенческую политику;
2) построить и наладить систему государственного управления земельными ресурсами;
3) сделать земельно-ресурсный потенциал основным звеном подъема экономики страны.
В земельной политике надо изменить идеологию, ориентируясь на следующие приоритеты:
1. Землю надо рассматривать в единстве ее основных свойств (как ничем не заменимый природный ресурс; как важнейший геополитический плацдарм; как главное средство производства; как основную кладовую недр и пространственно-операционный базис; как объект недвижимого имущества). Нельзя абсолютизировать товарные (имущественные) свойства земли и ориентировать на них экономику. Также как и нельзя отказываться от учета этих свойств.
2. Необходимо разумно сочетать государственные и рыночные механизмы регулирования земельных отношений, делая главную ставку на создание системы государственного управления земельными ресурсами и второстепенную - на строго контролируемый и регулируемый земельный оборот.
3. При установлении направлений развития землепользования и землеустройства не следует насаждать строго определенные формы собственности и хозяйствования на земле. Они должны, исходя из объективных экономических законов, сами доказать право на существование. При этом не надо забывать исторически оправдавших себя преимуществ крупного производства перед мелкими и крупных форм землепользования перед парцеллярным.
4. Для старта в восстановлении экономики и обеспечении ее эффективного функционирования в дальнейшем нужно вовлечь в нее земельно-ресурсный потенциал, но, не проедая или продавая его, а делая двигателем развития производительных сил и производственных отношений, организуя его рациональное использование и охрану.
5. Земельную политику надо строить, исходя из обоснованного сочетания государственных (общественных), коллективных и личных интересов в использовании земли, ориентируясь на глобальные процессы, происходящие в природопользовании и мировом сообществе, направленные на поддержку их устойчивого развития и экологическую защиту.
В переселенческой политике надо учитывать следующее.
Вопросы миграции населения всегда являлись частью земельной политики государства. В настоящее время, когда необходимо сохранить огромную территорию России, стержнем переселенческой политики должна стать "колонизация" и обустройство заброшенных, в первую очередь приграничных земель. Для этого требуется:
- провести разумную переселенческую политику и расселить по территории порядка 20-30 млн внутренних переселенцев;
- создать условия для возвращения на родину хотя бы части из 25 млн человек русскоязычного населения, проживающего в ближнем зарубежье, и их поселения на этих территориях;
- активизировать работу по предоставлению земель казачьим обществам и восстановить традиционный уклад жизни казачества;
- привлечь на поселение в сельской местности беженцев, вынужденных переселенцев, число которых на 2000 г. было более 1 млн человек, а также военнослужащих, увольняемых в запас;
- осуществить комплекс неотложных мер по социальному развитию села, улучшению качества жизни сельских тружеников, ликвидации сельской безработицы, которая, по данным ВНИИЭСХ, доходит в среднем до 25%;
- создать условия для привлечения инвестиций в сельскую и приграничную местности, используя различные государственные рычаги (финансовую, внешнеэкономическую, техническую политику и др.).
Проводниками земельной политики государства должны являться специалисты-профессионалы, объединенные в единую государственную службу. Данная служба должна от имени государства управлять земельными ресурсами страны.
В 1990-91 гг. земельная реформа в России была начата с переустройства землеустроительной службы. На базе существующих землеустроительных органов был образован Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (1990 г.), в конце 1991 г. он был преобразован в Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при правительстве РФ и т.д. Всего за 10 лет с 1990 по 2000 г. землеустроительная служба меняла свой статус, функции и структуру 10 раз!!! В настоящее время ее представляет Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр).
Одновременно с этим за последние годы произошло сокращение землеустроительной службы страны, несмотря на усложнение земельных вопросов. Решение вопросов земельной политики осуществляет Минимущество России.
В некоторых сельских административных районах страны, когда земельными преобразованиями затрагивались практически все землевладения и землепользования, районная служба насчитывала всего 1-2 человека. Для сравнения, число землемеров в Западной Европе в пересчете на одинаковую площадь в 10-15 раз больше.
Мировой опыт показывает, что все функции управления земельными ресурсами должны быть сосредоточены в одном ведомстве, только тогда земельное администрирование наиболее эффективно. Как правило, это Национальные земельные службы, обеспечивающие надлежащее использование и охрану земель.
Основное место в системе управления земельными ресурсами занимает землеустройство.
Неутешительные итоги проводимой в стране земельной реформы обусловлены снижением роли землеустройства как основного механизма ее осуществления.
Известно, что через систему землеустройства осуществляются основные функции государства по управлению земельными ресурсами: планирование, организация рационального использования и охраны земель, информационное обеспечение (земельный кадастр и мониторинг), контроль и т.д.
Вместе с тем в ходе земельной реформы данная система была нарушена. До начала земельной реформы отсутствовали научно обоснованные прогнозы (сценарии) развития землевладения и землепользования на перспективу; земельные преобразования, реформирование сельскохозяйственных предприятий, перераспределение земель осуществлялись в очень короткие сроки без необходимого обоснования и участия землеустроителей, земельная реформа началась без наличия необходимой информационной базы, при отсутствии корректных данных земельного кадастра; в ходе осуществления земельной реформы была утеряна функция ее сопровождения и контроля со стороны государственных органов.
Намеченные с 1991 г. мероприятия по осуществлению земельной реформы велись при крайне недостаточном финансировании со стороны федерального правительства и органов власти субъектов Федерации.
Снижение роли государства в осуществлении землеустройства привело к потере функций планирования и организации рационального использования и охраны земель, как основных в системе управления земельными ресурсами, что нарушило комплексность в проведении землеустроительных работ. В настоящее время у государства нет концепции использования и охраны земельных ресурсов на федеральном уровне, не разрабатываются программы использования земель в регионах и субъектах Федерации, нет четкого научно обоснованного механизма формирования землевладений и землепользований сельских товаропроизводителей, практически свернуты работы по составлению проектов землеустройства.
При таком подходе возникают хаос в использовании земель, путаница в земельных отношениях, недостатки землепользования (чересполосица, дальноземелье, вкрапливание), продолжают развиваться процессы эрозии, появляются нежизнеспособные сельскохозяйственные предприятия.
Для претворения в жизнь намечаемых земельных преобразований следует доработать комплекс законодательных актов, регулирующих землеустроительную деятельность, и на их основе существенным образом развить систему землеустройства, укрепить землеустроительную службу страны, прекратить фактическое уничтожение 80 институтов и предприятий объединения "РосНИИземпроект", обеспечить надежное финансирование землеустроительных работ. В целях государственного регулирования и управления землеустройством, повышения качества и эффективности землеустроительных мероприятий, все действия, связанные с охраной и рациональным использованием земельных ресурсов, должны выполняться специализированными государственными проектными организациями только на основе проектов землеустройства. Для проведения остальных землеустроительных работ заказчики могут привлекать на конкурсной основе других юридических и физических лиц (частные предприятия и землеустроителей), имеющих лицензии на выполнение землеустроительных работ.
Только на основе проектной землеустроительной документации, в комплексе увязывающей правовые, экономические, социальные, экологические, организационно-хозяйственные и другие особенности развития землепользования, можно осуществлять земельные преобразования.
Проект землеустройства должен стать обязательной основой юридического оформления, перенесения в натуру и осуществления мероприятий, меняющих существующую организацию территории, использование и охрану земли.
Отсутствие соответствующих землеустроительных документов должно рассматриваться как нарушение законодательства РФ и повлечь за собой соответствующие меры ответственности.
Установленные в порядке землеустройства режимы использования и целевое назначение земель, организация территории, комплекс мер по поддержанию устойчивых ландшафтов и охране земель должны являться обязательными для собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, а также органов государственной власти и местного само-управления.
Во всем мире понимают, что землеустройство - это самый главный и единственный механизм формирования и надежной защиты земельной собственности.
За 10 лет земельной реформы произошло перераспределение земельной собственности. Одновременно с этим земельные отношения сильно запутались. Если ранее на территории одного колхоза или совхоза в среднем по России было 8-10 посторонних землепользований, то теперь их число достигает 150-170, а в ряде пригородных хозяйств - более 2000. В сельском хозяйстве многие землевладельцы и землепользователи не знают даже точного размещения своих границ и площадей, вследствие чего не могут реализовать свои права земельной собственности.
Не знают точно своей земельной собственности даже государство и органы местного самоуправления, а это на 01.01.02 г. - 1580,8 млн га или 92,4% территории государства. Поэтому управление землями государство должно начать с инвентаризации и размежевания земель на находящиеся:
- в федеральной собственности;
- в собственности субъектов РФ;
- в муниципальной собственности;
- в частной собственности.
При этом необходимо определить не только площади и местоположение земель, но и установить границы субъектов РФ, муниципальных и иных административно-территориальных образований; территорий традиционного природопользования в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, особо охраняемых земель и т.п., т.е. размежевать земли.
По данным Росземкадастра, на сегодняшний день предварительно земельный фонд России может быть разграничен так: земли федеральной собственности - 595 млн га (35,4%); земли субъектов РФ - 727 млн га (42%); муниципальные земли - 257 млн га (15%); земли частной собственности - 129 млн га (7,6 %).
Земельное хозяйство России огромно. Поэтому его развитие должно обязательно планироваться и контролироваться государством. Планирование использования земель во всех развитых зарубежных странах (США и Канаде, государствах ЕС) в последнюю четверть XX века стало основным рычагом государственной земельной политики и регулирования земельных отношений.
Оно проводится под девизами "Первоочередное служение общественным интересам", "Глобализация и создание устойчивого производства", "Зеленая революция" на основе государственных и территориальных планов использования земель, зонирования, которые носят обязательный характер и всенародно обсуждаются.
При этом затрагиваются незыблемые до этого устои частной собственности на землю и другую недвижимость, а во главу угла ставятся национальные и общественные интересы, происходят процессы "социализации" землепользования.
Возродить систему планирования использования и охраны земельных ресурсов - важнейшая землеустроительная задача настоящего времени. Такие планы (схемы) землеустройства определят характер землепользования на перспективу, который послужит связующим звеном между правами на землю и управлением земельными угодьями.
Во главе всех землеустроительных работ должен лежать "Национальный план (закон) развития землепользования в России на перспективу" (15-25 лет), который должен формироваться поэтапно и реализовываться в планах (программах) развития территорий (субъектов Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований) на 15 лет с освоением первой очереди на ближайший 5-летний период.
Непосредственная организация территории должна намечаться в проектах землеустройства, детализирующих вышеперечисленные планы. Только на их основе следует осуществлять отводы земель для различных целей, устраивать территории земельных участков, размещать объекты недвижимого имущества и средства производства, неразрывно связанные с землей.
Во время земельной реформы землевладения и землепользования развивались бессистемно, без учета требований землеустроительного проектирования и часто даже без участия землеустроителей, вследствие чего возникли крупные недостатки в использовании земель (парцеллярность, мозаичность размещения земельных участков, дальноземелье, чересполосица и т.п.).
Поэтому для наведения порядка на земле составлять только одни проекты землеустройства явно недостаточно. Необходим полный комплекс землеустроительных работ.
Прежде всего предстоит обновить планово-картографический материал, внести изменения в данные почвенных, геоботанических и других обследований, проинвентаризировать все земли.
На каждый сельский административный район нужно разработать схему (план) землеустройства, являющуюся предпроектным документом и позволяющую увязать перспективное распределение земель по категориям, земельным собственникам и угодьям, т.е. на предпроектной стадии установить направления развития землевладения и землепользования во взаимосвязи с интересами различных отраслей и, прежде всего, сельского хозяйства, с размещением производства и инфраструктуры.
До 1990 г. такие схемы землеустройства имели 623 района, в 1991-93 гг. было составлено еще 155 схем. После этого эти схемы перестали составляться и были заменены проектами (схемами) перераспределения земель, которые имели одноразовый характер и не учитывали перспектив развития землевладения. После 1993 г. и эти схемы также перестали разрабатываться.
Только после составления схем землеустройства районов можно приступать к составлению проектов межхозяйственного (территориального) землеустройства, на основе которых отводятся земельные участки конкретным землевладельцам и землепользователям, обозначаются на местности их границы, выдаются свидетельства на право собственности на землю, оформляются договора аренды, планы земельных участков, служащие неотъемлемой частью земельных сделок, и другие документы.
Для организации рационального использования и охраны земель сельскохозяйственных предприятий необходимо разрабатывать проекты внутрихозяйственного землеустройства. В этих проектах особенно нуждаются хозяйства, находящиеся в сложных природных условиях (в районах эрозии, мелиоративной неустроенности, со сложной экологической обстановкой и т.п.), каких большинство.
В период с 1976 по 1990 г. было разработано 23 254 проекта внутрихозяйственного землеустройства, т.е. их имели практически все сельскохозяйст-венные предприятия. В 1991-96 гг. было разработано 5 578 проектов перераспределения земель, а после 1996 г. проекты внутрихозяйственного землеустройства, за исключением экспериментальных, практически не составлялись.
В настоящее время эти работы государством не финансируются. Их переложили на плечи сельскохозяйственных предприятий, которые не имеют средств, и по этой причине нерационально используют землю, теряют почвенное плодородие. Поэтому государство в самое ближайшее время должно выделить финансы для разработки проектов внутрихозяйственного землеустройства в той их части, которая затрагивает не только интересы земельных собственников, но и всего общества (государства). Это касается вопросов регулирования плодородия почв, распаханности и сельскохозяйственной освоенности территории, организации рационального использования склонов, консервации земельных участков и т.п.
За счет же землевладельцев необходимо разрабатывать рабочие проекты на осуществление конкретных землеустроительных мероприятий, которые намечаются исключительно в интересах собственников и пользователей земли. Это, например, строительство пруда, внутрихозяйственной дороги, улучшение сенокосов и пастбищ, закладка сада и т.п.
Намеченная в проектах землеустройства организация территории, ограничения, обременения и режимы землепользования должны быть обязательными для землевладельцев и землепользователей. Их выполнение надо контролировать со стороны государства.
Контроль за использованием и охраной земли является одной из функций государственного управления земельными ресурсами. Без контроля нельзя эффективно управлять. Поэтому его нужно всячески развивать и сделать только государственным.
По данным Росземкадастра, только в 1999 г. в целом по России органами госземконтроля было проведено 458,5 тыс. проверок и выявлено 283,1 тыс. нарушений законодательства по использованию и охране земель. Большая часть нарушений связана с нерациональным использованием сельскохозяйственных угодий и невыполнением мероприятий по предотвращению процессов, ухудшающих состояние почв (22,2%), самовольным занятием земельных участков (21,2%), захламлением земель (11,8%).
В настоящее время контроль за использованием и охраной земель должен усиливаться. Это обусловлено тем, что в процессе начавшегося земельного оборота появились факты различных злоупотреблений при совершении сделок с земельными участками, уклонения от оформления или переоформления прав на землю, от уплаты земельного налога, сохраняется высокий уровень незаконного предоставления и изъятия земель, их загрязнения, захламления, деградации, снижения почвенного плодородия.
В этих условиях необходимо:
- существенным образом укрепить организации, осуществляющие госземконтроль, кадрами, приборами и оборудованием, автотранспортом, наладить дистанционные методы контроля с использованием авиации, а также информационные методы контроля на основе земельных информационных систем;
- создать систему нормативно-правового обеспечения госземконтроля в области уголовной, административной, материальной и иной ответственности за нарушение земельного законодательства, наделить земельных инспекторов (контролеров) соответствующими правами и обеспечить их защиту;
- распространить госземконтроль на земли всех категорий и форм собственности, особенно на имеющие большой спрос (территории городов, пригородов, курортов, заповедников и т. п.);
- осуществить систему предупредительного контроля путем проведения государственной экспертизы землеустроительной документации; создания соответствующего порядка ее согласования и утверждения; организации государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства; налаживания системы лицензирования землеустроительных работ;
- осуществить постепенный переход от форм принуждения на экономические методы стимулирования рационального землепользования.
Для разрешения все более возрастающего количества земельных споров нужно сформировать систему земельных судов.
Оценка земель - основное звено экономического механизма регулирования земельных отношений. Пока земля не оценена, нельзя даже начинать говорить об обороте земельных участков, о земельном рынке, залоге земель, совершенствовании налоговой и инвестиционной политики.
Данные оценки земель влияют на объемы земельных платежей, повышение эффективности использования земель различного назначения.
Показатели оценки земли необходимы для определения ставок земельного налога, установления стартовых цен на конкурсах и аукционах при продаже земельных участков, при приватизации и реституции недвижимости, определении компенсационных выплат при принудительном изъятии земли, при ее учете в бухгалтерских документах, заключении договоров аренды, ипотечных операциях, наследовании и дарении недвижимости.
Поэтому земельно-оценочные работы нужно завершить в срочном порядке. В первую очередь это относится к государственной кадастровой оценке земель, которая проводится с 1999 г. и должна быть закончена в 2002 г. по всем категориям земельного фонда.
Нельзя забывать о необходимости изучения состояния земли как главного средства производства и получения сведений о качественных характеристиках земельных участков. Поэтому нужно предусматривать выделение средств на проведение качественной оценки земель, почвенных, геоботанических, эрозионных и других обследований и изысканий, продолжать ранее оправдавшие себя на практике работы по внутрихозяйственной оценке земель сельскохозяйственных предприятий (организаций).
Кроме того, следует анализировать динамику рыночной стоимости земельных участков, что позволит создать цивилизованный оборот земель.
Полный комплекс земельно-оценочных работ совместно с данными инвентаризации земель и земельного кадастра позволит не только регулировать земельные отношения экономическими методами и включить земельно-ресурсный потенциал в сферу экономики, но и организовать рациональное использование земли, обоснованно планировать и размещать производство по территории, регулировать специализацию предприятий, целевое назначение земельных участков и т. п.
Опыт зарубежных стран показывает, что при социально-ориентированной рыночной экономике за счет земли, как основного источника сбора налогов, который нельзя укрыть, удовлетворяются практически все общественные расходы на поддержание в порядке инфраструктуры поселений, благоустройство, образование и здравоохранение. В этом должна видеться и перспектива России.
Все экономически благополучные страны мира начинали развивать экономику с налаживания системы земельных платежей. Для этого осуществлялся земельный кадастр, дававший сведения о налогоплательщиках и выводящий их из тени, и проводилась оценка земель, служащая для определения ставок земельного налога.
В нашей стране, где земельный кадастр и оценка земель стали вставать на ноги, с 1993 по 1999 г. земельные платежи только в федеральный бюджет увеличились почти в 40 раз, в 1999-2000 гг. их размер составил в среднем 19 млрд руб. в год, а в 2001 г. более 28 млрд руб.
Систему земельных платежей надо совершенствовать следующим образом:
- вовлечь в число налогоплательщиков большее количество землевладельцев, т.к. сейчас земельными платежами охвачено только около одной трети земельного фонда страны;
- увеличить мизерные ставки земельного налога и перейти на систему реально значимых земельных платежей, исходя из рентной стоимости земли и социальной справедливости;
- сократить непомерно высокое число льготников, исходя из принципа "за землю должны платить все" (льготы должны заключаться не в освобождении от уплаты земельного налога, а в социальной поддержке льготников за счет определенных фондов, только в этом случае можно отдать долг земле и вернуть деньги для осуществления землеустройства);
- использовать средства, поступающие от земельных платежей, по целевому назначению и вкладывать их обратно в землю (строить дороги, поддерживать инфраструктуру, благоустраивать территорию и т. п.).
Практика показала, что в 1996-99 гг. до 70-90% средств, поступающих от земельных платежей, отвлекалось в субъектах Федерации и органами местного самоуправления на другие цели, т. е. "проедались".
Нужно также расширить перечень земельных платежей, которые будут слагаться:
- из постоянных годовых (в виде земельного налога для собственников и пользователей землей; арендной платы - для арендаторов земель государственной и муниципальной собственности);
- из единовременных (за приобретение прав на земельную собственность; за изменение целевого назначения земель; за вовлечение в оборот новых земель, взамен изымаемых для государственных и общественных нужд; за оформление наследования, дарения, обмена, купли-продажи, возврата, залога и т.п.);
- из штрафных (по нарушениям в сфере землепользования);
- из информационных (за пользование земельно-кадастровой информацией);
- из землеустроительных (за технические услуги, оказываемые при переоформлении прав собственности и аренды).
Уже сейчас можно приблизить размеры земельного налога к фактической арендной плате, которая на землях сельскохозяйственных предприятий примерно в 2 раза выше, а в городах: под промышленными предприятиями в 4-20 раз, под объектами предпринимательской деятельности - в 80 раз больше земельного налога.
По нашим расчетам, создание нормальной системы земельных платежей принесет бюджету России дополнительно не менее 50 млрд руб. денежных поступлений, в том числе за счет городов примерно 80%.
Всему обществу важно понять, что прежде, чем тратить, надо накопить. Кстати, многие губернаторы, мэры городов и главы администраций, в бюджеты которых пошли из года в год увеличивающиеся земельные платежи, уже поняли, как быстро окупаются создаваемые ими системы земельного кадастра, которые сразу же дают многократное увеличение земельных платежей.
Земельный оборот в России всегда был. Правда, земельные участки шли как бы "в нагрузку" за садовыми домами, дачами, гаражами и т.п., создавая теневой рынок. Наличие же теневого оборота земель выводит земельные ресурсы из-под контроля не только государства, но и всего общества, не позволяет вовлечь землю в активные экономические процессы, развивает спекуляцию земельными участками.
Задача государства - высветить любой оборот недвижимого имущества и, в первую очередь, земли. Поэтому во всех странах государство берет под очень жесткий контроль осуществление земельных сделок. Это нужно сделать и в России.
Поэтому основными условиями возможной активизации земельного оборота должны служить наличие достаточного количества представителей государственной исполнительной власти по управлению земельными ресурсами, которого пока нет, и наличие инфраструктуры земельного оборота (специальных земельных или уполномоченных банков, бирж, бюро и т.п.), которые так-же пока отсутствуют.
Тем не менее, действующая в России Конституция, Гражданский и Земельный кодексы, другие нормативные правовые акты страны и субъектов Федерации предоставляют собственнику земли реализовывать свои права: продавать, дарить, отдавать в залог, сдавать в аренду свои земельные участки и т.п. В соответствии с ФЗ РФ от 24.07.02 № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусматривается включить в оборот и эти участки.
В ряде регионов России (Дагестан, Ингушетия, Тыва и др.) земельные участки не продавались.
Мировой опыт говорит о том, что важнейшим институтом инфраструктуры земельного рынка является система специализированных на земельных делах банков (земельных банков).
Для аккумулирования всех земельных средств, усиления государственного контроля за их расходованием, привлечения капитала в сферу землепользования необходимо рассмотреть возможность создания Национального (государственного) земельного банка и его подразделений на местах.
Этот земельный банк позволит отработать единую систему земельного оборота различных прав: собственности, аренды, на земельные доли, ипотеки; поставить вопрос о выпуске в обращение государственных облигационных займов, обеспеченных земельными и имущественными правами, государственных ценных земельных бумаг; проводить земельные аукционы, предоставлять кредиты и т. п.
Однако до этого механизмы российского земельного оборота следовало бы отработать экспериментально, не форсируя события на примере 1-2 субъектов Федерации и ряда муниципальных образований при активном участии государства и создании всей системы управления земельными ресурсами (земельного кадастра, регистрации, оценки земли, землеустройства, госконтроля и т. д.).
При этом надо ориентироваться на то, чтобы основным агентом земельного рынка стало в первую очередь государство в лице Национального банка, а не частный капитал.
Часть земельной ренты несправедливо уходит из сельского хозяйства в другие отрасли и не может быть вложена обратно в землю, т. к. концентрируется у несельскохозяйственных землевладельцев и землепользователей. Вернув ее, можно повысить эффективность использования земель в сельском хозяйстве и за счет этого оживить экономику.
Большие площади изъятия земель для несельскохозяйственных нужд обусловлены тем, что рассчитываемые в настоящее время по действующим нормативным правовым актам убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, возмещаемые земледельцам и землепользователям, фактически не сравнимы с ущербом, наносимым сельскому и лесному хозяйству.
Возмещаемые при изъятии сельскохозяйственных угодий убытки и потери в регионах с высоким и низким потенциальным плодородием земель оцениваются сейчас почти одинаково. Так при изъятии гектара пашни в Московской области убытки и потери компенсируются в размере от 30 до 351 тыс. руб/га, а в Мурманской - от 53 до 183 тыс. руб/га, что не является сопоставимым. Низка при этом и сама кадастровая цена сельскохозяйственной земли, которая в ряде регионов вне населенных пунктов составляла всего 400 руб/га.
Невзирая на то, что современным законодательством выделены категории ценных и особо ценных сельскохозяйственных угодий, изъятие и использование которых для несельскохозяйственных целей строго ограничено или запрещено вообще, они, при действующем экономическом механизме регулирования земельных отношений, в большом количестве предоставляются для строительства и выводятся из сельскохозяйственного оборота.
Поэтому надо увеличить размеры возмещения сельскому хозяйству убытков, потерь и упущенной выгоды при отводах земель для несельскохозяйственных целей и довести их до реальных (рыночных), что по нашим расчетам должно быть в 5-100 и более раз выше. При этом "теневые" деньги попадут в бюджет, а спекуляция на рынке земель будет остановлена.
Земли сельскохозяйственных предприятий рассечены несельскохозяйственными линейными объектами (трубопроводами, железными дорогами и автомагистралями, линиями электропередач и т.п.) и обременены различными ограничениями.
Например, в России протяженность только газопроводов составляет 151 тыс. км, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов - 64 тыс. км. Только с 1996 по 2000 г. введено дополнительно 57 тыс. км распределительных газовых сетей.
Рассечение земель сельскохозяйственных предприятий линейными объектами, имеющими, кроме того, охранные зоны, приводит к удорожанию стоимости продукции, дополнительным неудобствам и затратам на холостые переезды сельскохозяйственной техники с участка на участок, повороты и заезды агрегатов при выполнении полевых механизированных работ, росту транспортных затрат вследствие разобщенности и расчлененности массивов, снижению объемов производства сельскохозяйственной продукции на землях, имеющих различного рода ограничения.
Различные ограничения в использовании земель установлены в охранных зонах вдоль высоковольтных линий электропередач, линий связи, защитных зонах магистральных трубопроводов, санитарно-защитных и других зонах вдоль автомобильных дорог, на территориях, прилегающих к промышленным предприятиям, в прибрежных полосах и водоохранных зонах рек, которые размещены на землях сельских товаропроизводителей.
Доля земель сельскохозяйственных предприятий, имеющих обременения и ограничения в использовании, находится в пределах от 15 до 60% их площади и более.
Поскольку сельские товаропроизводители несут дополнительные издержки производства, то часть этих затрат должна перелагаться на сервитутных пользователей, что и делается в странах с хорошо отработанным земельным законодательством (Франции, Германии, Швеции, США).
Например, во Франции за размещение одностечной опоры ЛЭП на сельскохозяйственных землях ежегодно выплачивается компенсация в размере от 6 до 18 франков, а опоры с основанием 7ґ7 м - от 22 до 70 франков. В США эта величина составляет в середине поля 31,5 долл. на опору, а на краю поля - 36,7 долл. В нашей стране в соответствии со ст. 274 ГК РФ собственник земельного участка, обремененного сервитутом, также вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату. Для этого надо этот сервитут зарегистрировать в органах юстиции и далее реализовать свое право. Однако у нас плата за сервитуты практически не берется.
Если считать, что обременениями и ограничениями затронуто всего 5% сельскохозяйственных угодий (11 млн га), а за сервитут платится всего 100 руб/га в год, то наберется сумма, которая в настоящее время выделяется государством по статье бюджета "Земельные ресурсы", т.е. 1 100 000 тыс. руб. При правильно налаженной системе в сельское хозяйство из несельскохозяйственных отраслей может быть перечислен еще один годовой бюджет.
Поэтому для обеспечения социальной справедливости необходимо организовать работу по введению ежегодных платежей предприятиями промышленности, транспорта, связи, энергетики, водного хозяйства и других отраслей, объекты которых размещаются на землях сельскохозяйственного назначения и определяют ограничения, обременения и неудобства в использовании земель сельскохозяйственного назначения в пользу сельского хозяйства.
В настоящее время предприятия топливно-энергетического комплекса, транспортного, жилищно-коммунального и водного хозяйства задавливают сельскохозяйственное производство монопольно высокими ценами на горючее, электроэнергию, берут непомерную плату за пользование теплом и водой, перевозки грузов.
Вместе с тем они практически не несут ответственности за порчу природных ресурсов, нарушение экологического состояния агроландшафтов и техногенное загрязнение земель. Известно, что основными источниками загрязнения земель сельскохозяйственного назначения являются отходы энергетической и нефтеперерабатывающей промышленности, цветной и черной металлургии; загрязненные сточные воды жилищно-коммунального хозяйства, сбрасываемые в открытые водоемы и проникающие под землю; грязные воды рек, заливающие поймы в период промывок их русел или во время паводков; транспортные магистрали; радиационные источники загрязнения.
Например, по данным органов охраны природы, общий объем выбросов загрязненных веществ в атмосферу от стационарных промышленных источни-ков составляет 18,14 млн т в год, из них на долю энергетики приходится 5,02, цветной и черной металлургии - 3,69 и 2,47, нефтеперерабатывающей промышленности - 1,41 млн т.
В сбросе загрязненных сточных вод первенствует жилищно-коммунальное хозяйство - 12 503,7 млн м3, в то время как на всю промышленность России приходится 8574,6, а на сельское хозяйство - 3172,7 млн м3.
Зоны влияния городов, по некоторым данным, на загрязнение сельско-хозяйственных земель простираются на сотни километров, например, Москвы и Кемерово - на 200 км, Тулы - на 120 км, Среднеуральской промышленной агломерации - на 300 км и т. д.
Проведенные нами обследования загрязненности территории ряда сельскохозяйственных предприятий тяжелыми металлами, радионуклидами показывают, что в районах с высокой антропогенной нагрузкой доля загрязненного почвенного покрова и растительности превышает 50-60% и более от общей площади землевладений. По расчетам специалистов, ежегодный ущерб, причиняемый сельскохозяйственному производству в результате загрязнения, примерно в 1,5 раза превышает всю стоимость производимой хозяйствами этих зон продукции.
Поэтому в системе мер государственного регулирования земельных отношений следует установить полную компенсацию за причиненный сельскому хозяйству ущерб вследствие загрязнения и деградации земель и взыскать его с несельскохозяйственных предприятий, нарушающих экологическое состояние природной среды.
В целях улучшения состояния земель необходимо задействовать экономические интересы землевладельцев и землепользователей. Для этого необходимо ввести в действие механизм экономического стимулирования рациональ-ного землевладения и землепользования.
Данный механизм должен предусматривать:
- прямую бюджетную финансовую поддержку землевладельцев и землепользователей в части расходов на проведение ими землеохранных мероприятий, и на воспроизводство плодородия земель;
- возмещение землевладельцами и землепользователями ущерба от загрязнения ими земли, утраты ее плодородных и других качеств, за выведение сельскохозяйственных земель из оборота или перевод их в состав земель менее ценных категорий;
- поощрение землевладельцев и землепользователей за улучшение экологического состояния земли, повышение ее плодородия и производство экологически чистой продукции;
- полную компенсацию землевладельцам и землепользователям причиненных им ущербов при изъятии сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд, убытков и потерь от загрязнения, ухудшившего плодородие их участков или требующего их очистки (рекультивации) и т.п.
Средства, полученные за размещение экологически опасных производств, должны использоваться на социальное обустройство соответствующей местности.
Для экологической защиты земель сельского хозяйства необходимо запретить размещать на них производства, являющиеся экологически и жизненно опасными, и использовать системы обработки почвы, разрушающие и снижающие их плодородие.
В условиях недостаточности финансовых ресурсов для выполнения задач по охране и рациональному использованию земель целесообразно большую часть поступлений денежных средств аккумулировать в специальных земельных денежных фондах.
Основными источниками их формирования могут быть:
- средства федерального бюджета;
- отчисления от земельных платежей;
- средства, поступающие от компенсации потерь и убытков сельскохозяйственного производства при изъятии земель для несельскохозяйственных целей;
штрафы за нарушение правил землепользования и т. п.
Финансовая помощь из земельных денежных фондов должна быть адресной. Ее следует направлять на места через конкретные целевые программы улучшения землепользования и землеустройства.
| 
